事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算存在問題與對(duì)策

摘要：在新《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》下，事業(yè)單位需要不斷加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理中的預(yù)算與決算工作。當(dāng)前部分事業(yè)單位還存在財(cái)務(wù)預(yù)算工作領(lǐng)導(dǎo)不重視、從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊、預(yù)算編制質(zhì)量不高和缺乏預(yù)算編制、執(zhí)行和決算等工作的內(nèi)部和外部監(jiān)督。所以，需要加強(qiáng)相關(guān)財(cái)務(wù)管理工作，既要不斷提高管理層和普通財(cái)務(wù)人員對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算工作的認(rèn)識(shí)、業(yè)務(wù)能力和素養(yǎng)，又要在財(cái)務(wù)分析、預(yù)算管理和部門協(xié)調(diào)等方面加強(qiáng)和提高單位的財(cái)務(wù)預(yù)算工作水平。在監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)方面，需要不斷完善從內(nèi)部制度、組織機(jī)構(gòu)和考核體系以及外部財(cái)政、稅務(wù)等監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算質(zhì)量和工作水平的提高。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則；事業(yè)單位；預(yù)算

一、事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理與預(yù)算管理的關(guān)系

事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理，是指事業(yè)單位按照國家有關(guān)部門的方針、政策、法規(guī)和財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，有計(jì)劃地籌集、分配和運(yùn)用資金，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行核算、財(cái)務(wù)監(jiān)督與控制，以保證事業(yè)計(jì)劃及任務(wù)的全面完成。根據(jù)2012年4月實(shí)施的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》），事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理主要包括由預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析等幾個(gè)部分構(gòu)成。事業(yè)單位是不以盈利為目的服務(wù)性組織，其財(cái)務(wù)特性是消耗性的，目標(biāo)是科學(xué)而高效地運(yùn)用國有資金，或者說通過財(cái)務(wù)管理工作有效執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度以及協(xié)調(diào)好社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。

所以《規(guī)則》規(guī)定了事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)：合理編制單位預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，完整、準(zhǔn)確編制單位決算，真實(shí)反映單位財(cái)務(wù)狀況；依法組織收入，努力節(jié)約支出；建立健全財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，實(shí)施績效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益；加強(qiáng)資產(chǎn)管理，合理配置和有效利用資產(chǎn)，防止資產(chǎn)流失；加強(qiáng)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于我國事業(yè)單位數(shù)量多，體系復(fù)雜，構(gòu)成主體參差不齊，新《規(guī)則》突出強(qiáng)調(diào)了事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的預(yù)算、執(zhí)行、績效評(píng)價(jià)與風(fēng)險(xiǎn)防范四個(gè)層次要求。這是新時(shí)期事業(yè)單位面臨改革和發(fā)展新任務(wù)的環(huán)境下，符合建設(shè)新型公共財(cái)政體系的要求，加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理能力和水平的新要求。

事業(yè)單位的預(yù)算資金，是事業(yè)單位進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作的前提和依據(jù)，是事業(yè)單位向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的物質(zhì)保證，也是國家為社會(huì)公益事業(yè)提供的無償供給。國家給予事業(yè)單位的預(yù)算資金與事業(yè)單位為社會(huì)所提供的服務(wù)是相適應(yīng)的。事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理的核心是國家撥入的財(cái)政資金，所以要不斷加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理能力，嚴(yán)格按照國家規(guī)定編制預(yù)算，經(jīng)上級(jí)審核后，按《規(guī)則》使用，不允許超支、透支和各種形式鋪張浪費(fèi)。針對(duì)預(yù)算資金，《規(guī)則》在6個(gè)方面對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算工作做了調(diào)整，如細(xì)化界定了預(yù)算的范圍、強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的程序性和義務(wù)性要求，突出了決算和績效考核以及財(cái)務(wù)監(jiān)督要求。

二、事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算存在問題及其原因

（一）主觀輕視財(cái)務(wù)預(yù)算

首先，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)預(yù)算作用的重視，更缺乏對(duì)預(yù)算所具有的法定性的約束之深刻理解。所以，某些事業(yè)單位仍未成立單位預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)小組，更沒有建立多層次的預(yù)算制度體系。事業(yè)單位預(yù)算常常受單位負(fù)責(zé)人管理思想的左右，造成預(yù)算及其編制不合規(guī)、執(zhí)行預(yù)算不嚴(yán)格等預(yù)算管理問題。有些單位領(lǐng)導(dǎo)不重視預(yù)算，使得預(yù)算流于形式，沒有安排各部門專業(yè)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)財(cái)政部等部委有關(guān)文件的要求，預(yù)算多年無明顯變化，導(dǎo)致預(yù)算出現(xiàn)問題。

其次，事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門任務(wù)繁重，對(duì)預(yù)算也時(shí)有輕視，浮于工作表面。每年度的預(yù)算及其編制工作，一般由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)包辦理。由于編制的限制，部分事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算工作量較大，財(cái)務(wù)人員更重視日常的會(huì)計(jì)核算工作，相對(duì)輕視事前的預(yù)算管理。重視會(huì)計(jì)核算，輕事前預(yù)算管理和審計(jì)監(jiān)督是很多事業(yè)單位長期工作習(xí)慣和操作模式。因此，現(xiàn)實(shí)是預(yù)算難以維持單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）預(yù)算編制人員工作績效不高

首先是我國部分事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員能力和素質(zhì)不適應(yīng)當(dāng)前國家對(duì)事業(yè)單位編制預(yù)算的要求。在我國，許多事業(yè)單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部分是轉(zhuǎn)崗、隨調(diào)等渠道引進(jìn)的，這些人員的會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)和能力參差不齊，整體素質(zhì)不高。沒有單位領(lǐng)導(dǎo)及各業(yè)務(wù)部門共同參與，沒有完善的編制程序，某些工作任務(wù)較重事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門沒有過多時(shí)間和精力編制預(yù)算，財(cái)務(wù)部門往往僅憑以往經(jīng)驗(yàn)，在以往“范本”預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)算，規(guī)劃下年度的資金規(guī)模及使用方向，撰寫預(yù)算，從而影響了預(yù)算編制的質(zhì)量。

其次，事業(yè)單位中人為因素在一定程度上影響了財(cái)務(wù)部門的預(yù)算工作，造成了預(yù)算及預(yù)算編制過于隨意。這更多體現(xiàn)在各部門預(yù)算編制上，人為因素?fù)诫s其中，例如某些部門在缺乏必要的論證的情況下，由領(lǐng)導(dǎo)安排資金使用方向，甚至在預(yù)算之始就混淆專項(xiàng)資金的支出范圍，導(dǎo)致預(yù)算編制部門需要對(duì)預(yù)算做調(diào)整；再如為了達(dá)到某些目的（超發(fā)津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金、超支業(yè)務(wù)招待費(fèi)賬務(wù)處理），平時(shí)業(yè)務(wù)支出通常只列出一個(gè)粗略的包干支出數(shù)（僅列一級(jí)或二級(jí)會(huì)計(jì)科目，明細(xì)不規(guī)范甚至不列），導(dǎo)致業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的用途與數(shù)目并不清楚不準(zhǔn)確，靠預(yù)算編制部門難以準(zhǔn)確地核算各項(xiàng)支出。這些都不利于財(cái)務(wù)部門編制預(yù)算的準(zhǔn)確性，導(dǎo)致預(yù)算失真，績效不佳。

（三）預(yù)算編制質(zhì)量不高，執(zhí)行不規(guī)范

本方面存在的問題典型體現(xiàn)在預(yù)算外資金的使用上。首先，單位沒有將全部收支納入預(yù)算管理。按照相關(guān)財(cái)務(wù)管理政策規(guī)定，第十六條和第二十條分別規(guī)定事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將各項(xiàng)收入和支出全部納入單位預(yù)算。但是現(xiàn)實(shí)是個(gè)別事業(yè)單位通過設(shè)置“賬外賬”、“小金庫”等手段，將部分自己單列，未計(jì)入預(yù)算之中，導(dǎo)致預(yù)算并不能反映該單位的全部社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不利于上級(jí)主管部門對(duì)預(yù)算的核實(shí)，降低預(yù)算質(zhì)量。其次，年度預(yù)算與預(yù)算年度實(shí)際執(zhí)行數(shù)差異過大。在前述原因和其他原因影響下，預(yù)算的執(zhí)行也相應(yīng)出現(xiàn)“重視不足”、“隨意性大”、“不準(zhǔn)確”和“預(yù)算外支出”等情形，即隨意擴(kuò)大開支范圍，任意改變資金用途，專款不專用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成預(yù)算形同虛設(shè)。當(dāng)然也有部分事業(yè)單位因?yàn)轭A(yù)算編制基礎(chǔ)（往年收支情況）失真，造成預(yù)算失真，出現(xiàn)單位經(jīng)費(fèi)使用前松后緊，甚至預(yù)算數(shù)過低導(dǎo)致業(yè)務(wù)無法持續(xù)而需要追加資金情況。

（四）缺乏有效的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制

部分事業(yè)單位未設(shè)有內(nèi)部審計(jì)部門，缺乏有效的控制和監(jiān)督機(jī)制，未能從制度上對(duì)預(yù)算進(jìn)行合理和必要的約束。另外，個(gè)別單位雖然建立了內(nèi)部審計(jì)部門，但過分強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)的靈活性，喪失了原則性，造成該部門形同領(lǐng)導(dǎo)的“圖章”無法發(fā)揮作用。某些單位雖然有內(nèi)部控制制度，但是或缺乏可操作性，或流于形式，難以在實(shí)際業(yè)務(wù)工作中落實(shí)，導(dǎo)致執(zhí)行時(shí)困難重重，難以發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督和防范功能。

三、解決財(cái)務(wù)預(yù)算失效的對(duì)策

（一）提高認(rèn)識(shí)和從業(yè)人員素質(zhì)

1.思想上重視。事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中體現(xiàn)在單位的財(cái)務(wù)管理工作上，規(guī)范的財(cái)務(wù)管理工作，能夠有效促進(jìn)單位各項(xiàng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展。因此事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)尤其需要重視財(cái)務(wù)管理工作，重視財(cái)務(wù)預(yù)算工作，提高對(duì)預(yù)算工作的認(rèn)識(shí)，認(rèn)同預(yù)算的重要價(jià)值，將這項(xiàng)工作放到全局性管理工作的高度。其次是提高財(cái)務(wù)人員對(duì)預(yù)算工作的認(rèn)識(shí)，將工作重點(diǎn)放在加強(qiáng)管理上，突出財(cái)務(wù)的“管理”職能和“管理觀念”，最大的限度的提升預(yù)算工作效率，提高財(cái)政資金的使用績效。

2.提升財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)直接影響著財(cái)務(wù)預(yù)算財(cái)務(wù)工作的質(zhì)量和效率，所以事業(yè)單位尤其需要不斷加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。為此，應(yīng)該定期組織財(cái)務(wù)人員參與財(cái)政部門所組織的各種培訓(xùn)工作，不定期邀請財(cái)務(wù)專家為本單位財(cái)務(wù)人員內(nèi)訓(xùn)或其他形式的培訓(xùn)，讓財(cái)務(wù)人員獲得新的信息，不斷提升業(yè)務(wù)能力和職業(yè)素養(yǎng)，提高財(cái)務(wù)管理水平，做好預(yù)算工作，發(fā)揮財(cái)務(wù)管理應(yīng)有的輔助決策功能。

（二）不斷提高財(cái)務(wù)工作水平

1.完善財(cái)務(wù)分析。根據(jù)《規(guī)則》相關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位需要完善財(cái)務(wù)分析能力，提高預(yù)算基礎(chǔ)性分析工作?！兑?guī)則》明確規(guī)定了事業(yè)單位要加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析的要求和內(nèi)容，明確了財(cái)務(wù)分析的四大類指標(biāo)（預(yù)算收入和支出完成率、人員支出與公用支出分別占事業(yè)支出的比率、人均基本支出、資產(chǎn)負(fù)債率）的含義和計(jì)算方法，以精確化管理的思想促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)政資金的使用效率。根據(jù)《規(guī)則》的要求，為了提高財(cái)務(wù)預(yù)算績效，事業(yè)單位首先需要審視并合理規(guī)劃自身的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，作為年度預(yù)算的總方針和綱領(lǐng)，對(duì)預(yù)算工作全面布局。其次要嚴(yán)格按照《規(guī)則》第八條的規(guī)定，參考以前年度預(yù)算執(zhí)行情況，在詳細(xì)分析影響下年度收入增減的因素和能夠采取的有效措施，結(jié)合以前年度結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余情況，合理測算，準(zhǔn)確編制收入和支出預(yù)算。

2.完善預(yù)算管理。新《規(guī)則》對(duì)預(yù)算管理的要求，體現(xiàn)在合理編制預(yù)算、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和事后決算的三個(gè)層次上，新《規(guī)則》體現(xiàn)了預(yù)算管理的全過程控制要求。所以，事業(yè)單位的收支要嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行管理，按照新《規(guī)則》的要求正確劃分財(cái)政撥款和非財(cái)政撥款的收支、結(jié)余與結(jié)轉(zhuǎn)，確保事業(yè)單位的全部收入和支出納入預(yù)算管理，統(tǒng)一核算與管理，不能人為根據(jù)項(xiàng)目任意擴(kuò)大或縮小預(yù)算范圍。同時(shí)，經(jīng)上級(jí)審核通過的預(yù)算的執(zhí)行，要加強(qiáng)管理，如果需要調(diào)整、修改等事項(xiàng)，必須報(bào)主管部門審核，增加預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和剛性。事業(yè)單位還需要更新觀念，改變以往“重預(yù)算、輕決算”的傳統(tǒng)思維。在預(yù)算執(zhí)行完畢后，進(jìn)行決算管理，對(duì)預(yù)算及其執(zhí)行進(jìn)行分析，預(yù)算的執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估，為下期預(yù)算的編制和執(zhí)行做好準(zhǔn)備。

3.完善部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。由于預(yù)算編制涉及面廣，受到財(cái)務(wù)部門職能的限制，單獨(dú)順利完成預(yù)算工作有很大難度，所以需要事業(yè)單位各個(gè)職能部門共同參與。最好的辦法是任命單位負(fù)責(zé)人為預(yù)算組組長，由其負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方面利益，統(tǒng)籌安排。這樣多部門合理分工，相互配合，形成預(yù)算、執(zhí)行、考核、評(píng)價(jià)與激勵(lì)組成的管理控制系統(tǒng)，順利完成年度預(yù)算工作，提高事業(yè)單位的預(yù)算工作績效。

（三）不斷加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督力度

1.完善監(jiān)督機(jī)制。為了提高預(yù)算績效，需要不斷完善單位的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督機(jī)制。首先要按照《會(huì)計(jì)法》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制基本規(guī)范》的規(guī)定，成立單位負(fù)責(zé)人監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確定專職的內(nèi)部審核監(jiān)督人員，定期不定期對(duì)本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作的真實(shí)性、合規(guī)性做監(jiān)督性審核。其次是完善單位規(guī)章制度，設(shè)置合理的財(cái)務(wù)管理程序，明確職能，強(qiáng)化責(zé)任，實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的制度化和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的常態(tài)化。第三完善監(jiān)督機(jī)制也需要完善和加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度，做到嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章制度規(guī)定的開支范圍及開支標(biāo)準(zhǔn)。最后需要不斷完善外部監(jiān)督機(jī)制，從外部，如財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、紀(jì)檢以及上級(jí)部門對(duì)事業(yè)單位預(yù)算工作進(jìn)行監(jiān)督，完善預(yù)算的審核方法、預(yù)算的執(zhí)行過程監(jiān)督體系和決算評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和問責(zé)制度，促進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算工作的提高。

2.完善預(yù)算績效考核體系。評(píng)價(jià)預(yù)算編制的質(zhì)量關(guān)鍵在于預(yù)算目標(biāo)能否落到實(shí)處，即預(yù)算能否得到執(zhí)行。能否實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，關(guān)鍵又在于建立一套行之有效的預(yù)算考核體系，保障預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算三層次的落實(shí)和實(shí)施績效。完善的考核體系能夠在一定程度上避免超預(yù)算資金的追加或事后的實(shí)際數(shù)與預(yù)算數(shù)大相徑庭等情況的發(fā)生。為此，首先要成立有領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的預(yù)算小組，根據(jù)業(yè)務(wù)部門的特點(diǎn)、要求和工作目標(biāo)等實(shí)際情況，分部門地設(shè)置考核指標(biāo)（如財(cái)務(wù)部門設(shè)置預(yù)算、決算準(zhǔn)確率、財(cái)務(wù)籌劃資金到位率等指標(biāo)；項(xiàng)目部門設(shè)置部門預(yù)算完成率、超支出率等指標(biāo)），綜合考核相關(guān)部門預(yù)算業(yè)務(wù)績效。并且以此為基礎(chǔ)設(shè)置符合本單位的績效獎(jiǎng)懲配套制度，進(jìn)行有效激勵(lì)，提高相關(guān)工作人員對(duì)預(yù)算的重視以及編制預(yù)算的能力和水平。也可以采取層級(jí)考核體系，由部門形成部門預(yù)算，再根據(jù)部門預(yù)算形成單位預(yù)算；然后當(dāng)下年度的預(yù)算獲得批復(fù)后，由單位預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)批復(fù)的整個(gè)單位的項(xiàng)目預(yù)算資金情況，協(xié)調(diào)確定個(gè)業(yè)務(wù)部門的分解預(yù)算，由財(cái)務(wù)部門據(jù)此定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行部門進(jìn)行監(jiān)督考核。

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（作者單位：嘉興職業(yè)技術(shù)學(xué)院）