蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問題研究

李鈺

[摘要]城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市與農(nóng)村過渡的相互交融的地區(qū)，擁有獨特的地理位置，既受城鎮(zhèn)化影響，又受農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展所限制，土地的利用問題一直受到學(xué)者們的激烈討論。本文采用查閱文獻和搜集蚌埠市有關(guān)資料的方式，根據(jù)安徽省蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部的各方面情況分析城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用變化的動力、過程和規(guī)律，發(fā)現(xiàn)問題，提出了改善城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用問題需要依靠科學(xué)的規(guī)劃和管理，使得土地利用更加合理，規(guī)范。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)結(jié)合部 土地利用 蚌埠市

一、引言

伴隨著城市的發(fā)展，城市城鎮(zhèn)化加快，許多農(nóng)村集體土地為滿足城市發(fā)展需要轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。在城鎮(zhèn)化的初期，外延式的擴張方式是我國大部分城市規(guī)模擴張采用的，占用城鄉(xiāng)結(jié)合部的大量耕地，以此來增加城市建設(shè)用地的面積，這樣的直接后果就是耕地總量減少，部分被占用的土地并未在城市建設(shè)中得到合理利用，而被閑置，從而使土地利用率大幅度降低。

蚌埠市是安徽省區(qū)域性中心城市、皖北地區(qū)核心城市、淮合蕪宣城市（軸）帶的重要節(jié)點城市;經(jīng)濟上，蚌埠境內(nèi)有淮河流域，水運資源豐富，并且承接著長三角一體化、長江經(jīng)濟帶、淮河生態(tài)經(jīng)濟走廊等多重疊加優(yōu)勢;在全國交通網(wǎng)絡(luò)中，蚌埠坐落在京滬運輸大通道上，它是整個華東地區(qū)的交通樞紐，京滬鐵路和淮南鐵路在蚌埠境內(nèi)相遇，京臺高速公路、京洛高速公路等多條高速公路經(jīng)過蚌埠境內(nèi)。近年來，蚌埠市城鎮(zhèn)化率有了很大的提高和變化，截止2017年達到55.31%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，文化旅游業(yè)持續(xù)蓬勃發(fā)展，是安徽省內(nèi)老牌工業(yè)基地，擁有雄厚的工業(yè)根基，科技創(chuàng)新能力不斷提高，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿薮?，后勁充足。本文以蚌埠市為例，分析蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用變化的動力、過程和規(guī)律，以及存在的問題。

二、蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用現(xiàn)狀描述

城鄉(xiāng)結(jié)合部地處城市與鄉(xiāng)村的混合地帶，具備城市與農(nóng)村雙重土地性質(zhì)，多種要素交織在這一區(qū)域，農(nóng)業(yè)活動與非農(nóng)業(yè)活動同時發(fā)生，形成復(fù)雜動態(tài)過程。傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村土地利用格局受到城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)，原本只用于耕種的土地逐漸發(fā)展成了工業(yè)與農(nóng)業(yè)用地并存。一方面，由于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部除農(nóng)業(yè)外，開始聚集商業(yè)點和現(xiàn)代化建筑，從而推動了城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展，這些變化將導(dǎo)致建房土地需求增長劇烈，同時，還會引入大量的流動人口。長此以往，基礎(chǔ)設(shè)施用地和建筑用地的需求會持續(xù)增加，帶來更為激烈的土地競爭，土地的供給和需求產(chǎn)生了巨大的矛盾。另一方面，因為城鄉(xiāng)結(jié)合部仍舊存在一部分農(nóng)村地區(qū)的性質(zhì)，因此在城市綠地增加和交通等現(xiàn)代化因素不斷擴充的同時，原來存在的農(nóng)村用地形式依舊在部分地區(qū)存在著。由于附近的工業(yè)企業(yè)長期從事生產(chǎn)作業(yè)導(dǎo)致的環(huán)境污染、垃圾排放、土壤質(zhì)量降低等問題，這部分舊有格局盡管繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，就很可能面臨大面積耕地荒廢，原有生態(tài)農(nóng)業(yè)環(huán)境遭到很大程度的破壞。在此基礎(chǔ)上，在城鄉(xiāng)不同體系的影響下，城鄉(xiāng)結(jié)合部在土地利用問題上凸顯了需要解決的一系列矛盾。

鑒于特殊的地理位置，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)擁有多種土地利用方式，如國有建設(shè)用地，集體建設(shè)用地，農(nóng)村宅基地，農(nóng)用地等。城鄉(xiāng)結(jié)合部的主要土地利用類型是根據(jù)與中心城區(qū)的距離呈圈層發(fā)展或者沿著交通干線呈帶狀發(fā)展。依據(jù)蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用現(xiàn)狀，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃，合理布局，導(dǎo)致土地利用率低下，土地利用問題，如建設(shè)用地粗放利用，土地使用不合理，農(nóng)用地地塊破碎等。

三、蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用變化的動力、過程和規(guī)律

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用變化的動力

（1）城鎮(zhèn)化的驅(qū)動。蚌埠市城鎮(zhèn)化水平由2012年的48.30%提高到2017年的55.31%，由此看出蚌埠市處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化的加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部城鎮(zhèn)化率年均增長1.17個百分點，對城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用影響重大，土地用途變更迅速，土地規(guī)劃更規(guī)范。

隨著城市逐步發(fā)展，對城市建設(shè)用地的需求逐步增大，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部的大規(guī)模農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用土地，土地使用方式發(fā)生改變導(dǎo)致農(nóng)用地的使用價值增加，農(nóng)用地價格上漲。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部靠近農(nóng)村，自然環(huán)境相對干凈，道路通達性良好，新建基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施比較完備。與此同時，城鎮(zhèn)化過程中帶來的農(nóng)村人口推動了的購房需求。進一步加快城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展。

蚌埠市土地持續(xù)向外擴張，城鄉(xiāng)結(jié)合部也不斷的向外圍動態(tài)遷移，原有的農(nóng)用土地不斷的開發(fā)為各種用途的非農(nóng)用土地，同時城鄉(xiāng)結(jié)合部作為城鎮(zhèn)化的前沿地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化的深入，為了使土地得到高效利用，土地用途變更更是迅速而普遍，給這一區(qū)域的土地管理工作帶來許多的問題和困難。

（2）交通運輸?shù)膸?。僅就蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部而言，交通運輸業(yè)的發(fā)展對改變各個區(qū)域的區(qū)位條件產(chǎn)生了巨大的作用，城市范圍內(nèi)，依托縱向的京臺高速（G3）、國道G104、G206，橫向的寧洛高速（G36）為骨干，網(wǎng)絡(luò)化的省道（S101、S201、S207、S225、S304、S306、S307、S310、S329、S342）和縣鄉(xiāng)道為支撐，形成了通達性較高、層級相對完整的公路網(wǎng)絡(luò)。干線公路等級水平大幅提升，道路通行便捷度以及通達情況得到明顯改善，促進了城鄉(xiāng)結(jié)合部土地的開發(fā)與利用。

龍子湖區(qū)作為蚌埠市東大門，東海大道的延長以及蚌埠南站的建成，帶動了周邊的發(fā)展，它指導(dǎo)著城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，交通線路的建設(shè)對城鄉(xiāng)的擴展具有重要影響。

（二）蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用變化的過程及規(guī)律

9年來蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用發(fā)生了較大的變化主要表現(xiàn)為：建設(shè)用地迅速擴張，占用大量農(nóng)業(yè)用地;建設(shè)用地面積迅速擴大，耕地和水域保持高穩(wěn)定性，自然保留地、園地和牧草地發(fā)生很大變化。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)人口的增長和城鎮(zhèn)化的加快和政府發(fā)展政策變化等方面都對城市土地利用變化產(chǎn)生了影響。由于蚌埠地處交通樞紐，不能忽視城市交通的發(fā)展對蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部的影響。同時城鄉(xiāng)結(jié)合部的人居生態(tài)環(huán)境仍需重視，部分地區(qū)重經(jīng)濟發(fā)展而忽略環(huán)境保護。

四、蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用存在的問題

在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部是自發(fā)形成的，所以，從土地管理角度來看，它呈現(xiàn)出無序的狀態(tài)。這種混亂使城鄉(xiāng)結(jié)合部成為土地管理的薄弱環(huán)節(jié)，城市為更好的發(fā)展更加迫切地想要解決這一問題。

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展快，農(nóng)用地減少迅速

在城市發(fā)展的歷史進程中，越來越多的外來流動人員聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合部，大量人員的涌入將城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口增長幅度推向了頂端。許多人聚集在此，必要的醫(yī)療，保健，教育，公共設(shè)施以及電力，水和道路等基礎(chǔ)設(shè)施正在迅速擴大。從2005年到201年，各類建筑用地需求突然增加導(dǎo)致城外農(nóng)業(yè)用地面積迅速下降，僅9年間蚌埠市農(nóng)用地減少了4344.03公頃。而為了滿足城市發(fā)展和人口數(shù)增加對土地的需要，這些地區(qū)就一定會向周圍擴張，占用農(nóng)用地。

（二）土地利用不充分，浪費嚴重

城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地需求大于供給，造成人地關(guān)系緊張的局面，此外，民眾對建設(shè)用地需求大，卻沒有充分利用已征土地，建筑物分布稀疏，建而不用，則是嚴重浪費土地資源的最直接表現(xiàn)。這一情況的出現(xiàn)主要有以下兩個原因：一是部分生產(chǎn)企業(yè)土建工程建設(shè)容積率標準離規(guī)定尚有一段距離，大大降低了土地資源利用率。二是政府對土地供應(yīng)總量控制力度欠佳，未能科學(xué)調(diào)節(jié)土地供應(yīng)，導(dǎo)致土地利用粗放和閑置。三是在經(jīng)濟環(huán)境中，市場導(dǎo)向和資金短缺等因素給部分企業(yè)帶來了消極影響，企業(yè)在沒有投資建設(shè)能力的情況下獲取土地，造成土地閑置。四是政府不經(jīng)規(guī)劃，一次性大量征用無法規(guī)?；_發(fā)的土地;或者道路、市政管網(wǎng)的配套建設(shè)已全面開展，但很難在短時間內(nèi)找到匹配的用地項目，導(dǎo)致土地供過于求，閑置土地數(shù)量激增。

（三）生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降

在城鄉(xiāng)結(jié)合部土地開發(fā)利用過程中，經(jīng)濟效益被當(dāng)作重中之重，忽視了城鄉(xiāng)一體化的合理規(guī)劃和布局。導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施落后于整體開發(fā)建設(shè)，配套設(shè)施不完善，水、空氣和土地資源嚴重受損，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大幅下降，土地資源質(zhì)量下降。

五、政策建議

（一）強化建設(shè)項目用地規(guī)劃預(yù)審

在建設(shè)項目審批（批準）前加強和完善土地規(guī)劃審批。建立健全的建設(shè)項目審批部門的審批制度，協(xié)調(diào)各部門并及時共享信息。項目建設(shè)單位需要申請土地建設(shè)項目時，必須附上相關(guān)的土地規(guī)劃預(yù)審意見。

（二）積極落實耕地占補平衡義務(wù)

加強耕地保護和改進耕地占補平衡制度。按照國家有關(guān)政策法規(guī)，嚴格執(zhí)行“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)”，上級規(guī)劃下達補充耕地的義務(wù)要按照規(guī)定執(zhí)行。積極探索耕地占補平衡的實施辦法，努力根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源條件和實際情況，制定耕地占補平衡的市場調(diào)劑路徑。對于占用耕地的項目，需要依靠市場調(diào)劑方式履行建設(shè)占用耕地補償法定義務(wù)，在省自然資源局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，尋找城市其他地區(qū)或或其他補充資源，以解決耕地占用和補償?shù)钠胶鈫栴}。

（三）積極規(guī)范和促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

制定適合蚌埠市城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展的城鄉(xiāng)增減掛鉤的政策和實施辦法。建立城鄉(xiāng)增減聯(lián)動賬戶，將城鄉(xiāng)增減掛鉤相關(guān)指標納入土地利用年度計劃進行統(tǒng)一管理，確保先實現(xiàn)建設(shè)用地減少再增加。逐步加大資金投入，嚴格控制相關(guān)指標的資金收集和反饋，鼓勵和引導(dǎo)各方資金共同投入增減掛鉤項目。積極探索盤活閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地，協(xié)調(diào)發(fā)改、農(nóng)業(yè)、旅游等各部門的政策資源，引導(dǎo)土地利用效率低的集體建設(shè)用地的再開發(fā)利用。在控制集體建設(shè)用地總量的基礎(chǔ)上，鼓勵舊村改造和再利用，促進地方特色產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展。

（四）推進城鄉(xiāng)一體化生態(tài)建設(shè)，改善土地生態(tài)環(huán)境

著眼于構(gòu)建舒適宜人的生態(tài)環(huán)境，改善現(xiàn)狀，重視可持續(xù)發(fā)展，提高城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進而提高全蚌埠市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，把生態(tài)建設(shè)放在突出位置，促進城鄉(xiāng)一體化，有機結(jié)合城鄉(xiāng)一體化的開發(fā)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)。根據(jù)不同地區(qū)的土地利用和生態(tài)環(huán)境容量，分區(qū)域?qū)ㄔO(shè)規(guī)模、發(fā)展狀況和開發(fā)方式進行管理和控制，并明確規(guī)定，在基本農(nóng)田區(qū)、自然保護區(qū)、蔬菜保護基地等，嚴格開展建設(shè)活動。加強環(huán)境污染綜合治理，加強環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高環(huán)保意識，提高環(huán)境治理水平，逐步改進城鄉(xiāng)結(jié)合部的環(huán)境質(zhì)量水平，改善土地生態(tài)環(huán)境。