試論我國地方債務(wù)風(fēng)險化解對策

雷雨戈

[摘 要] 進(jìn)入新的時代，我國城鎮(zhèn)化水平得到大幅度提升，人民生活正在向“強(qiáng)起來”大踏步邁進(jìn)，而與此同時，地方政府債務(wù)也隨之快速增長。文章闡釋了地方債務(wù)風(fēng)險的內(nèi)涵，明確了地方債務(wù)風(fēng)險帶來的影響和沖擊，對地方政府債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀進(jìn)行了論述，并提出了相應(yīng)的化解對策。

[關(guān)鍵詞] 地方債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險 現(xiàn)狀

中圖分類號：F812.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

對于地方政府債務(wù)風(fēng)險防控問題，國家在財政政策目標(biāo)方面實施了重大調(diào)整，以“區(qū)間制”作為總量目標(biāo)，同時，新型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)發(fā)展及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為政策實施關(guān)注的重點。隨著經(jīng)濟(jì)增長速度逐漸放緩，地方政府債務(wù)的規(guī)模和風(fēng)險指標(biāo)持續(xù)增高，債務(wù)風(fēng)險問題亟待解決。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險概述

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險內(nèi)涵

地方政府債務(wù)風(fēng)險是地方政府對于債務(wù)無法履行相應(yīng)的職責(zé)，這種情況下易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險。也就是說，受不確定性因素影響，地方政府債務(wù)運行結(jié)果偏離了政府主觀預(yù)期，對于當(dāng)期、到期的債務(wù)，地方政府無力償還，從而引發(fā)違約風(fēng)險。其中，不確定因素涵蓋了兩個方面，一方面是債務(wù)風(fēng)險客觀狀態(tài)存在不確定因素，另一方面是認(rèn)識主體進(jìn)行主觀判斷，存在著一定的隨機(jī)性。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響

地方政府債務(wù)風(fēng)險的影響主要體現(xiàn)在以下四方面。第一，使政府信譽(yù)度受到影響。若初期不控制政府債務(wù)規(guī)模的增長，后期待規(guī)模擴(kuò)大到一定程度，不但極難加以控制，如果此時再出現(xiàn)一些外來因素沖擊，則債務(wù)鏈條就面臨斷裂的危險。這種情況下，政府部門無法支付工程款項，工作人員薪酬無法及時發(fā)放，社會公眾就會質(zhì)疑政府信譽(yù)，甚至?xí)箛H貨幣系統(tǒng)遭受沖擊。第二，對實體經(jīng)濟(jì)造成沖擊。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，企業(yè)與政府是兩個不同部門，二者相關(guān)的研究應(yīng)有所不同。銀行貸款可視為是一種資源，且屬于有限資源，則政府、企業(yè)就是在貸款資源之間展開競爭的兩個不同部門。以銀行的維度來講，由于政府信用度明顯要高，因而銀行貸款更多地會向政府部門傾斜，企業(yè)就不易得到貸款，同時，企業(yè)就會轉(zhuǎn)而向高成本資本“要”資金，這就使企業(yè)成本大大增加。而政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入的資金較多，使其他領(lǐng)域的發(fā)展無形中受到制約，從而影響國民經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。第三，財政保障力度被削減。地方政府舉債的目的是將未來財政資金用到當(dāng)前項目中，其結(jié)果可能會使未來現(xiàn)金增加，也有可能加重政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，還會對未來現(xiàn)金流量造成影響，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少后勁。正常情況下，對政府財政資金進(jìn)行預(yù)測，得到的結(jié)果極可能就是一個能夠穩(wěn)定預(yù)估的數(shù)值，在基建、民生方面投入的資金總量如果確定的話，為減輕債務(wù)壓力、償還政府債務(wù)，政府就會壓縮民生、基建方面的投入，這種情況是較為常見的。所以說，地方政府債務(wù)風(fēng)險對其財政保障力度會造成影響，在基建、民生保障中投入的比例失衡，會給社會和諧發(fā)展造成一定制約。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀

（一）地方政府負(fù)債規(guī)模大

目前，地方政府債務(wù)規(guī)模在不斷擴(kuò)大，同時，債務(wù)增速也持續(xù)提升。我國財政部門出具《關(guān)于化解地方政府債務(wù)有關(guān)情況的報告》，提出當(dāng)前債務(wù)余額的規(guī)模較大，債務(wù)增速較快，這是地方政府債務(wù)在當(dāng)前和未來一段時期內(nèi)面臨的最大威脅。地方政府負(fù)債水平的紅線，按照國際標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)債率達(dá)到60%即達(dá)紅線，但我國一些地區(qū)的負(fù)債率，尤其是地方基層政府部門的負(fù)債率甚至超過了百分之百，足以表明地方政府面臨著很大規(guī)模的負(fù)債壓力。

（二）抵御風(fēng)險能力不足

隨著市場環(huán)境的變遷，地方政府均存在不同程度的、形式多樣的負(fù)債。一方面，合法正規(guī)負(fù)債的范圍有限，僅有財政周轉(zhuǎn)金、國債轉(zhuǎn)貸金，還包括《預(yù)算法》中明確規(guī)定的相關(guān)資金。由于地方政府債務(wù)透明性差，有著較大的隨機(jī)性，穩(wěn)定性比較欠缺，地方財政職能發(fā)揮受到限制，給經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展造成困擾。另一方面，地方政府缺乏風(fēng)險抵御能力，大多數(shù)地區(qū)的還款來源都依賴土地，而我國房地產(chǎn)政策調(diào)控力度不斷加大，加劇了債務(wù)風(fēng)險，加之全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化較快，其中存在著大量的不可控因素，若在某環(huán)節(jié)引發(fā)危機(jī)，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢就會受到蝴蝶效應(yīng)影響，使地方政府部門抵御風(fēng)險能力急劇下降，并且短時間內(nèi)很難走出困境。此外，在融資方面，地方政府對銀行過度依賴，盡管一些地區(qū)不斷創(chuàng)新融資手段，但并未形成主流融資渠道，可供選擇的融資路徑仍然單一，影響著地方政府對債務(wù)結(jié)構(gòu)的改進(jìn)完善，尤其是期限結(jié)構(gòu)方面，對政府債務(wù)風(fēng)險有著極大的負(fù)面影響[1]。

（三）缺乏有效監(jiān)管

從借款來源上看，地方政府獲得借款的方式較多，在實際操作中，擔(dān)保、借款及掛賬等形式存在較多，這對于債務(wù)監(jiān)控來說，無疑加大了監(jiān)控難度。如一些地區(qū)建立了相應(yīng)的融資平臺，借助平臺優(yōu)勢實施統(tǒng)借統(tǒng)還。然而在實踐過程中，債務(wù)的使用方與來源方往往相互分離，融資平臺實現(xiàn)借款之后，一般會交給其他單位，而在建設(shè)使用某融資項目的整個過程，融資平臺都不予參與，這就使資金使用的“全貌”難以得到監(jiān)控。此外，由于監(jiān)控信息不對稱，監(jiān)控渠道不暢，質(zhì)量不高，制定的各項監(jiān)控措施難以切實執(zhí)行，從中央對地方政府債務(wù)的監(jiān)控來看，時常會出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象，這一因素同樣阻礙著債務(wù)監(jiān)控的有效性。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險的化解對策

（一）摸清債務(wù)規(guī)模

目前，我國地方政府債務(wù)規(guī)模較大，且尚有隱形債務(wù)未被發(fā)掘。從2016年IMF的測算數(shù)據(jù)來看，我國地方政府債務(wù)規(guī)模約有19.1萬億元，且以基層地方債務(wù)規(guī)模占比為多，所以要摸清地方政府現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模，特別是基層地方政府債務(wù)規(guī)模，并且還要深度挖掘隱形債務(wù)規(guī)模，這將是一段時期內(nèi)地方政府抵御債務(wù)風(fēng)險的有力抓手。一是要完善對地方政府的制度引導(dǎo)，對其負(fù)債規(guī)模進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)。二是要求各級地方政府必須樹立風(fēng)險意識，掌握識別債務(wù)風(fēng)險的有效手段，對負(fù)債規(guī)律進(jìn)行針對性把控。三是針對隱形債務(wù)，要建立相應(yīng)的追責(zé)制度，以硬性條款約束，實現(xiàn)債務(wù)規(guī)模的不斷減小，分擔(dān)地方政府的還債壓力。

（二）拓展融資渠道

針對地方政府抵御債務(wù)風(fēng)險缺乏能力的問題，除了要集中進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增加地方政府人員識別債務(wù)風(fēng)險的知識技能以外，還要在融資渠道方面進(jìn)行創(chuàng)新，不斷拓寬融資渠道。首先，要結(jié)合地方實際情況，保證政府發(fā)債權(quán)限。由于我國區(qū)域發(fā)展不平衡，且這種狀況短期內(nèi)較難得到緩解，因此，地方政府可以結(jié)合自身實際，自主決定發(fā)債，這種方法實事求是，只是在發(fā)債過程中具體的細(xì)節(jié)需要向上級部門匯報，提請通過后，按照正規(guī)的財政模式進(jìn)行發(fā)債，及時接受社會大眾的監(jiān)督。其次，基于法律法規(guī)規(guī)定的范圍，適度放開管理權(quán)限，嘗試在金融市場競爭中引入融資平臺，以對其資金結(jié)構(gòu)進(jìn)行改進(jìn)完善，從而逐漸擺脫對銀行的過度依賴。最后，在公共投資項目中，引導(dǎo)民間資本加入其中，特別是那些大型基建項目，在國際上經(jīng)受了極大考驗的大型項目，在利用民間資本進(jìn)行融資方面，要鼓勵其進(jìn)行大膽嘗試[2]。

（三）強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管

導(dǎo)致地方政府舉債艱難的重要原因之一是缺乏有效監(jiān)管。一方面，我國當(dāng)前的監(jiān)管機(jī)制并不健全，基于此，國家財政部2017年與其他五個部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，這項規(guī)定的發(fā)布，對地方政府債務(wù)的監(jiān)管起到了一定的強(qiáng)化作用。另一方面，要完善信息披露機(jī)制。對地方政府債務(wù)進(jìn)行管理監(jiān)督，就要讓社會大眾具備一定的監(jiān)督知悉權(quán)限，確保社會監(jiān)督的有效性。

綜上所述，短期來看，不斷擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模，對于地方經(jīng)濟(jì)增長或有裨益，但從長遠(yuǎn)的角度來講，會造成債務(wù)風(fēng)險的急劇增加，從而阻礙經(jīng)濟(jì)的有序穩(wěn)定發(fā)展。因此，要緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險，就要摸清債務(wù)規(guī)模，持續(xù)拓展融資渠道，嚴(yán)格債務(wù)監(jiān)管，以降低債務(wù)風(fēng)險造成的損失。

參考文獻(xiàn)：

[1]張同功.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下我國地方政府債務(wù)風(fēng)險變化趨勢分析[J].發(fā)展研究，2018（2）：36- 37.

[2]白景明.安徽、河南、河北三省“降成本”調(diào)研思考與相關(guān)建議[J].財政科學(xué)，2016（11）：25- 44.