社會治理視角下四川省嬰幼兒托育服務(wù)供給困境及政策破解研究

楊斌 彭峰 于坤 余沁

【摘要】在我國當前的人口政策及經(jīng)濟社會發(fā)展狀況下，0～3歲嬰幼兒的托育服務(wù)需求與供給的矛盾正在日益顯露。本文從四川省實際情況出發(fā)，對省內(nèi)嬰幼兒托育機構(gòu)的運行情況進行調(diào)研整理，探尋0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的需求特征和供求規(guī)律，結(jié)合社會治理論提出合理政策措施，以期緩解四川省0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)供需矛盾。

【關(guān)鍵詞】嬰幼兒 托育服務(wù) 社會治理 政策措施

四川省是中國的人口大省，0～3歲嬰幼兒存量和增量巨大。統(tǒng)計顯示，“全面兩孩”政策實施以來，四川省出生人口增加明顯。2016-2018年共出生272.1萬人，三年年均出生人口90.7萬人，比常年多出生10萬以上。同時受全面二孩政策影響，二孩人數(shù)提升明顯。2018年抽樣調(diào)查顯示，二孩比例首次超過一孩，達到47.05%。除0～3歲嬰幼兒人口增量存量龐大外，家庭照養(yǎng)能力不斷下降也是目前四川省0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)的另一大背景。隨著市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來的經(jīng)濟和社會變化，兒童撫養(yǎng)精細化水平和育兒成本同時提高，家庭的照顧壓力不斷增加，全面二孩政策實施后情況更加惡化。同時，規(guī)?？涨暗娜丝诹鲃?、不斷縮小的家庭規(guī)模以及人口老齡化等因素的疊加，造成了家庭對兒童照顧能力顯著弱化。因此，研究四川省嬰幼兒托育供給問題，探尋0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的需求特征和供求規(guī)律，尋找合理有效的路徑并制定相關(guān)的對策措施，對緩解四川省0-3歲嬰幼兒的家庭照顧壓力、托育服務(wù)供需矛盾，以及保障社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展有重要的推動作用。

一、四川省0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的供需現(xiàn)狀與矛盾

目前四川省開展0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)主要的困境有以下幾個方面：

1、政府缺位公共供給不足

缺少相關(guān)法律法規(guī)及政策方針。目前，我國尚未形成0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展的法律規(guī)范體系，政策方針碎片化特征明顯。政府針對兒童保護、兒童福利出臺的政策和法規(guī)對象分散，通常限制在某些特定兒童群體，對于針對正常家庭中的嬰幼兒的相關(guān)內(nèi)容少，結(jié)構(gòu)完整家庭的兒童養(yǎng)育基本上依靠家庭自我保障。

管理主體缺乏統(tǒng)籌性。0-3歲嬰幼兒的托育公共服務(wù)進行管理的部門眾多，但相互間協(xié)調(diào)配合不足，管理主體之間缺乏統(tǒng)籌性，甚至部分主體內(nèi)部都出現(xiàn)了不同部門各自為政的現(xiàn)狀。

2、市場供給良莠不齊

目前提供0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的幼兒園大體上由政府的公辦園和個體經(jīng)營者辦的私立幼兒園、早教機構(gòu)構(gòu)成。私立幼兒園和早教機構(gòu)又分為兩種，一種是在工商部門注冊登記的合法機構(gòu)，另一種是隱藏在街頭巷尾的“黑幼兒園”“黑托兒所”。合法機構(gòu)大都資金雄厚、師資力量強，運作良好，且在社會上有很好的口碑和競爭力。大量閑散的“黑幼兒園”“黑托兒所”則由于資金少且不合法，只能分布在城市的偏僻角落、硬件設(shè)施差，教師素質(zhì)不高，存在食品、衛(wèi)生、安全等隱患。

3、托育社會化構(gòu)建的社會保障機制不足

專業(yè)人才數(shù)量少水平有待加強。目前，專門針對托育服務(wù)人才的教育體系尚未建立完整，鮮有院校開設(shè)專門培養(yǎng)嬰幼兒托育服務(wù)人才的專業(yè)和課程。且現(xiàn)有持證育嬰師和保育員的數(shù)量也遠不能滿足社會的需求。

場地提供和設(shè)施配套不充足。托育場地的建設(shè)需要一定的活動區(qū)域和娛樂設(shè)施，但是目前的市政規(guī)劃中幾乎沒有留出這部分區(qū)域。如果托育機構(gòu)按照市場價格租借場地和設(shè)施，將導致成本費用增加，給家長和機構(gòu)帶來經(jīng)濟壓力。以成都市青羊區(qū)6個“家庭科學育兒”示范基地為例，基地包括3家公立幼兒園和3家機構(gòu)，均存在場地緊張的問題。3家公立幼兒園中2家借用了鄰近社區(qū)的公建房，另外1家在園外自用房中開設(shè)早教活動。

資金投入比例低且渠道單一。政府針對嬰幼兒及其家庭的公共投入資金少，涉及面也較為狹窄，資金幾乎全部投入到保育工作上，托育服務(wù)方面的投入幾乎為零。另外，由于部門職能范疇的限制，政府部門也不能以日常支出的形式對優(yōu)質(zhì)的0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)項目給予資金支持，即便是優(yōu)質(zhì)項目的推進和發(fā)展困難重重。

二、基于社會治理視角的政策破解思路

1、嬰幼兒托育服務(wù)社會化治理必要性分析

20世紀末，西方各國相繼實施行政改革，對政府職能進行重新定位與設(shè)計，實現(xiàn)了“以政府為中心”向“以公眾為中心”的價值轉(zhuǎn)換，“社會治理”理念隨之而生，其含義寬泛而富有彈性。依照全球治理組織的詮釋，社會治理就是讓對立的或矛盾的利益得到緩解，并能夠讓多元主體不斷調(diào)和互動的過程。社會治理有兩個核心特征，一是社會治理是國家權(quán)力讓渡出來的特定領(lǐng)域內(nèi)的治理，完全具有治理理念一切特征;二是社會治理又有其獨特性，體現(xiàn)出包括政府在內(nèi)的各種經(jīng)濟社會組織的特征和要求。

選擇社會治理視角研究嬰幼兒托育服務(wù)供給與困境，能夠很好的發(fā)揮社會治理相關(guān)的理論和實踐經(jīng)驗作用。從托育服務(wù)的內(nèi)涵和發(fā)展歷程看，托育服務(wù)具有社會化特征。我國學者普遍認為，托育是指對3歲以下嬰幼兒照看和教育方面的舉措。其中政府提供的托育服務(wù)包括直接提供照看服務(wù)，還包括津貼、稅收等方面的經(jīng)濟扶助，以及對父母個人的休假規(guī)定。嬰幼兒托育服務(wù)的供給必然涉及到公共管理權(quán)力的重新配置、不同利益的充分表達和整合、政府的自我調(diào)適和重新定位、公民社會的培育和成長等社會治理的核心領(lǐng)域，因此以社會治理為視角研究四川省嬰幼兒托育服務(wù)供給具有很強的合理性。

2、社會治理邏輯框架

1）科學正確的政策導向

四川省嬰幼兒數(shù)量持續(xù)增加及家庭小型化、人口老齡化、人口流動等因素帶來的家庭照養(yǎng)能力下降使得嬰幼兒托育的社會化需求愈發(fā)迫切。然而當前四川省嬰幼兒托育服務(wù)因缺少體系化的法律法規(guī)及政策方針，管理主體缺乏統(tǒng)籌性、托育服務(wù)保障機制不足等導致托育服務(wù)公共供給不足，托育市場良莠不齊，在對“二胎政策”的推廣實施造成不利影響的同時，也大幅降低了新生代家庭的幸福感，間接阻礙了社會生產(chǎn)力的解放。緩解嬰幼兒托育托育服務(wù)供需困境的公眾訴求強烈，已形成明顯的政策需要。

2）合理的政策目標設(shè)定

四川嬰幼兒托育服務(wù)相關(guān)公共政策應(yīng)以促進和保障包含普惠型、專業(yè)型、混合型等多樣化托育服務(wù)供給模式的社會治理體制的構(gòu)建與運行為總體目標，通過社會治理體制多元主體間的互動、調(diào)和，力圖糾正社會托育觀念偏差，傳播科學育兒理念和知識，并從師資、場地及配套設(shè)施、資金渠道等方面推動托育服務(wù)社會保障機制的完善，從而滿足不同層次家庭的托育服務(wù)需求，提升托育的托育服務(wù)效用。

3）有效的政策資源配置

四川嬰幼兒托育托育服務(wù)相關(guān)政策可整合各多元主體的現(xiàn)有資源，充分發(fā)揮教育、衛(wèi)生計生部門的專業(yè)資源優(yōu)勢，利用各部門（尤其是衛(wèi)生計生系統(tǒng)）現(xiàn)有服務(wù)平臺與基層陣地。規(guī)范嬰幼兒托育托育服務(wù)市場準入機制、托育服務(wù)具體內(nèi)容及監(jiān)管體系，并引入基金會、民辦非企業(yè)單位等社會資源，動員各社會主體參與，建立動態(tài)均衡的成本合理分擔機制。

4）有序有力的組織協(xié)作

政策由理念變?yōu)楝F(xiàn)實必須依靠各種政策設(shè)計，政策是政府通過對各種政策工具的設(shè)計、組織搭配及運用而形成的。四川嬰幼兒托育托育服務(wù)相關(guān)政策可通過各主體在戰(zhàn)略層、綜合層和基本層的合作共治、協(xié)同發(fā)展來實現(xiàn)。在戰(zhàn)略層，積極汲取各方意見，完成“政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制的頂層設(shè)計;在綜合層，根據(jù)當前四川嬰幼兒托育托育服務(wù)環(huán)境建立托育服務(wù)準入機制及監(jiān)管體系;在基礎(chǔ)層，通過多元主體不斷調(diào)和互動的過程實現(xiàn)托育服務(wù)具體內(nèi)容、托育服務(wù)保障機制的專業(yè)化及精細化。

三、構(gòu)建四川省嬰幼兒托育服務(wù)體系的政策建議

1、把握工作導向明確戰(zhàn)略地位

黨的十九大報告把“幼有所育”作為保障和改善民生的重要內(nèi)容，對嬰幼兒的照顧與養(yǎng)育提出了新的要求。2017年中央經(jīng)濟工作會議針對“幼有所育”這一要求進行了具體部署。黨的各項舉措充分說明，解決幼兒托育的問題已經(jīng)上升為國家意志。政策制定的總體思路要以四川省家庭發(fā)展的需求為出發(fā)點，堅持公益普惠的基本方向，發(fā)揮政府主導作用，整合各級各類資源，鼓勵社會力量有序參與，構(gòu)建遍及城鄉(xiāng)、覆蓋廣泛、注重科學、保證質(zhì)量的多元化、多層次嬰幼兒托育服務(wù)體系。

2、活化現(xiàn)有資源培育新生資源

擬從盤活現(xiàn)有資源與培育新生資源、利用公共資源與引入社會資源、整合公益資源與商業(yè)資源等。面探索托育服務(wù)所需資源的供給路徑;構(gòu)筑以政府為主導、民生保障為主要要求的普惠性托育服務(wù);以存量資源優(yōu)化為主，供給主體多元化、供給性質(zhì)多樣化的個性化托育服務(wù);以政府與社會資本的合作為基礎(chǔ)，兼具提升性與保障性的混合型托育服務(wù)三種類型。

充分發(fā)揮教育、衛(wèi)生計生部門的專業(yè)資源優(yōu)勢，借助地方高校相關(guān)專業(yè)的作用，利用好各部門（尤其是衛(wèi)生計生系統(tǒng)）現(xiàn)有服務(wù)平臺與基層陣地，加強創(chuàng)新與合作，整合資源。以社區(qū)和家庭為基礎(chǔ)，進行廣泛深入的社會宣傳，編印散發(fā)內(nèi)容豐富、形式多樣的宣傳資料，積極傳播科學育兒理念和知識，開展靈活多樣的嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)。充分考慮服務(wù)半徑和覆蓋范圍，調(diào)動、整合與利用各類早期發(fā)展指導中心、幼兒園、社區(qū)學校（及活動中心）、婦幼保健機構(gòu)和家庭教育指導中心等資源，調(diào)整布局，優(yōu)化布點，確保適齡嬰幼兒及其家長能夠方便、就近接受服務(wù)。

3、厘清主體權(quán)責有效協(xié)調(diào)監(jiān)管

構(gòu)建一個良好的嬰幼兒托育服務(wù)體系，應(yīng)建立法律政策體系、協(xié)調(diào)經(jīng)費投入、部門合作、并建立嚴格的市場準入制度建立才能推動服務(wù)的廣泛實施，保障公平，才能為基礎(chǔ)層具體工作的開展提供有效的監(jiān)督和指導。

1）完善相關(guān)政策法規(guī)，明確部門關(guān)系與責任

目前，雖然四川省部分地區(qū)出臺了明確各部門工作目標和工作任務(wù)的相關(guān)政策文件，但仍缺乏具體實施細則以及具體保障機制，如由誰統(tǒng)籌、誰來計劃、如何合作、早期教育的內(nèi)容和形式為何、誰來督查與評估，人員與經(jīng)費保障如何解決等等問題都尚未解決，已確定的目標與任務(wù)難以實現(xiàn)。對此，建議盡快出臺相關(guān)工作條例，以法規(guī)形式明確相關(guān)職能邊界，明確主管部門的法律地位，加強部門間溝通交流與信息互通共享，推動0-3歲嬰幼兒托育工作依法開展。與此同時，構(gòu)建部門間相互協(xié)調(diào)配合的管理格局，建立合理有效的審批機制、監(jiān)管機制，實現(xiàn)權(quán)利和職能統(tǒng)一、財權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一、審批和監(jiān)管統(tǒng)一，切實把部門責任落實到位。

2）規(guī)范評價監(jiān)督辦法，嚴格準入制度

當前嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)機構(gòu)以及從業(yè)人員資質(zhì)要求沒有標準、無資質(zhì)經(jīng)營、無資質(zhì)上崗等現(xiàn)象突出，應(yīng)盡快制定出臺機構(gòu)準入（設(shè)置）、從業(yè)人員管理、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等方面的管理制度和措施;同時，健全完善從業(yè)資格證書培訓考試制度，加強專業(yè)培訓力度和從業(yè)人員隊伍建設(shè)，對從業(yè)人員分期分批組織從業(yè)資格與專業(yè)素質(zhì)培訓和考試，嚴格實行資格準入制度。加強對嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)機構(gòu)的安全、衛(wèi)生、人員以及服務(wù)內(nèi)容等方面的日常檢查與督導，建立日常巡檢和督查制度，強化機構(gòu)自身日常管理，鼓勵籌建嬰幼兒早期發(fā)展行業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)自律和行業(yè)規(guī)范。

3）加大財政投入力度，引導社會力量參與，建立成本合理分擔機制

對于嬰幼兒托育服務(wù)不論是現(xiàn)有工作基礎(chǔ)的服務(wù)延伸還是創(chuàng)新性合作，都需要充足、持續(xù)的經(jīng)費投入。同時政府的財政投入在一定程度上會對社會資本走向產(chǎn)生引導作用。政府可設(shè)立財政專項資金，通過項目方式為區(qū)域內(nèi)適齡嬰幼兒及其家長提供普惠性、公益性托育服務(wù)，發(fā)揮財政資金的引導作用。財政投入要健全轉(zhuǎn)移支付制度，對經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)給予傾斜性扶持，促進公共服務(wù)均等化和社會公平。

結(jié)語

以社會治理視角破解嬰幼兒托育困境，不僅有助于提嬰幼兒的教育和撫育水平，更是對于整個社會相關(guān)資源的綜合配置和管理能力的有力推動。以此視角進行四川省政策設(shè)計，有助于多主體參與，多維資本投入，能夠有更多的資源和能力去滿足基礎(chǔ)需求之上的區(qū)域性、個性化新需求，推動歲嬰幼兒托育服務(wù)方式、內(nèi)容多元化發(fā)展，為嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)創(chuàng)造更大的發(fā)展空間。