論檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的法律地位

【摘 要】 隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，環(huán)境污染、生態(tài)破壞、食品、藥品安全等問(wèn)題日益突出。為加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)，2012年8 月31日全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的決定》增加“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織可以向人民法院提起訴訟”作為《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條。因環(huán)境污染等問(wèn)題具有損害對(duì)象不特定性、受侵害持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、損害覆蓋面廣等特點(diǎn)，加之現(xiàn)行舉證責(zé)任制度尚未完善，符合起訴條件的主體怠于訴訟或無(wú)人訴訟現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，致使公共利益無(wú)法得到及時(shí)救濟(jì)。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，在維護(hù)人民利益和社會(huì)持續(xù)發(fā)展方面任重道遠(yuǎn)，確定檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的法律地位至關(guān)重要。

【關(guān)鍵詞】 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟人 法律地位

一、檢察機(jī)關(guān)是民事公益訴訟的主體

檢察機(jī)關(guān)是否屬于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事訴訟法》）第五十五條規(guī)定的可以提起公益訴訟的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，一直是學(xué)界和實(shí)務(wù)界討論的熱點(diǎn)問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)可以成為民事公益訴訟的主體，作為國(guó)家唯一行使檢察監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，具有提起公益訴訟的資格和實(shí)施能力。其理由是：（1）檢察機(jī)關(guān)是為了維護(hù)公共利益而設(shè)立的，其與生俱來(lái)的公共性特征決定了它在履行職責(zé)時(shí)不僅是國(guó)家權(quán)利和國(guó)家利益的代表，而且是公共利益的代表。在公共利益受到損害的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)和恢復(fù)公共秩序，必須有所作為。（2）環(huán)境 公益訴訟的公益性，明確了檢察機(jī)關(guān)在有關(guān)主體不確定或缺位的情況 下，依然能及時(shí)地提起訴訟，確保公共環(huán)境利益得到及時(shí)的保護(hù)。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)不可以成為民事訴訟的主體。因?yàn)椤睹袷略V訟法》第五十五條的規(guī)定并沒(méi)有表明檢察機(jī)關(guān)有對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為提起公益訴訟的主體地位，僅僅是在法律上確立了公益訴訟制度，未對(duì)公益訴訟的主體范圍、審理程序等問(wèn)題未作出明確規(guī)定，尤其是檢察機(jī)關(guān)是否為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”未作出立法解釋?zhuān)虼瞬⒉荒苷f(shuō)明檢察機(jī)關(guān)具有民事公益訴訟的主體地位，而且檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的主體有違民事糾紛的平等性原則。該兩種觀點(diǎn)引起社會(huì)各界尤其是民事訴訟法學(xué)界的熱烈討論，可謂仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)為了公共利益的需要以及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，可以作為民事公益訴訟的主體進(jìn)行民事公益訴訟，且在我國(guó)新民事訴訟法通過(guò)之前，不乏檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的成功案例，并在社會(huì)上已產(chǎn)生積極影響。這是順應(yīng)當(dāng)下國(guó)家治理的目標(biāo)和要求的體現(xiàn)。

二、檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的身份

（一）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以公益訴訟人的身份參與民事公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的身份問(wèn)題一直備受爭(zhēng)議，根據(jù)多方面文章的總結(jié)，主流觀點(diǎn)有以下兩種：有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的主體，在關(guān)乎與人類(lèi)生存密切相關(guān)的問(wèn)題時(shí)，有權(quán)代表人民參與訴訟，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)民事審判中原告的身份，但不能排斥其本身的監(jiān)督權(quán)，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，其參與民事訴訟，這本身代表著不平等性，有違民事訴訟中的當(dāng)事人地位一律平等的原則，會(huì)對(duì)民事審判帶來(lái)巨大的壓力，不符合我國(guó)現(xiàn)行的基本制度要求，故檢察機(jī)關(guān)不可以作為原告的參與訴訟更不可以依照刑事訴訟中的公訴人的身份來(lái)確定。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以公益訴訟人的身份參與民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是為了保護(hù)國(guó)家以及社會(huì)公共利益，并非保護(hù)私人利益，其在訴訟中的法律地位，也應(yīng)契合其本身的特性，是法律監(jiān)督者。因危害公共利益的行為具有受侵害時(shí)間長(zhǎng)、覆蓋面廣、收集證據(jù)難等特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)可以充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、食品藥品安全等侵害眾多消費(fèi)者利益的行為調(diào)查、取證，同時(shí)，又能利用其本身的監(jiān)督職能對(duì)訴訟活動(dòng)、審判活動(dòng)等進(jìn)行監(jiān)督，全方位地保障公共利益。

（二）檢查機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的權(quán)利義務(wù)限制

檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)，享有法定的監(jiān)督權(quán)，雖然我們可以認(rèn)同其代表公共利益參與民事公益訴訟，但是，其本身代表著不平等性，我們不能為了公益的需要喪失審判的平等，也不能因?yàn)闄?quán)力的參與阻礙公平正義的實(shí)現(xiàn)，為了正義的實(shí)現(xiàn)和公益的需要，因此，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份參與民事公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其權(quán)力進(jìn)行限制。首先，檢察機(jī)關(guān)的身份既不是公訴人也不是民事訴訟原告，而是作為民事公益訴訟人的身份參與訴訟，故在訴訟中享有與民事訴訟原告同樣的權(quán)利義務(wù)，而且在訴訟中的檢察機(jī)關(guān)不享有法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)。其次，應(yīng)當(dāng)明確民事公益訴訟的范圍，對(duì)“侵害國(guó)家公共利益和社會(huì)利益的行為”要有明確的界定，對(duì)危害的性質(zhì)、程度、方式、以及造成的后果進(jìn)行具體的羅列，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的責(zé)任范圍和職責(zé)權(quán)限，一則為了保護(hù)企業(yè)的利益，同時(shí)也是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)監(jiān)督。最后，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟和行政訴訟中的競(jìng)合也要及時(shí)處理?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條第4款“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害……可以向人民法院提起行政公益訴訟?！薄吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》第 55條第2款“人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟?！本C上可知，行政公益訴訟與民事公益訴訟的立案范圍在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)方面是競(jìng)合的，兩種訴訟僅僅是被告有所不同，以及行政機(jī)關(guān)在訴訟中扮演的角色有所區(qū)別。從實(shí)踐來(lái)看，上述兩種訴訟在立案范圍上的競(jìng)合，容易給檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟造成困擾，因此要合理處理兩種訴訟帶來(lái)的問(wèn)題。

三、樹(shù)立檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的地位的意義

首先，取證、起訴有法律的強(qiáng)力支撐，免征訴訟費(fèi)。檢察機(jī)關(guān)具有法律授予的調(diào)查取證權(quán)，可以依其職權(quán)詢問(wèn)當(dāng)事人、證人，搜集書(shū)證、物證等證據(jù)，可以采用鑒定、勘驗(yàn)等方法進(jìn)行調(diào)查取證，比較容易獲得高質(zhì)量的證據(jù)。同時(shí)，調(diào)查取證有時(shí)需付出較高的審計(jì)費(fèi)、調(diào)研費(fèi)、鑒定評(píng)估費(fèi)等，公民和社會(huì)組織如果缺乏雄厚的資金支持，則往往難以完成調(diào)查取證工作。在非檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟中， 由原告先行墊付訴訟費(fèi)用，待判決生效后由敗訴方承擔(dān);如果原告敗訴，還需承擔(dān)相應(yīng)的訴訟費(fèi)用，加大了維權(quán)成本?！对圏c(diǎn)方案》特別規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，可以免繳訴訟費(fèi)。這為檢察機(jī)關(guān)從事環(huán)境公益訴訟提供了有力的支持。

其次，對(duì)實(shí)施破壞公共利益的行為的機(jī)構(gòu)起到威懾作用，有利于社會(huì)形成維護(hù)公共利益的好風(fēng)尚。公共利益的維護(hù)是每社會(huì)主體的責(zé)任，只有在社會(huì)中形成維護(hù)的良好風(fēng)尚，才能從根本上得到保護(hù)。比如環(huán)境污染問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟，從調(diào)查取證到審判，通過(guò)國(guó)家權(quán)力對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的企業(yè)進(jìn)行處罰，同時(shí)對(duì)其他類(lèi)似企業(yè)起到警示作用，使企業(yè)從根本上不敢破壞，不去破壞，做到自覺(jué)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用。

最后，解決了對(duì)民事公益訴訟“無(wú)人訴”的局面，民事公益訴訟往往用時(shí)長(zhǎng)，費(fèi)用高，加之取證困難等特點(diǎn)，鮮有人提起民事公益訴訟，致使公共利益越來(lái)越受到破壞，食品藥品安全，環(huán)境生態(tài)保護(hù)，以及公共資源保護(hù)等問(wèn)題層出不窮，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟有限緩解了這一問(wèn)題，國(guó)家財(cái)政支持起訴，公權(quán)力為公共利益保駕護(hù)航，有限的社會(huì)監(jiān)督體制，有效的解決的“無(wú)人訴”的局面。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 曹奕陽(yáng).檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)踐反思與制度優(yōu)化[J].江漢論壇，2018（10）：123-127.

[2] 陳芳，丁正全.淺析檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法律地位[J].法制博覽，2018（24）：102-103.

[3] 楊爽.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的現(xiàn)狀及思考[J].納稅，2018（19）：251.

[4] 王欣. 檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度研究[D].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2018.

[5] 劉永芳. 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟問(wèn)題研究[D].南昌大學(xué)，2018.

作者簡(jiǎn)介：姓名：魏寶紅（1994—），性別：女，民族：漢，籍貫：甘肅通渭。學(xué)歷：法律碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法，單位：西北政法大學(xué)，所在省、市、郵編：陜西省西安市710063。