政策護(hù)航，全球海上風(fēng)電迅速崛起

本刊|王芳

完善的政策體系是風(fēng)電產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)性保障。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，政策的制定直接影響到風(fēng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模、速度、質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)力，以及未來(lái)發(fā)展?jié)摿?。近十幾年，在政策的助推下，全球海上風(fēng)電迅速崛起，特別是歐洲風(fēng)電已經(jīng)成為成熟產(chǎn)業(yè)。他山之石，可以攻玉，借鑒別國(guó)的政策經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)海上風(fēng)電發(fā)展具有積極意義。

政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)和規(guī)劃

在海上風(fēng)電的開(kāi)發(fā)機(jī)制及規(guī)劃方面，不少歐洲國(guó)家政府介入較多，發(fā)揮了協(xié)調(diào)資源優(yōu)勢(shì)，防止無(wú)序開(kāi)發(fā)的監(jiān)督作用。

丹麥?zhǔn)侨蝻L(fēng)電使用占比最高，以及最早從事海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)的國(guó)家，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為領(lǐng)先、完善。在開(kāi)發(fā)模式上，丹麥采用了集中式開(kāi)發(fā)機(jī)制，通過(guò)政府主導(dǎo)前期的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，包括風(fēng)能資源測(cè)量、選址、海底電纜鋪設(shè)，都通過(guò)政府完成，避免后期由于開(kāi)發(fā)涉及各利益主體，影響開(kāi)發(fā)進(jìn)度。同時(shí)，使得計(jì)算電價(jià)的時(shí)間十分接近與供應(yīng)商簽訂合同的時(shí)間，大大降低市場(chǎng)電價(jià)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。從而使得開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)的部分造價(jià)、融資成本等風(fēng)險(xiǎn)等大大降低。類似國(guó)家還有荷蘭等。

海上風(fēng)電發(fā)展初期，建設(shè)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高。政府的明確規(guī)劃也讓開(kāi)發(fā)商能夠放心制定長(zhǎng)期的發(fā)展策略，便于掌握開(kāi)發(fā)節(jié)奏。

相比于丹麥，英國(guó)海上風(fēng)電的開(kāi)發(fā)主要使用的是開(kāi)發(fā)商為主導(dǎo)的機(jī)制，前期開(kāi)發(fā)進(jìn)程主要是由政府主導(dǎo)的幾輪海上風(fēng)電發(fā)展計(jì)劃推動(dòng)的。

德國(guó)海上風(fēng)電起步晚于丹麥、英國(guó)，但通過(guò)一系列政策引導(dǎo)，推動(dòng)了海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈的快速發(fā)展、健全。

價(jià)格機(jī)制做調(diào)控

在競(jìng)價(jià)機(jī)制之前，歐洲普遍采取可再生能源配額制度（RO），即政府通過(guò)法律、法規(guī)對(duì)可再生能源電力的市場(chǎng)份額做出強(qiáng)制性規(guī)定，即要求電力供應(yīng)企業(yè)必須采用一定比例的可再生能源電力，未完成配額義務(wù)的責(zé)任主體需要繳納相應(yīng)的罰款，以實(shí)現(xiàn)提高可再生能源利用比例。目前已有英國(guó)、澳大利亞、瑞典、日本、韓國(guó)等20多個(gè)國(guó)家以及美國(guó)29個(gè)州和華盛頓特區(qū)等地實(shí)施了配額制政策。

國(guó)際上通常將“可再生能源義務(wù)證書”（綠證）交易制度作為配額制的重要配套制度。證書可以用于交易，沒(méi)達(dá)到配額制要求的企業(yè)需向擁有富余證書的企業(yè)進(jìn)行購(gòu)買或接受罰款。綠證制度通過(guò)市場(chǎng)為可再生能源提供額外收益，其價(jià)格由市場(chǎng)形成，促進(jìn)可再生能源技術(shù)進(jìn)步及成本下降。例如，英國(guó)規(guī)定1兆瓦時(shí)海上風(fēng)電電量可以獲得2個(gè)綠證，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他可再生能源，因此對(duì)海上風(fēng)電的發(fā)展起到了強(qiáng)大的推動(dòng)作用。

價(jià)格是市場(chǎng)的信號(hào)燈。隨著海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的逐步成熟，政府主導(dǎo)價(jià)格逐步向市場(chǎng)主導(dǎo)過(guò)渡。2012年，英國(guó)頒布了《能源法案草案》，提出了推動(dòng)可再生能源發(fā)展的新政策——差價(jià)合約政策的初步框架?？稍偕茉床顑r(jià)合同從2015年開(kāi)始實(shí)施，即從2014年起，裝機(jī)容量高于5MW的發(fā)電商可以在配額制與差價(jià)合約政策之間進(jìn)行選擇。2017年4月起，差價(jià)合約開(kāi)始全面取代可再生能源義務(wù)證書制度。

差價(jià)合約固定電價(jià)制度運(yùn)作機(jī)制圖

可再生能源發(fā)電企業(yè)與差價(jià)合約交易公司自愿簽訂以固定電價(jià)出售電力的協(xié)議，不受電力價(jià)格的波動(dòng)影響，發(fā)電企業(yè)售電均采用合同規(guī)定的合約價(jià)格（Strike Price），差額通過(guò)差價(jià)合約交易公司——低碳合約公司（LCCC）由國(guó)家補(bǔ)貼，企業(yè)可以在配額制和差價(jià)合約中二選一。2017年10月，英國(guó)海上風(fēng)電的拍賣價(jià)格（執(zhí)行價(jià)格）已經(jīng)低至57.5英鎊/兆瓦時(shí)，比2015年下降一半，首次低于核電，標(biāo)志著英國(guó)能源革命向前邁出了重要一步。

在英國(guó)，批發(fā)電價(jià)（上網(wǎng)電價(jià)）由供求關(guān)系決定，是不斷波動(dòng)的動(dòng)態(tài)電價(jià)。差價(jià)合約是發(fā)電者與國(guó)有結(jié)算公司自愿簽訂的購(gòu)電協(xié)議，它能夠排除電價(jià)波動(dòng)對(duì)發(fā)電者的影響，通過(guò)差價(jià)合約，發(fā)電者最終獲得的銷售電價(jià)都是合同規(guī)定的執(zhí)行價(jià)格。

海上風(fēng)電等可再生能源企業(yè)所獲補(bǔ)貼主要由英國(guó)所有供電企業(yè)所征收的“供電商義務(wù)稅”以及政府的財(cái)政補(bǔ)貼。與原來(lái)的RO制度相比，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，差價(jià)合約制度既為海上風(fēng)電等可再生能源發(fā)電企業(yè)提供穩(wěn)定清晰的價(jià)格保障和預(yù)期，又保留了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)發(fā)電企業(yè)的激勵(lì)作用。將市場(chǎng)機(jī)制與政府扶持手段緊密結(jié)合在一起，取得了良好的效果。

除了配額制以及補(bǔ)貼政策扶持上，英國(guó)在審批管理、產(chǎn)業(yè)鏈扶持、技術(shù)研發(fā)補(bǔ)貼以及稅收優(yōu)惠上，均做了相應(yīng)的規(guī)定，成功推動(dòng)了英國(guó)海上風(fēng)電的快速發(fā)展。

德國(guó)海上風(fēng)電早期則采用了固定電價(jià)補(bǔ)貼方式。2017年，德國(guó)政府將補(bǔ)貼機(jī)制調(diào)整為競(jìng)價(jià)機(jī)制（EEG—2017），2017年4月在德國(guó)實(shí)行的首輪競(jìng)標(biāo)中，有三個(gè)項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)結(jié)果為零補(bǔ)貼電價(jià)，平均成交價(jià)為44歐元/兆瓦時(shí)。零補(bǔ)貼電價(jià)的出現(xiàn)正是競(jìng)標(biāo)機(jī)制的結(jié)果。這意味著德國(guó)海上風(fēng)電將完全依賴市場(chǎng)電價(jià)，實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。

我國(guó)海上風(fēng)電的政策歷程

2010年以來(lái)，國(guó)內(nèi)對(duì)海上風(fēng)電逐漸出臺(tái)專項(xiàng)政策并不斷細(xì)化，明確了海上風(fēng)電的核準(zhǔn)和開(kāi)發(fā)流程。

從規(guī)劃上看，2014年起，海上風(fēng)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)出臺(tái)后，海上風(fēng)電裝機(jī)明顯提速，年新增裝機(jī)增速均維持在50%以上。

2017年1月，國(guó)家能源局和國(guó)家海洋局印發(fā)《海上風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)管理辦法》，明確海上風(fēng)電的核準(zhǔn)權(quán)限下放到各省，各省編制管理海域內(nèi)海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)電網(wǎng)接入方案和市場(chǎng)消納后進(jìn)行核準(zhǔn)。

表1 我國(guó)海上風(fēng)電規(guī)劃相關(guān)政策

表2 我國(guó)海上風(fēng)電的價(jià)格相關(guān)政策

表3 我國(guó)主要省份海上風(fēng)電規(guī)劃

在補(bǔ)貼缺口逐年擴(kuò)大的背景之下，2018年5月18日，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，標(biāo)志著我國(guó)即將開(kāi)啟風(fēng)電競(jìng)價(jià)時(shí)代。隨后，地方據(jù)此出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，但單機(jī)容量、電價(jià)權(quán)重等條款尚存在爭(zhēng)議。

上圖：明陽(yáng)智能MySE5.5-155機(jī)組在福建興化灣海上試驗(yàn)風(fēng)電場(chǎng)吊裝

下圖：三峽項(xiàng)目主體工程沉樁定位架安裝完成

去年下半年,地方海上風(fēng)電突擊核準(zhǔn)。今年4月，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知（征求意見(jiàn)稿）》，表示2018年未通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)入國(guó)家補(bǔ)貼范圍并確定上網(wǎng)電價(jià)的海上風(fēng)電項(xiàng)目，其核準(zhǔn)文件不能作為享受國(guó)家補(bǔ)貼的依據(jù)。行業(yè)內(nèi)仍在等待政策的明確落地。

競(jìng)價(jià)和平價(jià)上網(wǎng)是海上風(fēng)電的未來(lái)和必然趨勢(shì)，但我國(guó)海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)還未做好充足的準(zhǔn)備，面臨多種挑戰(zhàn)。海上風(fēng)電平均補(bǔ)貼強(qiáng)度約為陸上風(fēng)電的3倍，而投資成本和后期運(yùn)維成本仍然較高，即便是近海風(fēng)電，仍然比陸上單位投資高出一倍以上；一些關(guān)鍵部件并未實(shí)現(xiàn)國(guó)產(chǎn)化，失去某些控制成本的主動(dòng)權(quán)。

減少政策依賴，逐步向市場(chǎng)化邁進(jìn)

他山之石，可以攻玉。對(duì)比歐洲各國(guó)海上風(fēng)電的政策體系，有些值得我國(guó)借鑒的地方。

首先，需要提升海上風(fēng)電重視程度，明確發(fā)展計(jì)劃和實(shí)施細(xì)節(jié)，充分調(diào)動(dòng)地方政府以及企業(yè)的積極性。歐洲風(fēng)能協(xié)會(huì)主席Giles Dickson 認(rèn)為，“大多數(shù)政府的風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃都缺少實(shí)施細(xì)節(jié)，比如在政策措施、拍賣容量、減少審批環(huán)節(jié)、清除其他投資障礙以及促進(jìn)電網(wǎng)建設(shè)等方面都沒(méi)有明確的規(guī)定，各國(guó)政府只有將這些方面理清，才能形成切實(shí)可行的風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃?！?/p>

其次，需要完善全產(chǎn)業(yè)鏈扶持政策，明確補(bǔ)貼方式，提高審批及管理效率。政府方面需要從政策上給予扶持和引導(dǎo)，對(duì)于測(cè)風(fēng)、審批手續(xù)、風(fēng)能資源開(kāi)發(fā)可研、電網(wǎng)接入等提供基本服務(wù)，并給予企業(yè)充分的時(shí)間進(jìn)行測(cè)算和和評(píng)估，可以降低企業(yè)的開(kāi)發(fā)成本和避免不必要的重復(fù)勞動(dòng)。

同時(shí)，企業(yè)方面也需要競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，不斷推動(dòng)更低成本的方案被發(fā)現(xiàn)、應(yīng)用，從而實(shí)現(xiàn)降低發(fā)電成本下的良性擴(kuò)張。中國(guó)能源研究會(huì)可再生能源專委會(huì)主任委員李俊峰在接受《風(fēng)能》記者采訪時(shí)表示，我國(guó)海上風(fēng)電實(shí)施條件存在規(guī)模、權(quán)屬、氣象、成本等諸多限制，現(xiàn)階段，陸上資源仍然優(yōu)于海上，海上風(fēng)電主要集中在東部沿海地區(qū)，其政策不一定沿用“全民分?jǐn)偂钡脑瓌t，而是“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱著”。要避免形成對(duì)中央財(cái)政政策依賴，更多地發(fā)揮地方和企業(yè)的積極性?？傮w來(lái)看，我國(guó)的海上風(fēng)電還是“小眾能源”。要緊盯國(guó)際市場(chǎng)，包括歐洲、日本、美國(guó)以及東南亞的市場(chǎng)，他們的資源豐富，又有減排的壓力，發(fā)展?jié)摿Ρ容^大，應(yīng)該加強(qiáng)這方面的合作與交流，積極參與全球產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)，不斷提高技術(shù)水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，換言之，中國(guó)海上風(fēng)電要關(guān)注國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)，通過(guò)國(guó)內(nèi)練兵，逐步走向世界，只有這樣才能擺脫“小眾能源”的困境。