國(guó)際預(yù)算管理體制改革和預(yù)算執(zhí)行的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒

宋曉梅 王兆峰

[摘?要]預(yù)算是政府的血液，預(yù)算失靈，遑論善政。進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界經(jīng)濟(jì)體系得到飛速的發(fā)展，各國(guó)的經(jīng)濟(jì)體系都發(fā)生了翻天覆地的變化，各國(guó)經(jīng)濟(jì)潮漲潮落，社會(huì)日新月異，為更好地適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展要求，各國(guó)政府在預(yù)算管理方面推陳出新，因勢(shì)利導(dǎo)，引領(lǐng)變革，歷經(jīng)變遷。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，為充分發(fā)揮預(yù)算在國(guó)家治理中的核心作用，世界各國(guó)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)，積極推動(dòng)預(yù)算管理體制改革，宏觀層面提升管理效率，取得了一些可借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算管理體制改革;預(yù)算管理;借鑒

[中圖分類號(hào)]F812.3

1?國(guó)外預(yù)算實(shí)踐

1.1?巴西參與式預(yù)算實(shí)踐

20世紀(jì)80年代末，巴西打破了傳統(tǒng)公共預(yù)算領(lǐng)域所謂的專家模式，率先進(jìn)行了參與式預(yù)算實(shí)踐，將民意貫徹到政府預(yù)算的決策過程中。在操作層面上，對(duì)公民參與的嘗試和廣度進(jìn)行控制和恰當(dāng)設(shè)定，使政府預(yù)算決策符合公共需求的偏好，從而保證政府預(yù)算的有效性。參與的主體有公民個(gè)人、公民社會(huì)組織、地方政府、議會(huì)。參與規(guī)則是市級(jí)政府通常要?jiǎng)澐譃閹讉€(gè)區(qū)便于召集會(huì)議和分配資源;一年中可能有若干次，內(nèi)容涵蓋預(yù)算和政策制度的會(huì)議;通常會(huì)用生活質(zhì)量指標(biāo)作為分配資源的基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)。

1.2?日本復(fù)式預(yù)算實(shí)踐

日本實(shí)行的預(yù)算制度期區(qū)別在于中央和地方是兩級(jí)預(yù)算，中央預(yù)算通常分為一般會(huì)計(jì)預(yù)算、特別會(huì)計(jì)預(yù)算和政府有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)算三部分。地方預(yù)算根據(jù)《地方自治法》規(guī)定，分為一般會(huì)計(jì)預(yù)算和特別會(huì)計(jì)預(yù)算兩部分。在日本，預(yù)算被視為具有法律效益的，在執(zhí)行預(yù)算編制、審議、批準(zhǔn)等項(xiàng)目時(shí)，需要采取國(guó)會(huì)決議的形式，并嚴(yán)格依照《憲法》《財(cái)政法》等相關(guān)法律執(zhí)行，并且一經(jīng)批準(zhǔn)后不得任意更改。預(yù)算原則主要遵循事前審批原則、總額預(yù)算主義原則、報(bào)告原則、單年度主義原則。在預(yù)算管理上，政府負(fù)責(zé)管理本級(jí)預(yù)算，中央政府主要是通過編制《地方財(cái)政計(jì)劃》對(duì)地方財(cái)政運(yùn)營(yíng)進(jìn)行指導(dǎo)。

1.3?美國(guó)績(jī)效預(yù)算管理實(shí)踐

在美國(guó)，對(duì)預(yù)算管理首次進(jìn)行重視是在1949年“預(yù)算與會(huì)計(jì)報(bào)告” 中提出的。1950年美國(guó)正式實(shí)行績(jī)效預(yù)算，是通過頒布《預(yù)算與會(huì)計(jì)程序法案》法律條例，明確要求政府提供預(yù)算績(jī)效信息。2002年美國(guó)總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室開發(fā)并實(shí)施了項(xiàng)目評(píng)價(jià)分組工具，從不同方面對(duì)不同預(yù)算項(xiàng)目的目標(biāo)、成效和責(zé)任等進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。2010年《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)通過編制年度績(jī)效計(jì)劃書，對(duì)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行績(jī)效規(guī)劃，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的優(yōu)先績(jī)效目標(biāo)必須在年度績(jī)效計(jì)劃書中得到確認(rèn)。

1.4?澳大利亞中期預(yù)算與兩步預(yù)算實(shí)踐

自20世紀(jì)80年代開始，澳大利亞以3年為期間預(yù)測(cè)財(cái)政收支狀況，相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行排序整理，預(yù)算是在限額內(nèi)完成，這樣有助于決策部門能夠把精力放在總量控制上，對(duì)于政策也能及時(shí)調(diào)整，在資源配置上給決策部門提供實(shí)施的依據(jù)。其一，政府服務(wù)是在未來進(jìn)行持續(xù)性的，對(duì)其進(jìn)行成本預(yù)算;其二，以物價(jià)為準(zhǔn)形成基線，綜合考慮物價(jià)帶來的因素;其三，在新政策出臺(tái)和調(diào)整時(shí)要對(duì)總量和結(jié)構(gòu)帶來的影響進(jìn)行預(yù)算。決策機(jī)構(gòu)先“自上而下”明確預(yù)算總額及其構(gòu)成，各功能部門再在預(yù)算限額內(nèi)“自下而上”統(tǒng)籌平衡、細(xì)化編制。

2?國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

第一，以具體的法律條例作為確保預(yù)算管理的規(guī)范性、高透明度的預(yù)算管理方式，可以有效地實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理過程中財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分有法可依。

第二，政府持續(xù)強(qiáng)有力的支持。在改革上雖然每個(gè)國(guó)家的情況都不一樣，側(cè)重點(diǎn)不同，但是對(duì)于改革政府都是大力支持的，政府注重資源的使用及帶來的效益，看中公共服務(wù)的質(zhì)量是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，只有得到政府持續(xù)性的有力支持，改革的成功才是必然的。

第三，在進(jìn)行編審時(shí)，只有充足的時(shí)間才能保證編審進(jìn)行全面預(yù)算。在進(jìn)行審查時(shí)要嚴(yán)格把控和審查，結(jié)合各方意見，利用強(qiáng)大、均衡的編審力量，在合作與對(duì)抗中深化對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)，合理的財(cái)政年度則確保了預(yù)算決策和執(zhí)行有機(jī)銜接。

3?我國(guó)預(yù)算管理體制改革的思考

3.1?優(yōu)化法治環(huán)境

一是要對(duì)預(yù)算參與主體的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行有效的明確，推行明確、具有一定法律效應(yīng)的規(guī)定條例，來對(duì)預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督、決策等預(yù)算管理活動(dòng)進(jìn)行約束。二是保障稅收制度和政策的穩(wěn)定性，可以通過采取具有法律效應(yīng)的規(guī)定條例進(jìn)行嚴(yán)格的限制。在資源配置管理中，對(duì)政府的支出范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定，維護(hù)市場(chǎng)主體地位，消除政府職責(zé)的越位和缺位并存現(xiàn)象的產(chǎn)生，并嚴(yán)格限制政府對(duì)社會(huì)市場(chǎng)的間接干預(yù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)自由發(fā)展空間的保留。

3.2?實(shí)施中期預(yù)算

債務(wù)預(yù)算是預(yù)算管理中所潛在的一大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患，因此，政府財(cái)務(wù)部門應(yīng)該得以重視，逐步建立規(guī)范、透明的政府債務(wù)預(yù)算管理，并不斷地實(shí)現(xiàn)優(yōu)化與進(jìn)一步完善，實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)的逐步償還，有效化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。開展年度預(yù)算的編制工作，所設(shè)置的編制期限為3～5年的中期框架年限，各地方財(cái)務(wù)政府部門要對(duì)年度預(yù)算收支安排對(duì)中期預(yù)算平衡的影響進(jìn)行充分的考評(píng)，緊密結(jié)合相關(guān)地區(qū)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r與需求，設(shè)置不同的政府考評(píng)體系，在政績(jī)觀方面，引導(dǎo)各地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擺正心態(tài)，以本地實(shí)際為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)施可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展模式。

3.3?提高預(yù)算透明度

為有效消除貪污、腐敗之社會(huì)不良風(fēng)氣，各地方財(cái)務(wù)部門必須要加強(qiáng)審核、監(jiān)督力度，并實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政預(yù)決算、各部門預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)的公開與公正，將所有財(cái)政性資金納入規(guī)范的監(jiān)管渠道，加大預(yù)算審計(jì)結(jié)果公開力度，嚴(yán)格對(duì)公開的內(nèi)容與程序進(jìn)行有效規(guī)范，對(duì)政府行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，提高政府財(cái)務(wù)部門預(yù)算管理的透明度，保障政府行政成本的有效節(jié)約，實(shí)現(xiàn)腐敗的源頭治理。

3.4?提高預(yù)算審議能力

其一，要提高預(yù)算審查能力。將若干個(gè)預(yù)算審查委員會(huì)穿插入人大財(cái)經(jīng)委組織機(jī)構(gòu)中，并依據(jù)政府的不同功能性質(zhì)，對(duì)其賦予不同的分項(xiàng)否決權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算分散審查。其二，要分設(shè)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。主要在以下方面開展實(shí)施。首先，在國(guó)務(wù)院下分設(shè)政府預(yù)算局，將財(cái)政部和有資金分配權(quán)的部門的預(yù)算編制職能進(jìn)行有效剝離，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制管理的綜合平衡發(fā)展。其次，對(duì)財(cái)務(wù)部進(jìn)行合并整治，將稅務(wù)總局、海關(guān)總署匯總為財(cái)務(wù)部統(tǒng)一管理分配，設(shè)置為國(guó)內(nèi)收入局、關(guān)稅收入局、國(guó)庫(kù)支付局。其三，要調(diào)整財(cái)政年度。首先，為保障可以有充足的預(yù)算審議時(shí)間，將財(cái)政年度后移3個(gè)月。其次，為實(shí)現(xiàn)提高預(yù)算編制的針對(duì)性和完整性，夯實(shí)預(yù)算審議的基礎(chǔ)，將財(cái)政年度后移3個(gè)月，實(shí)現(xiàn)各部門工作計(jì)劃與預(yù)算編制的有機(jī)銜接。

3.5?推進(jìn)績(jī)效管理

一是強(qiáng)化預(yù)算管理與公共服務(wù)目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性，在執(zhí)行預(yù)算編制的過程中，需要對(duì)公共服務(wù)目標(biāo)和支出成本方面提高關(guān)注度，對(duì)預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)與責(zé)任的界定要明確，通過利用量化或可說明的績(jī)效指標(biāo)來實(shí)現(xiàn);二是促進(jìn)預(yù)算資金使用績(jī)效的不斷完善與提升，適當(dāng)緩解預(yù)算執(zhí)行過程中對(duì)投入控制。在預(yù)算限額內(nèi)，給支出執(zhí)行部門放權(quán)，以績(jī)效目標(biāo)為核心，來進(jìn)行資源的統(tǒng)籌與管理。在規(guī)定范圍內(nèi)，支出執(zhí)行部門可以實(shí)現(xiàn)對(duì)人員和公用經(jīng)費(fèi)開支方面的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自行規(guī)定，必要時(shí)可以突破基本支出各分項(xiàng)之間的界限;三是增強(qiáng)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目追蹤問效的力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算過程中問題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、配置的進(jìn)一步優(yōu)化、管理的有效完善與健全以及獎(jiǎng)罰機(jī)制的不斷完善。

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[作者簡(jiǎn)介]宋曉梅（1970—），女，山東鄒平人，經(jīng)濟(jì)師，本科，研究方向：中央銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)與財(cái)政預(yù)算管理;王兆峰（1978—），女，甘肅會(huì)寧人，經(jīng)濟(jì)師，本科，研究方向：金融。