淺析公民環(huán)境公益訴訟的合理性與可行性

摘 要：公益訴訟是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的司法利器，具有不可替代的價(jià)值功能。環(huán)境公益訴訟主體資格又是環(huán)境公益訴訟的起點(diǎn)，體現(xiàn)了公益訴訟的價(jià)值取向，影響制度設(shè)計(jì)。我國現(xiàn)行的環(huán)境公益訴訟，一定程度上缺少公民的參與，難以實(shí)現(xiàn)公益訴訟程序和結(jié)果的正當(dāng)性。本文對環(huán)境公益訴訟合理性與可行性進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟;公民;主體資格

公益訴訟作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的司法利器，其中的訴訟主體資格是訴訟的重要一環(huán)，訴訟主體范圍決定了環(huán)境公益訴訟中公民、社會組織、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)不同的訴訟權(quán)利與義務(wù)，繼而會導(dǎo)致不同主體對環(huán)境保護(hù)的參與程度不同，最終，不同訴訟主體參與模式的選擇對生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的合力也就不同。

一、現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟原告規(guī)則之局限

環(huán)境公益訴訟原告適格是指，為了維護(hù)公共利益，有權(quán)以自己的名義提起公益訴訟之資格。隨著我國環(huán)境公益訴訟制度的日益成熟，地方司法實(shí)踐先行探索原告主體資格，公益訴訟原告范圍呈現(xiàn)了從分散到集中的多元化發(fā)展趨勢。我國的環(huán)境公益訴訟原告范圍大致經(jīng)歷了三個(gè)階段（見表1）?？傮w而言，社會組織作為環(huán)境環(huán)境公益訴訟的主體可以發(fā)揮其專業(yè)性，一定程度上代表公民進(jìn)行公眾參與與監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)可以利用其技術(shù)和人才優(yōu)勢發(fā)揮其行政權(quán)的協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督權(quán)能，檢查機(jī)關(guān)可利用訴訟能力結(jié)合刑事公益訴訟發(fā)乎法律監(jiān)督的作用，但現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟主體制度仍有局限性。

（一）程序正當(dāng)性與結(jié)果正當(dāng)性難以保證

現(xiàn)行公益訴訟主體主要是行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，它們在進(jìn)行公益訴訟時(shí)不可避免地表現(xiàn)出公權(quán)力的強(qiáng)制性、優(yōu)越性，忽視公民的意見和建議，缺少公眾參與和公眾監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)力的濫用或不作為。同時(shí)，在訴訟過程中，雖然雙方具有同等的訴訟地位，但面對公權(quán)力，被告一方的訴訟權(quán)利容易被忽視?！暗胤奖Ｗo(hù)主義”、“地方司法化”，使得公益訴訟的程序與結(jié)果正當(dāng)性難以實(shí)現(xiàn)。一方面，政府部門與企業(yè)之間存在稅收關(guān)系，為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民的就業(yè)，政府往往“治標(biāo)不治本”或者根本不行使權(quán)力;另一方面檢察機(jī)關(guān)、法院和政府之間有存在復(fù)雜的關(guān)系，在行政公益訴訟中，法院不輕易判決，檢察機(jī)關(guān)不輕易提起訴訟，只是對重大的違法行為做出有選擇的監(jiān)督，很多環(huán)境污染問題不能得到重視。

（二）環(huán)境公益訴訟舉步維艱

現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行最大的阻礙是，原告方舉證責(zé)任過重，訴訟費(fèi)用過高、執(zhí)行程度過低。根據(jù)我國《環(huán)境法》的規(guī)定，滿足公益訴訟主體資格的社會組織只有300多家，而其中只有中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友環(huán)境之友環(huán)境研究所等社會組織比較活躍。并且，在訴訟過程中，環(huán)境組織面臨起訴難、鑒定難、舉證難、費(fèi)用高等問題。檢察機(jī)關(guān)面對高額的訴訟成本也難以承受。雖然這一現(xiàn)象的出現(xiàn)與公益訴訟制度不完善有關(guān)，但是也反映出，現(xiàn)行訴訟主體能力有限，不能完全代表和保護(hù)公民利益，公民作為公益訴訟的主體有其必要性。

二、公民環(huán)境公益訴訟之補(bǔ)強(qiáng)

我國公益訴訟是法律移植的制度，域外關(guān)于公民原告主體資格有很多成熟的經(jīng)驗(yàn)。公民提起公益訴訟已經(jīng)是世界趨勢，在這一趨勢背后，必然蘊(yùn)含著公民環(huán)境公益訴訟的制度價(jià)值。

（一）保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)與訴權(quán)

肯·薩羅維瓦曾主張：“環(huán)境是人的首要權(quán)利”，擁有權(quán)利能夠讓公民“像人一樣真正站立”。公民作為自然界中的主體，對自然資源和自然環(huán)境具有“所有權(quán)”，作為天然的權(quán)利主體，有權(quán)利排除破壞環(huán)境的行為，維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)利。我國法律雖然沒有賦予公民環(huán)境權(quán)，但是公民的環(huán)境利益需要得到保護(hù)。因此，公民也就擁有基于環(huán)境權(quán)益受到侵犯而產(chǎn)生的訴權(quán)，有權(quán)請求人民法院對自己的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。公民作為適格的原告，是對公民環(huán)境權(quán)和訴權(quán)的救濟(jì)，是環(huán)境公益訴訟的制度理論完善的巨大進(jìn)步。

（二）實(shí)現(xiàn)公眾參與和社會監(jiān)督

我國《環(huán)境保護(hù)法》第五章對公眾參與進(jìn)行了專章規(guī)定。但是，實(shí)踐中公民的參與權(quán)并沒有得到尊重。最近發(fā)生的江蘇鹽城市響水縣爆炸事件，就值得我們深刻反思。在人員密集的地方建設(shè)了眾多化工企業(yè)，發(fā)生過多起爆炸事件，卻沒有得到任何改善，難道就沒有公民提出建議嗎？因此，公民只有享有環(huán)境公益訴訟主體資格，才能直接、有效地發(fā)揮公眾參與的功能。此外，公民作為適格的訴訟主體有利于解決“地方保護(hù)主義”。公民可以不依靠其他訴訟主體，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，對檢查機(jī)關(guān)、社會組織不能、不想、不敢提起訴訟的案件，直接提起公益訴訟，不受各種因素的影響，最大程度的保護(hù)公共利益。

（三）維護(hù)公共利益

原告資格是接近正義的第一步，公民只有能夠提起環(huán)境公益訴訟，才能更好的保護(hù)環(huán)境，維護(hù)公共利益。公民是環(huán)境污染、生態(tài)破壞的最終受害者，作為利害關(guān)系人，其內(nèi)在動力是社會組織和國家機(jī)關(guān)不可以比擬的。同時(shí)，公民作為一個(gè)龐大的社會主體，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境的違法行為，彌補(bǔ)其他訴訟主體能力的有限性。此外，公民能夠敏感的察覺到環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，通過行使訴訟權(quán)利及時(shí)地制止違法行為，將環(huán)境污染和環(huán)境破壞的損害降到最低。環(huán)境公益訴訟的最終目的不是為了懲治污染者，而是震懾污染者，讓污染者不敢輕易地實(shí)施污染行為，達(dá)到預(yù)防的功能。環(huán)境一但被破壞很難被修復(fù)，我們要堅(jiān)持預(yù)防為主的原則。而公民參與環(huán)境公益訴訟利于充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防作用。

公民環(huán)境公益訴訟制度雖然具有很多積極效用，但是很多學(xué)者認(rèn)為，公民作為環(huán)境公益訴訟的主體會導(dǎo)致濫訴，浪費(fèi)司法資源。其實(shí)，個(gè)人濫訴問題只是一種非理性的假設(shè)。一方面，公民由于缺少環(huán)保意識、權(quán)利意識，很可能出現(xiàn)無人訴訟的情況。另一方面，公民進(jìn)行公益訴訟面臨著巨大的訴累，如舉證難，訴訟費(fèi)高，訴訟時(shí)間長，公民不會輕易提起訴訟。將公民納入環(huán)境公益訴訟具有合理性，但是，一項(xiàng)制度只有具有可行性才能發(fā)揮其價(jià)值。

三、環(huán)境公益訴訟主體制度之重構(gòu)

公民成為環(huán)境公益訴訟適格主體之后，首先要考慮的問題就是：公民如何與其他的訴訟主體相協(xié)調(diào)。我們應(yīng)當(dāng)綜合考慮環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建作用、訴訟主體的參與能力和司法資源的優(yōu)化配置等方面。在環(huán)境民事公益訴訟中，社會組織和公民作為第一順位，兩者之間可以作為共同原告，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴;行政機(jī)關(guān)作為第二順位;檢查機(jī)關(guān)作為第三順位，在無人起訴時(shí)，作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟，這也是符合我國的現(xiàn)行立法的精神。在環(huán)境行政公益訴訟中，公民、社會組織、檢察機(jī)關(guān)作為第一順位，可以作為共同原告，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。三者均有監(jiān)督政府的權(quán)利，并沒有先后順序，所以都可以成為第一順位，并且三者可以各盡其用，相互合作;環(huán)境行政部門作為第二順位，防止其怠于履行行政執(zhí)法職責(zé)，利用訴訟不作為。

我國環(huán)境公益訴訟制度尚處于探索階段，還不成熟。所以，公民環(huán)境公益訴訟制度需穩(wěn)妥推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。為此，公民環(huán)境行政公益訴訟原告主體資格，應(yīng)在確立公民環(huán)境行政公益訴訟制度后，再逐步試點(diǎn)公民公益環(huán)境民事公益訴訟制度。主要理由是：第一，環(huán)境公益訴訟的發(fā)展趨勢是要以環(huán)境行政公益訴訟為主，環(huán)境民事公益訴訟為輔，行政機(jī)關(guān)負(fù)有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，進(jìn)行環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法是其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。第二，環(huán)境行政公益訴訟中，公民的訴累較輕。舉證責(zé)任輕，對訴訟能力要求低，訴訟時(shí)間短和訴訟費(fèi)用少，很好地解決了我國公益訴訟舉步維艱的問題。公民可以花費(fèi)較少的成本實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性效用最大化，符合現(xiàn)階段我國公益訴訟的現(xiàn)狀。

四、結(jié)語

公民作為環(huán)境公益訴訟的主體有其理論上、制度上和實(shí)踐上的合理性，但是，公民作為環(huán)境公益訴訟的主體，并非毫無限制，需要對其權(quán)利進(jìn)行限制約束，同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)建立激勵機(jī)制鼓勵公民積極保護(hù)環(huán)境。無論采取何種環(huán)境公益訴訟制度，環(huán)境公益訴訟主體制度的完善不可一蹴而就，需要循序漸進(jìn)。

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作者簡介：

趙偉華（1997.09～ ），女，漢族，河北唐山人，研究方向：法學(xué)。