數(shù)字化時(shí)代義務(wù)后教育融資機(jī)制創(chuàng)新：雙重挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)策略

（英）Mick Fletcher Paul Grainger 著 董衍美 編譯

一、數(shù)字化時(shí)代創(chuàng)新義務(wù)后教育融資機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

為義務(wù)后教育融資制定新的更有效的機(jī)制是很多國(guó)家越來(lái)越關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。科技變革的性質(zhì)和速度，更加突出了增加義務(wù)后教育投資的必要性。但與此同時(shí)，其他社會(huì)變革，比如與人口老齡化相關(guān)的社會(huì)變革，也都在競(jìng)爭(zhēng)公共資金?？焖俚目萍甲兏飶?qiáng)化了對(duì)教育機(jī)構(gòu)的靈活性和響應(yīng)能力的需要，而要解決不平等和社會(huì)排斥問(wèn)題則要求我們將資源更準(zhǔn)確地用在需求最迫切的領(lǐng)域。因此，在公共資金競(jìng)爭(zhēng)激烈的背景下，創(chuàng)新義務(wù)后教育的融資機(jī)制是非常必要的。

科技變革是一把雙刃劍，既對(duì)教育體系帶來(lái)挑戰(zhàn)，也可以為教育體系內(nèi)存在的問(wèn)題帶來(lái)更多的解決方案。例如，基于科技進(jìn)步，政府現(xiàn)在能獲得有關(guān)學(xué)生的現(xiàn)狀、取得進(jìn)步和成就等方面的更多詳細(xì)信息?；谶@些信息，可以調(diào)整教育機(jī)構(gòu)之間的資金分配方案；還可以建立個(gè)人學(xué)習(xí)賬戶制度，或者實(shí)施按照收入比例還款型學(xué)生貸款。這表明科技進(jìn)步使創(chuàng)新義務(wù)后教育的融資機(jī)制具有可行性。

綜上分析，數(shù)字化時(shí)代創(chuàng)新義務(wù)后教育融資機(jī)制，既有必要性又有可行性。但在義務(wù)后教育融資機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐中，政策制定者仍面臨著雙重挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)一是政策制定者需要甄別一系列對(duì)自己的國(guó)家或地區(qū)有潛在學(xué)習(xí)價(jià)值的案例，并根據(jù)他們面臨的具體環(huán)境和政策重點(diǎn)從案例中選擇一些看起來(lái)最有前途的案例進(jìn)行學(xué)習(xí)。本文所選用的12個(gè)案例也只是代表了一個(gè)國(guó)家的部分創(chuàng)新，這說(shuō)明要實(shí)現(xiàn)挑戰(zhàn)一的目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。挑戰(zhàn)二是如何評(píng)估所選擇融資機(jī)制的潛在效果。由于不同行政轄區(qū)之間和不同時(shí)期之間的背景和目標(biāo)都各不相同，因此，要收集、描述、評(píng)估和分享義務(wù)后教育融資機(jī)制創(chuàng)新的成功（或失?。┬畔?，需要一種系統(tǒng)化的方法。針對(duì)這兩個(gè)挑戰(zhàn)，下面分別提出了應(yīng)對(duì)策略。

二、總結(jié)和分享各國(guó)義務(wù)后教育融資機(jī)制的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

數(shù)字化時(shí)代的到來(lái)，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的整體環(huán)境都在不斷變化，這對(duì)義務(wù)后教育體系提出了適應(yīng)新環(huán)境的要求。為此，政策制定者應(yīng)該及時(shí)制定新的更有效的義務(wù)后教育融資機(jī)制，有效途徑之一是學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際上關(guān)于義務(wù)后教育融資機(jī)制的創(chuàng)新案例。但是，當(dāng)前已有的融資機(jī)制創(chuàng)新案例中，有些案例在國(guó)際文獻(xiàn)中有所描述，比如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）或歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心（CEDEFOP）的出版物；但很多案例還只是在研究論文或個(gè)別國(guó)家的灰色文獻(xiàn)中才能看到。這不利于各國(guó)的政策制定者查閱所有的融資機(jī)制創(chuàng)新案例，甄選出對(duì)自己有潛在學(xué)習(xí)價(jià)值的案例，并最終制定出適合自己環(huán)境的融資機(jī)制。

因此，二十國(guó)集團(tuán)智庫(kù)（Think 20，T20）應(yīng)該嘗試著開(kāi)發(fā)跨國(guó)資源，從而使政策制定者能夠迅速得到關(guān)于義務(wù)后教育融資機(jī)制的最新信息，并甄別哪些案例模式可能更加適合自己的環(huán)境。這項(xiàng)工作不僅要收集和核對(duì)不同國(guó)家關(guān)于義務(wù)后教育融資機(jī)制創(chuàng)新的案例信息，還要按照商定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)該類信息進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和分析，以便形成各國(guó)融資機(jī)制創(chuàng)新案例的簡(jiǎn)要的分析報(bào)告，便于各國(guó)或地區(qū)的政策制定者學(xué)習(xí)和借鑒。

三、構(gòu)建義務(wù)后教育融資機(jī)制的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

在借鑒各國(guó)融資機(jī)制創(chuàng)新方案時(shí)，政策制定者應(yīng)該參照兩套標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估各個(gè)具體機(jī)制的適切性，從而選擇最適合自己的融資機(jī)制。第一套標(biāo)準(zhǔn)，與機(jī)構(gòu)的內(nèi)部特征有關(guān)，對(duì)背景因素的影響忽略不計(jì)，也稱“內(nèi)部”標(biāo)準(zhǔn)；第二套標(biāo)準(zhǔn)旨在確定政策制定者可能關(guān)心的主要目標(biāo)，也可以稱為“外部”標(biāo)準(zhǔn)。

（一）構(gòu)建義務(wù)后教育融資機(jī)制的“內(nèi)部”評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

這部分概括了6項(xiàng)關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，其是所有融資機(jī)制的適切性的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。把標(biāo)準(zhǔn)的條目限定為某個(gè)具體數(shù)字，在某種程度上來(lái)說(shuō)是武斷的。因?yàn)槟骋豁?xiàng)標(biāo)準(zhǔn)可能需要分成兩個(gè)或更多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這種情況是很常見(jiàn)的。但是，決定標(biāo)準(zhǔn)條目數(shù)的主要原則包括三個(gè)：一是完整性。即不管是哪項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)該包括所有的重要因素。二是獨(dú)特性。即有可能出現(xiàn)如下情形：一種機(jī)制的效果，依據(jù)某一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)可評(píng)判為良好，但依據(jù)另一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判，其結(jié)果則不同。三是可操作性。即標(biāo)準(zhǔn)中的各個(gè)指標(biāo)應(yīng)該盡量簡(jiǎn)短，以便在實(shí)踐中應(yīng)用。這并不意味著用戶應(yīng)該認(rèn)為它“已成定局”。圍繞這個(gè)問(wèn)題的所有討論都應(yīng)該考慮：潛在的重要問(wèn)題是否被排除或掩蓋了，或者兩項(xiàng)或更多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是否的確可以結(jié)合在一起，并且不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p失。評(píng)估義務(wù)后教育融資機(jī)制的六個(gè)“內(nèi)部”標(biāo)準(zhǔn)具體如下。

一是效率。這里指的是機(jī)制本身的運(yùn)作效率，而非與它相關(guān)的教育體系的效率，后者是另外一個(gè)問(wèn)題——雖然具有同等的重要性。重要的一點(diǎn)是：融資機(jī)制本身不需要為其自身運(yùn)作占用過(guò)多的現(xiàn)有資源。常見(jiàn)的效率低下機(jī)制的極端例子可能是，要求機(jī)構(gòu)經(jīng)常為數(shù)額較小的資金請(qǐng)求提交詳細(xì)的投標(biāo)書(shū)。

二是透明度。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)指的是一種程度，即教育體系內(nèi)的利益相關(guān)方——教育機(jī)構(gòu)、用戶和公共權(quán)力機(jī)關(guān)——對(duì)機(jī)制的運(yùn)行以及現(xiàn)狀的了解程度。在這里，“透明度”這個(gè)詞語(yǔ)也與問(wèn)責(zé)制和客觀性有關(guān)；只有在交易是可見(jiàn)的、基于公開(kāi)的理由且可供審查的情況下，政府才能適當(dāng)?shù)爻袚?dān)責(zé)任。類似地，這里使用“透明度”這個(gè)詞還包含“穩(wěn)健性”的意思，即：將通過(guò)“在體系內(nèi)的博弈”而獲取優(yōu)勢(shì)的能力降至最低。

三是可預(yù)測(cè)性?？深A(yù)測(cè)性與透明度既有聯(lián)系又有區(qū)別。一個(gè)以往年分配的款項(xiàng)為基礎(chǔ)向前滾動(dòng)的機(jī)制，可能是高度可預(yù)測(cè)的，但沒(méi)有問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)?？深A(yù)測(cè)性對(duì)于促進(jìn)機(jī)構(gòu)規(guī)劃和支持利益相關(guān)方調(diào)整其行動(dòng)非常重要；它降低了持有非生產(chǎn)性應(yīng)急儲(chǔ)備金的必要性。有時(shí)候，可預(yù)測(cè)性比其他因素更為重要。

四是靈活性。由于世界在不斷變化，一個(gè)有效的機(jī)制必須能應(yīng)對(duì)不斷變化的環(huán)境，同時(shí)也要讓教育機(jī)構(gòu)自身具有可調(diào)適性。這條標(biāo)準(zhǔn)的顯著性會(huì)隨著環(huán)境的不同而不同——在一個(gè)快速發(fā)展的國(guó)家，或一個(gè)經(jīng)歷非連續(xù)變化的部門(mén)，靈活性會(huì)比在更穩(wěn)定的環(huán)境中更重要。靈活性和可預(yù)測(cè)性或透明度之間可能存在一些矛盾關(guān)系，因此，在實(shí)踐中不可能使三個(gè)方面都得到優(yōu)化。

五是可接受性。為了將企圖破壞或規(guī)避融資機(jī)制的可能性降至最低，每個(gè)融資機(jī)制都要讓關(guān)鍵的利益相關(guān)方“感到公平”是很重要的。由于利益相關(guān)方的利益是不完全相同的，因此，協(xié)調(diào)各方的利益需要一種復(fù)雜的平衡方法。除了理想狀態(tài)之外，對(duì)可接受性來(lái)說(shuō)，透明度是個(gè)必要條件但不是充分條件。其可能會(huì)與靈活性產(chǎn)生沖突，因?yàn)樵诩ち易兓谋尘跋?，必然?huì)產(chǎn)生贏家和輸家。

六是重要性。在某些方面，判斷籌資機(jī)制效果的最重要標(biāo)準(zhǔn)是籌資機(jī)制與教育體系的總體目標(biāo)的契合程度，以及能產(chǎn)生支持那些目標(biāo)的結(jié)果。因?yàn)楦鱾€(gè)教育系統(tǒng)的籌資機(jī)制的目標(biāo)各不相同，所以一些重要方面的特殊融資機(jī)制的適切性都將受到環(huán)境因素的制約。舉一個(gè)最簡(jiǎn)單的例子，如果最重要的政策目標(biāo)是降低單位成本，那么在“將擴(kuò)大參與率視為關(guān)鍵”的背景下，就需要采取不同的機(jī)制。

（二）構(gòu)建義務(wù)后教育融資機(jī)制的“外部”評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

如上所述，一個(gè)融資機(jī)制的適切性如何與其所服務(wù)的教育系統(tǒng)的目的是存在密切關(guān)聯(lián)性的。因此，這一部分闡述了不同時(shí)期或不同行政轄區(qū)對(duì)政策的不同側(cè)重點(diǎn)。必須強(qiáng)調(diào)的是，雖然這些政策在制定時(shí)對(duì)于實(shí)現(xiàn)某個(gè)教育系統(tǒng)的目的來(lái)說(shuō)是理想型的解決方案，但是一直致力于實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)政策目標(biāo)，而不推行其他政策是不太可能的。例如，很難想象一個(gè)政府會(huì)完全忽略系統(tǒng)的效率，或者，除了降低單位成本之外，沒(méi)有其他興趣。

融資機(jī)制不是政府影響義務(wù)后教育機(jī)構(gòu)行為的唯一杠桿。對(duì)治理、檢查或績(jī)效管理的統(tǒng)籌安排，可以取得同等效果，或者在某些情況下甚至可以取得更好的效果，并且可能是更合理的政策選擇。這里不會(huì)進(jìn)一步分析其他杠桿的作用，但是在“繼續(xù)教育的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)”章節(jié)中有針對(duì)1994-2014年英格蘭經(jīng)驗(yàn)的充分回顧。

這里還需說(shuō)明一點(diǎn)：義務(wù)后教育融資機(jī)制的鮮明特色的形成，與其所處的具體背景有部分關(guān)聯(lián)。上述六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)也同樣可以應(yīng)用于義務(wù)教育階段的學(xué)校。義務(wù)后教育部門(mén)的融資機(jī)制還必須體現(xiàn)出“是否參與是自愿的”，或者“學(xué)習(xí)者也是投票人”。本文中所界定的義務(wù)后教育的內(nèi)容，可能確實(shí)比義務(wù)教育階段或高等教育的初級(jí)階段更為多樣化。

基于上述分析，本文認(rèn)為要提升義務(wù)后教育融資機(jī)制的適切性，在選擇融資機(jī)制的時(shí)候，需要以實(shí)現(xiàn)如下六個(gè)最重要的政策目標(biāo)為基礎(chǔ)。

一是提高效率。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，提高義務(wù)后教育的效率可能意味著：要想方設(shè)法地用同樣的資金辦更多的事，或者花更少的錢(qián)來(lái)達(dá)到同樣的效果。潛在機(jī)制包括：增加機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，或改變分配資金的依據(jù)，以求反映產(chǎn)出而非投入成本。提高效率是否會(huì)與其他目標(biāo)（例如加快發(fā)展或促進(jìn)公平）產(chǎn)生沖突，這要取決于所使用的機(jī)制，而機(jī)制本身反過(guò)來(lái)也會(huì)受到其他背景因素（例如是否需要削減總支出）的影響。

二是提高可持續(xù)性。這里指的是保護(hù)義務(wù)后教育免受重大資金波動(dòng)或?qū)嵸|(zhì)性長(zhǎng)期萎縮打擊的愿望。近年來(lái)，在英國(guó)，要提高可持續(xù)性通常意味著增加或者至少要穩(wěn)定來(lái)自個(gè)人和雇主的私人投資，盡管大部分義務(wù)后教育從撥款到貸款的融資方式轉(zhuǎn)變也有助于穩(wěn)定政府對(duì)該部門(mén)的支出。對(duì)學(xué)徒制所實(shí)行的稅收，即對(duì)大雇主征收的抵押工資稅，也起到相似的作用。

三是促進(jìn)公平。增加弱勢(shì)群體接受義務(wù)后教育的機(jī)會(huì)是一個(gè)常見(jiàn)的政策目標(biāo)，而且有時(shí)候會(huì)是一個(gè)占主導(dǎo)地位的目標(biāo)。促進(jìn)公平的措施包括：根據(jù)課程或?qū)W生的類型提供差別化的資助比例；對(duì)某些類型的學(xué)生提供撥款或獎(jiǎng)助學(xué)金，并限制某些活動(dòng)獲得資金的資格，例如：僅為給定級(jí)別的第一個(gè)資格提供資支持金。實(shí)施按照收入比例還款型學(xué)生貸款也具有促進(jìn)公平的目的。

四是促進(jìn)增長(zhǎng)。在許多行政轄區(qū)內(nèi)，促進(jìn)各級(jí)成人學(xué)習(xí)參與者的數(shù)量增長(zhǎng)是一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)。促進(jìn)參與者增加的方法包括：采取一些具有競(jìng)爭(zhēng)性的資助模式；直接取消增長(zhǎng)上限；或引入各種稅收計(jì)劃。決策者還力圖通過(guò)降低參與成本來(lái)促進(jìn)增長(zhǎng)，其中，降低成本的方法包括：通過(guò)提供學(xué)生貸款化解前期成本壓力；通過(guò)改變課程設(shè)計(jì)或授課方式降低學(xué)習(xí)費(fèi)用；或以直接和間接的方式，比如發(fā)放獎(jiǎng)學(xué)金，來(lái)幫助支付費(fèi)用。個(gè)人學(xué)習(xí)賬戶的作用之一是影響個(gè)人的學(xué)習(xí)需求。

五是確定優(yōu)先順序。各國(guó)政府往往既想影響義務(wù)后教育的內(nèi)容，又想控制其總體規(guī)模。而它最關(guān)注的就是將教育的結(jié)果與勞動(dòng)力市場(chǎng)的潛在需求對(duì)接。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，可以采納的機(jī)制包括：改變給予某些特定科目提供方的資助金額；限制某些計(jì)劃獲得公共資金支持的資格；并給一般性資助撥款附加具體條件。通過(guò)雇主安排公共資助，已經(jīng)成為確保培訓(xùn)提供方關(guān)注雇主需求而非自己喜好的一種方式。

（三）義務(wù)后教育融資機(jī)制評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用與實(shí)施

1. 內(nèi)、外部評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用

義務(wù)后教育融資機(jī)制的內(nèi)、外部?jī)商自u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在過(guò)去20年里已經(jīng)被應(yīng)用于英國(guó)的12種融資機(jī)制。應(yīng)用“內(nèi)部”標(biāo)準(zhǔn)得出的12種融資機(jī)制的評(píng)估結(jié)果見(jiàn)表1，而應(yīng)用“外部”標(biāo)準(zhǔn)得出的12種融資機(jī)制的評(píng)估結(jié)果見(jiàn)表2。

2. 構(gòu)建義務(wù)后教育融資機(jī)制的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)英國(guó)的實(shí)踐，為了推進(jìn)這項(xiàng)建議的落實(shí)，需要做兩個(gè)階段的工作：

第一階段，首先，由專家小組負(fù)責(zé)制定和細(xì)化上述評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。需要考慮的問(wèn)題包括“內(nèi)部”標(biāo)準(zhǔn)：各個(gè)指標(biāo)之間是否彼此完全不同，需要單獨(dú)考慮；各個(gè)指標(biāo)是否內(nèi)部一致，或者是否需要進(jìn)一步細(xì)分；內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)是否都很詳盡，或是否有其他標(biāo)準(zhǔn)需要補(bǔ)充。其次，專家小組需要確定“外部”標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性和全面性，即政策目標(biāo)清單是否涵蓋了最重要的幾個(gè)政策目標(biāo)，或者是否還有其他目標(biāo)需要補(bǔ)充？最后，專家小組還需要考慮如何最好地呈現(xiàn)自己總結(jié)出的相關(guān)信息，即：是以表格形式呈現(xiàn)，還是采用其他呈現(xiàn)形式。這項(xiàng)任務(wù)的一部分是就評(píng)分系統(tǒng)達(dá)成協(xié)議；是否使用如表1、2所用的高、中、低三等級(jí)評(píng)定法，還是使用數(shù)字等級(jí)評(píng)價(jià)量表或其他方法。

表1 對(duì)所選擇的融資機(jī)制的分析結(jié)果

表2 所選擇的融資機(jī)制對(duì)政策目標(biāo)的影響

第二階段，根據(jù)專家小組商定的呈現(xiàn)形式，確定、分析和整理有關(guān)義務(wù)后教育融資系統(tǒng)的信息。這些工作，可以由一個(gè)委員會(huì)承擔(dān)，也可以由單個(gè)公司或服務(wù)公司承擔(dān)，還可以由指定的一系列機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。專家小組或許還能就推動(dòng)這項(xiàng)工作的最適當(dāng)手段提出建議。