河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險及防控

吉祥樂 王植堅

[提要] 隨著時代的發(fā)展，我國地方政府負債融資行為面臨著種種問題，促使地方政府債務(wù)壓力增大，如何化解地方政府債務(wù)危機成為當(dāng)下的難題。根據(jù)相關(guān)資料顯示，河北省的債務(wù)規(guī)模處于中等水平，但隨著河北省經(jīng)濟發(fā)展，債務(wù)規(guī)模勢必會出現(xiàn)諸多風(fēng)險問題，因此解決河北省潛在債務(wù)風(fēng)險相當(dāng)必要。

關(guān)鍵詞：債務(wù)規(guī)模;風(fēng)險;債務(wù)情況

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月17日

國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），要求所有地區(qū)都要按時向社會公開政府性債務(wù)及其項目建設(shè)狀況，這些政策與條款對地方債壓力的緩解和風(fēng)險的控制都有著非常大的作用。因此，探索一條解決河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險的道路是十分有價值的。

一、河北省地方政府債務(wù)總體情況

（一）地方債發(fā)行工作平穩(wěn)運行。河北省于2017年上半年累計發(fā)行政府債券829.82億元，到2017年7月11日，河北省2017年以來已累計發(fā)行政府債券逾千億元。一方面這次發(fā)行的政府債券共置換了地方政府157個存量高息債務(wù)項目;另一方面置換了14家銀行的存量債務(wù)共計182.1億元，大大提升了銀行的流動性和資產(chǎn)質(zhì)量，增強了商業(yè)銀行信貸擴張資本。2017年河北省的地方債發(fā)行工作實現(xiàn)了常態(tài)化，從2月底全國首發(fā)到11月中旬發(fā)行閉幕歷經(jīng)9個月，總共發(fā)行11個批次，總額高至1，527.69億元。新增政府債券資金用于2，500個項目建設(shè)之上。此次置換債券過程中，置換了河北省各地接近800億元的存量高息債務(wù)，為河北省減輕了許多的負擔(dān)。

（二）河北省地方債規(guī)模適中。2016年，河北省地方政府債務(wù)余額在小范圍內(nèi)有所變動，與上一年同期相比有所提升，由于河北省綜合財力的提升，債務(wù)率小幅降低。到該年年底，河北省地方政府債務(wù)余額約為5，691億元，與2015年同期相比提高了7.20%，其債務(wù)規(guī)模在全國各省中排名第十;河北省2016年的債務(wù)率為79.43%，較上年年末相比下降1.58個百分點。同時，河北省政府或有債務(wù)余額為3，240.95億元，較上年年末減少了13個百分點;2017年河北省新增債務(wù)限額776億元，到2017年底河北省政府債務(wù)限額為7，202億元。

（三）河北各地市債務(wù)情況出現(xiàn)分化。根據(jù)2016年末河北省下轄各市全口徑政府債務(wù)情況數(shù)據(jù)，我們可以看出，唐山市政府債務(wù)規(guī)模及債務(wù)率都很高，其債務(wù)余額為1，525.55億元，占河北省的26.8%，債務(wù)率為212.10%，負債率為24.19%。綜上，唐山市債務(wù)規(guī)模與其他城市相比明顯要高，其債務(wù)壓力很大。秦皇島市的地方政府債務(wù)余額達到420多億元，債務(wù)率約為161個百分比，負債率約為31.7個百分比，但債務(wù)率在全省較高。廊坊市的債務(wù)余額約為232.8億元，債務(wù)率為35.61%，負債率為8.60%，而滄州市的各項數(shù)值分別為277億元、49.35%、7.84%，由此可見，這兩個城市在省內(nèi)的債務(wù)負擔(dān)相對較輕。

二、河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險分析

（一）河北省地方債風(fēng)險情況。中金公司的投資報告顯示，2014年全國地方政府負有直接償還責(zé)任的債務(wù)為154，000億元，河北省占了這之中的5，479億元，其中，政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為1，113億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為3，157億元。2014年底，河北省地方債務(wù)按照行政的層級來劃分，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別可以忽略不計，其余的三個行政級別中省級地方政府的債務(wù)占比最低，約為0.18，數(shù)額為1，728億元;而市級政府負債總額占比最高，金額在4，927億元左右，這個金額與上一年相比提升了大約869億元;縣級政府負債與上一年相比提升了接近920億元，具體金額接近3，100億元。到2015年底河北省地方政府負有的債務(wù)限額為5，888億元，政府債務(wù)率為81.63%，各項指標與上一年同期相比都有所增長，債務(wù)風(fēng)險依舊存在，但總體可控。

（二）河北省地方債務(wù)風(fēng)險原因分析

1、政府投融資體制存在缺陷。造成地方政府隱性債務(wù)的原因是地方政府投融資活動的組織形式、方法和管理方式存在著許多問題?？v使我國的法律制度還算健全，但是也難以避免有些人、機構(gòu)或是組織不顧法律規(guī)定，采用一些法律禁止的方式達到預(yù)期的目標。比如說，以直接融資的方式為地方政府籌集資金在我國是被明令禁止的，但是有一部分地方政府為了達到發(fā)展經(jīng)濟、提高政績的目的，通過地方政府投融資平臺甚至其他非法的能夠獲取資金的渠道來進行舉債行為。

2、政府官員考核機制存在弊端。當(dāng)下地方官員考核機制存在著很多問題，這是造成地方債務(wù)風(fēng)險的重要原因。由于信息不對稱，考核制度并不完善，有許多內(nèi)容沒有涵蓋在內(nèi)，比如說地方債務(wù)風(fēng)險，它僅僅是以國內(nèi)生產(chǎn)總值、社會固定資產(chǎn)投資等直觀的指標作為考核依據(jù)。近年來，“面子工程”事件屢見不鮮，往往是因為一些政府官員太過看重政績，許多工作效益很低，即便虧損，由于任期已過，責(zé)任也不再由他們承擔(dān)，他們把虧損額計入地方政府債務(wù)，這也是引起債務(wù)風(fēng)險的重要原因。

3、政府債務(wù)監(jiān)管不規(guī)范。眾人拾柴火焰高，只有各監(jiān)管部門團結(jié)一心，地方債務(wù)的問題才有可能迎刃而解，但當(dāng)下各部門卻并不團結(jié)，導(dǎo)致管理機構(gòu)松懈。每個部門均承擔(dān)不同程度的管理職責(zé)，沒有將他們聯(lián)系在一起使得各部門效率低下。由于地方債種類多樣化，統(tǒng)計口徑也各不相同，使得各監(jiān)管部門之間的溝通存在著很大的問題。

4、政府預(yù)算管理體制不完善?，F(xiàn)行預(yù)算體制中最讓人困擾的是地方政府預(yù)算軟約束問題，由此會導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險的提升，因為在實施過程中會產(chǎn)生某項目的資金不足、重復(fù)給予資金等麻煩。河北省政府如今的預(yù)算管理采取的是單式預(yù)算法，即把國家財政收支匯編在一個統(tǒng)一的預(yù)算表中，此種模式結(jié)構(gòu)簡單，但忽視了諸多債務(wù)，而且年度預(yù)算涵蓋的時間跨度小，后續(xù)的風(fēng)險不能夠通過它來精準剖析，導(dǎo)致地方債風(fēng)險的估量不全面。另外，預(yù)算管理缺乏對財政收支的約束機制等問題，導(dǎo)致地方債核算不合理，極有可能引致償債風(fēng)險。

三、河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險防控建議

國務(wù)院時刻強調(diào)對地方政府債務(wù)加強管理的重要性，地方債在這些年來引發(fā)了社會的普遍關(guān)注，現(xiàn)針對地方政府債務(wù)風(fēng)險的防控提出以下幾點建議：

（一）完善河北省政府的體制機制。河北省的投資融資體制現(xiàn)在發(fā)展的還不夠全面，為了將多重風(fēng)險降到最低，必須要將這一體制進行改革;構(gòu)建符合處于社會主義初級階段國情運作特征的地方債融通資金具體形式，在合適的時間允許地方政府發(fā)行一定量地方債券，嚴格要求相關(guān)機構(gòu)管理并制約地方投融資平臺，令其正規(guī)化;嚴令禁止政府將債務(wù)資金用于非正規(guī)渠道或者獲取非法收益，一旦發(fā)現(xiàn)，對相關(guān)官員定要嚴懲，從根本上避免債務(wù)風(fēng)險的出現(xiàn)以及惡化。

（二）改革省內(nèi)官員考核機制。目前，各地對地方官員的考核大多以政績?yōu)橹?，部分官員為了政績不惜將債務(wù)資金挪用他處，所以這一制度急需改革，從而避免風(fēng)險的發(fā)生。要改革創(chuàng)新干部考核機制，獎勵與懲罰要劃清界限。將一些能夠反映地方經(jīng)濟增長質(zhì)量的指標納入考核體系，以真實地反映官員的績效，避免官員為了職位而做“面子工程”。同時，為了避免一些官員為政績將資金濫用，建議責(zé)任制延長到終身，從而抑制地方官員為政績盲目舉債。

（三）完善河北省債務(wù)監(jiān)管體系。首先，我們需要將監(jiān)管機構(gòu)進行統(tǒng)一，并且增強地方政府債務(wù)透明度，有利于樹立政府威信。其次，債務(wù)管理制度在防控債務(wù)風(fēng)險中起著至關(guān)重要的作用。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的債務(wù)逐年提升，所以應(yīng)完善這一級別的舉債管理機制，并建立舉債償債機制。最后，存量債務(wù)問題也需要嚴加監(jiān)管，將其納入預(yù)算，并完善其償還計劃;主管部門的職責(zé)劃分不清，相關(guān)問題無人負責(zé)的情況要避免。另外，遵守國家法律，加強項目管理，保證資金使用效率，從而有效防控債務(wù)風(fēng)險。

（四）規(guī)范河北省政府的行為。在地方政府舉債行為方面，要制定完善并且合規(guī)程序，完善監(jiān)督審批制度，將范圍安排地合理、安全，更要監(jiān)督地方舉債的具體用途。在地方政府擔(dān)保行為方面，修訂河北省地方相關(guān)法律法規(guī)，嚴格規(guī)范擔(dān)保行為，在擔(dān)保之前要嚴格審批擔(dān)保資格、擔(dān)保資金規(guī)模等，進行合理擔(dān)保。要禁止地方政府對競爭性的市場項目提供擔(dān)保、禁止依賴金融機構(gòu)資金擔(dān)保競爭性項目。對于必要的政府擔(dān)保項目，需要利用分級擔(dān)?；蛘邔嵨飺?dān)保，嚴防債務(wù)風(fēng)險，合理控制債務(wù)規(guī)模。

主要參考文獻：

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