行政生態(tài)學(xué)理論視角下慈善組織參與社會救助探析

宋忠偉 鄭曉齊??

摘要：伴隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，社會救助日趨復(fù)雜化，政府與市場在社會救助方面都存在不足和局限性，慈善組織參與社會救助不可或缺。以行政生態(tài)學(xué)理論為視角，首先對慈善組織參與社會救助進(jìn)行相關(guān)理論分析，然后結(jié)合樣本數(shù)據(jù)，對慈善組織參與社會救助情況進(jìn)行實(shí)證分析?；诜治鼋Y(jié)論，結(jié)合行政生態(tài)學(xué)理論，提出優(yōu)化慈善組織參與社會救助路徑選擇對策建議：厘清政府責(zé)任邊界，注重慈善組織自身建設(shè)，強(qiáng)化社會救助合作機(jī)制，培養(yǎng)全社會公益慈善理念，推進(jìn)多層次社會救助體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：慈善組織;社會救助;行政生態(tài)學(xué)

中圖分類號：D632.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：0257-5833（2019）02-0089-09

作者簡介：宋忠偉，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生;鄭曉齊，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師（北京100191）

社會救助是現(xiàn)代福利制度的重要內(nèi)容，指的是當(dāng)公民因各種原因陷入生存困境時，國家和社會提供援助，以保障公民的基本生活，使其有能力自助，能夠參與社會生活①。根據(jù)2016年9月1日起施行的《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱慈善法），慈善組織是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織，可以采取基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式。社會救助政府責(zé)任原則并不意味著政府包攬所有社會救助事務(wù)，在強(qiáng)調(diào)提高行政效率、節(jié)約行政成本及推進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能的當(dāng)前，引導(dǎo)和支持慈善組織參與社會救助已成為不爭的事實(shí)②。當(dāng)前形勢下建立多層次的社會救助體系，需要慈善組織的參與。慈善組織參與社會救助既具有現(xiàn)實(shí)需求性，也具有自身職能優(yōu)勢。慈善組織參與社會救助在世界范圍內(nèi)具有普遍性，相關(guān)領(lǐng)域研究引起國內(nèi)外眾多學(xué)者關(guān)注。國內(nèi)外學(xué)者對慈善組織參與社會救助的研究多數(shù)是定性分析，缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)支持，本文以行政生態(tài)學(xué)理論為視角，以全國性慈善組織相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，定性分析與實(shí)證分析相結(jié)合，對慈善組織參與社會救助進(jìn)行較深入分析，提出路徑選擇優(yōu)化建議。

一、行政生態(tài)學(xué)理論視角下的慈善組織參與社會救助

行政生態(tài)學(xué)是運(yùn)用生態(tài)學(xué)研究方法，系統(tǒng)分析行政現(xiàn)象的理論，是行政學(xué)發(fā)展的一項(xiàng)重要成果。行政生態(tài)學(xué)將行政的生態(tài)環(huán)境作為重點(diǎn)關(guān)注對象，研究行政系統(tǒng)與環(huán)境之間的互動和平衡，是公共行政學(xué)中具有較強(qiáng)解釋力的理論。社會救助本質(zhì)上是政府的一種行政行為，慈善組織參與社會救助亦屬于公共行政范疇，行政生態(tài)學(xué)理論為我們分析研究慈善組織參與社會救助提供了理論框架。

（一）行政生態(tài)學(xué)理論

美國哈佛大學(xué)的高斯最早將生態(tài)學(xué)引入行政領(lǐng)域進(jìn)行研究。里格斯對這一理論作出重要發(fā)展，里格斯的代表作《行政生態(tài)學(xué)》（1961）深入分析研究了美國、泰國、菲律賓等國家社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化歷史與公共行政之間的相互影響。按照行政生態(tài)學(xué)理論，作為一個行政系統(tǒng)，必然有其存在的生態(tài)環(huán)境，行政系統(tǒng)與周邊的環(huán)境相互影響，相互作用，脫離了生態(tài)環(huán)境而單獨(dú)對行政系統(tǒng)本身進(jìn)行研究是片面的，也是不科學(xué)的。總體而言，行政生態(tài)學(xué)是將生態(tài)學(xué)研究的一系列方式方法、運(yùn)行法則等應(yīng)用在公共行政研究領(lǐng)域而形成的新的交叉學(xué)科。

行政生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為，存在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會、現(xiàn)代工業(yè)化社會以及介于兩者之間的過渡社會三種基本的社會形態(tài)，對應(yīng)著三種行政模式，即融合型行政模式、衍射型行政模式和棱柱型行政模式。融合型行政模式與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會相對應(yīng)，衍射型行政模式與現(xiàn)代工業(yè)化社會相對應(yīng)，棱柱型行政模式與過渡社會相對應(yīng)。

按照行政生態(tài)學(xué)理論，影響一個國家公共行政的生態(tài)要素主要包括五類：經(jīng)濟(jì)要素、社會要素、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號系統(tǒng)和政治框架。其中，經(jīng)濟(jì)要素是影響國家公共行政的首要要素，這也與馬克思主義學(xué)派提出的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑相一致。生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制是影響公共行政的主要因素。社會要素指的是各類社會組織，這些社會組織包括由血緣關(guān)系組成的團(tuán)體（家庭、宗族等）和由利益關(guān)系組成的社會團(tuán)體（商會、教會等）。溝通網(wǎng)絡(luò)指的是整個社會相互溝通交流的方式方法，包括語言、文化、通訊等，溝通交流越通暢，在公共行政中，越容易達(dá)成共識。符號系統(tǒng)包括政治法則、典章等，具體在公共行政方面，表現(xiàn)為對民眾政治意識、政治規(guī)則等方面的影響。政治框架主要是指政治和行政兩者的關(guān)系，政治與行政具有不同的功能，政治領(lǐng)導(dǎo)行政，行政實(shí)現(xiàn)政治目的，政治與行政具有功能依存關(guān)系。

（二）慈善組織參與社會救助功能性分析

行政生態(tài)學(xué)堅持整體觀方法論，將政府的行政現(xiàn)象從孤立封閉狀態(tài)轉(zhuǎn)移到其賴以生存和發(fā)展的行政環(huán)境中，從行政與環(huán)境的相互關(guān)系中研究公共行政，從而更好地解釋了傳統(tǒng)行政理論難以解釋的慈善組織參與社會救助的相關(guān)行政現(xiàn)象。慈善組織參與社會救助對公共行政必然會產(chǎn)生交互性影響。按照行政生態(tài)學(xué)理論，從影響公共行政角度看，慈善組織參與社會救助，其功能主要體現(xiàn)在四個方面：提供公共服務(wù)、承擔(dān)政府職能、影響公共政策、倡導(dǎo)社會公益。在提供公共服務(wù)方面，慈善組織參與社會救助本身也是提供社會公共服務(wù)的過程，慈善組織公益性屬性，抑制了投機(jī)性行為，克服了市場失靈。在承擔(dān)政府職能方面，由于發(fā)起于民間，具有自治性，能夠?qū)θ罕娋戎枨蠹皶r反應(yīng)，克服了政府失靈。政府通過購買服務(wù)的方式，讓慈善組織承擔(dān)部分社會救助公共職能，有利于在社會救助領(lǐng)域加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化。在影響公共政策方面，慈善組織在社會救助政策制定、倡議游說等方面投入越來越多的資源力量，通過對政府社會救助相關(guān)公共政策施壓，來推動開展社會救助中遇到問題的解決，促進(jìn)政府在政策制定上更加系統(tǒng)、客觀、科學(xué)，增強(qiáng)政策適應(yīng)性、有效性和可操作性。在倡導(dǎo)社會公益方面，通過慈善組織參與社會救助，進(jìn)一步弘揚(yáng)中華民族扶貧濟(jì)弱、助人為樂的傳統(tǒng)美德，提高社會民眾責(zé)任感，倡導(dǎo)和深化全社會公益慈善理念。

（三）慈善組織參與社會救助相關(guān)生態(tài)要素分析

行政生態(tài)學(xué)認(rèn)為，行政現(xiàn)象和行政行為具有地域性和差異性，這也告訴我們在研究慈善組織參與社會救助的時候，要立足我國自身的實(shí)際情況。

在經(jīng)濟(jì)要素方面，近年來，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財政收入同比增長速度持續(xù)走低，社會救助資金需求越來越大。以最低生活保障救助為例，根據(jù)民政部官方網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)，截至2017年底，全年各級財政共支出城市低保資金640.5億元，平均標(biāo)準(zhǔn)540.6元/月，比上年增長9.3%;全年各級財政共支出農(nóng)村低保資金1051.8億元，平均標(biāo)準(zhǔn)4300.7元/人/年，比上年增長14.9%中華人民共和國民政部，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf。。政府作為社會救助的主體，壓力日益增大，僅僅依靠政府，無法有效滿足當(dāng)前階段的社會救助需求。

在社會要素方面，近年來，我國社會組織（包括慈善組織），無論在數(shù)量還是在規(guī)模上都在逐年增加。截至2017年底，全國共有社會組織76.2萬個，比上年增長8.4%。其中，社會團(tuán)體35.5萬個，比上年增長5.6%，各類基金會6307個，比上年增長13.5%，民辦非企業(yè)單位40.0萬個，比上年增長11.0%中華人民共和國民政部，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/2017/201708021607.pdf。。慈善組織的不斷發(fā)展壯大，為參與社會救助奠定有力基礎(chǔ)。

在溝通網(wǎng)絡(luò)方面，我國社會救助多樣化、復(fù)雜化程度高，不同地區(qū)、不同家庭、不同個人，在社會救助上情況不一，需求不一，僅僅依靠政府部門，難以及時獲知群眾需求，更難以有效滿足群眾需求。近年來幾次沖擊社會道德心理底線的事情發(fā)生，讓部分人對政府在社會救助上的作為擔(dān)當(dāng)產(chǎn)生懷疑，社會溝通網(wǎng)絡(luò)狀況總體上不理想。推進(jìn)慈善組織積極參與社會救助，充分發(fā)揮優(yōu)勢作用，成為當(dāng)前現(xiàn)實(shí)需要。

在符號系統(tǒng)方面，我國以人民為中心，政府的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。這也為慈善組織參與社會救助、更有效地幫扶困難群眾、織密織牢民生保障網(wǎng)創(chuàng)造了條件。

在政治框架方面，我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。立黨為公、執(zhí)政為民，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，為慈善組織參與社會救助提供了基本遵循和目標(biāo)要求。

二、慈善組織參與社會救助整體性優(yōu)勢分析

資源依賴?yán)碚摳嬖V我們，任何一個組織都不可能擁有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的全部資源條件，需要依賴資源環(huán)境。政府實(shí)現(xiàn)社會救助的目標(biāo)，需要慈善組織的參與，需要慈善組織相關(guān)資源。治理理論強(qiáng)調(diào)社會治理的主體多元化，政府不是公共管理唯一主體，各個主體憑借各自的資源和優(yōu)勢，自主合作，建立公共事務(wù)管理的聯(lián)合體，在社會救助領(lǐng)域，慈善組織也是提供公共服務(wù)的主體之一。按照行政生態(tài)學(xué)理論觀點(diǎn)，政府在實(shí)施社會救助這一行政職能中是要受到周圍生態(tài)環(huán)境影響制約的。毫無疑問，無論是從社會救助制度起源還是從社會救助制度公共產(chǎn)品屬性角度，政府在社會救助中都承擔(dān)主體責(zé)任，然而，由于政府職能的局限性，社會救助的多樣化、復(fù)雜性以及慈善組織表現(xiàn)出的職能優(yōu)勢，慈善組織參與社會救助具有不可或缺性。

我們從慈善組織參與社會救助特點(diǎn)、政府與市場在社會救助方面的不足和局限性、慈善組織自身優(yōu)勢三個方面，對慈善組織參與社會救助整體性優(yōu)勢進(jìn)行分析。

（一）政府和慈善組織參與社會救助特點(diǎn)

按照慈善法，慈善組織以面向社會開展慈善活動為宗旨。慈善組織具有明顯的“公益性”原則解錕：《以基金會為主導(dǎo)模式的慈善組織法律架構(gòu)》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2017年第6期。。從提供物質(zhì)資源角度，政府與慈善組織在參與社會救助方面呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)（見表1）。

（二）政府在社會救助方面存在不足

一是政府在社會救助作為方面具有不平衡性。慈善組織參與社會救助客觀上來自于政府在社會救助上作為的有限性與困難群眾需求無限性所形成的不平衡和非對稱性。我國政府在實(shí)施社會救助方面，依照相關(guān)社會救助制度對困難群眾進(jìn)行救助。一方面，救助的對象只能是通過社會救助資格和條件審查的弱勢群體，大量因各種原因沒有通過資格條件審查的貧困群體無法享受到社會救助;另一方面，由于我國社會救助資源的有限性，政府實(shí)施的社會救助具有項(xiàng)目上的單一性和程序上的剛性，無法有效滿足弱勢群體個性化需求。對于弱勢群體，政府負(fù)有不可推卸的幫扶責(zé)任，然而面對龐大的弱勢群體規(guī)模和弱勢群體在社會救助方面日益增長的多樣性需求，政府社會救助資源和能力顯得有些捉襟見肘，力不從心。

二是政府在社會救助功能方面具有局限性。政府決策面對的是全部社會群體，要對整體社會民眾負(fù)責(zé)，這樣的公共管理模式特點(diǎn)決定了政府在行使社會救助公共服務(wù)時，難以對少數(shù)的邊緣性群體個性化需求做出回應(yīng)，而且政府決策往往需要程序、議程，難以及時應(yīng)對社會救助方面快速變化的困難群體需求，加上信息傳遞在實(shí)踐中存在遺漏、失真等現(xiàn)象，給處于較高位置的政府決策者增添決策失誤風(fēng)險。

（三）市場在社會救助方面存在局限性

市場提供社會救助方面的局限性，突出表現(xiàn)為市場在社會救助方面存在市場失靈。社會救助從本質(zhì)上具有非排他性和不可分割性，具有公共產(chǎn)品屬性，市場機(jī)制無法對公共產(chǎn)品屬性的社會救助進(jìn)行有效資源配置。而且，由于市場立足于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，基于個人是自利的，都在追求經(jīng)濟(jì)利益最大化假設(shè)，這與社會救助立足于非營利、非逐利相悖，這也導(dǎo)致了在社會救助方面，無法通過市場進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，存在市場失靈。

（四）慈善組織在社會救助方面具有自身優(yōu)勢

一是有效克服政府失靈和市場失靈。社會救助本質(zhì)上具有公共產(chǎn)品屬性，在社會救助中，市場由于追逐經(jīng)濟(jì)利益最大化，導(dǎo)致市場失靈，政府由于行政使命和行政程序?qū)е抡ъ`。無論是政府還是市場，很難在社會救助中兼顧公平和效率。慈善組織具有非營利性、公益性的宗旨使命，使得其向社會提供社會救助非常契合。按照行政生態(tài)學(xué)理論，我國社會存在異質(zhì)性特征，僅僅依靠政府在社會救助方面的投入，難以滿足全部需求，需要慈善組織參與社會救助，彌補(bǔ)政府在社會救助過程中針對性不足，尤其是在救助少數(shù)邊緣困難群體上。

二是具有溝通與橋梁紐帶作用。慈善組織在參與社會救助過程中，通過集體行動方式，實(shí)現(xiàn)更為廣泛的公益價值目標(biāo)。慈善組織源于社會，接近基層，了解民意，很多慈善組織深入偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層，了解困難群眾需求，和社會公眾進(jìn)行溝通交流，同時還關(guān)注同性戀、艾滋病等邊緣弱勢群體。在溝通交流的過程中，一方面，向社會公眾普及宣傳政府在社會救助上的相關(guān)政策法規(guī)，提高基層群眾應(yīng)對困難、有效開展自救的能力;另一方面，把基層民眾的現(xiàn)實(shí)需求和意見建議梳理匯總，及時反饋給政府，為政府部門制定政策提供事實(shí)依據(jù)，降低信息收集成本，充分發(fā)揮慈善組織的橋梁紐帶作用。

三是具有較強(qiáng)的針對性和有效性。相對于政府部門，慈善組織提供服務(wù)種類更多，方式方法更靈活，信息獲取更準(zhǔn)確，專業(yè)化程度更高，在社會救助方面具有更強(qiáng)的針對性和有效性。慈善組織在社會救助方面，可以提供人力、資金、物品等多種保障性資源，而且由于其民間性和專業(yè)性，在社會救助上獲取信息渠道更豐富，準(zhǔn)確度更高，專業(yè)性更強(qiáng)。

四是有助于探索創(chuàng)新。慈善組織的設(shè)立都有章程、宗旨，圍繞慈善組織宗旨，在參與社會救助各項(xiàng)決策、項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)程序等方面與政府部門有所區(qū)別，可以根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及時調(diào)整策略，創(chuàng)新方法。只要在法律法規(guī)范圍內(nèi)，對困難群眾有益的社會救助方式方法，都可以依據(jù)章程相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行探索創(chuàng)新。

三、慈善組織參與社會救助實(shí)證分析

按照行政生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)，慈善組織作為后天形成的社會性組織，構(gòu)成了行政環(huán)境中的一個要素，與其他諸要素一起參與社會救助行政生態(tài)圈內(nèi)的能量循環(huán)。慈善組織參與社會救助，對于推進(jìn)社會救助整體行政系統(tǒng)運(yùn)行具有重要作用。為客觀反映當(dāng)前慈善組織參與社會救助狀況，我們以實(shí)踐中慈善組織參與社會救助相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行實(shí)證分析。

（一）樣本數(shù)據(jù)選取

當(dāng)前慈善組織從組織形式上可以分為基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)三類法人組織，從業(yè)務(wù)領(lǐng)域上可以分為全國性慈善組織和地方性慈善組織。無論從資金規(guī)模、業(yè)務(wù)開展、社會影響等方面，全國性慈善組織總體上要優(yōu)于地方性慈善組織。為保證分析的系統(tǒng)性、科學(xué)性，我們在選擇樣本上，確立了2個標(biāo)準(zhǔn)：一是該慈善組織是民政部門官方認(rèn)定的全國性慈善組織;二是該慈善組織2011年12月31日前已經(jīng)登記成立。這樣我們就可以選取全國性慈善組織近5年的數(shù)據(jù)進(jìn)行計量分析。經(jīng)統(tǒng)計整理，目前我國符合上述條件的全國性慈善組織一共108家。鑒于部分全國性慈善組織個別年份數(shù)據(jù)在搜集的過程中出現(xiàn)空缺不全，影響分析結(jié)果準(zhǔn)確性。本文選擇108家全國性慈善組織中相關(guān)數(shù)據(jù)齊全的99家慈善組織為樣本，占總數(shù)的91.67%。樣本慈善組織參與扶貧、醫(yī)療、法律、教育、兒童健康等各領(lǐng)域的社會救助，并且2016年樣本慈善組織捐贈收入占全國慈善組織捐贈收入的57%，具有較強(qiáng)的代表性。

（二）樣本數(shù)據(jù)分析

我們從慈善組織參與社會救助總量、效率以及個體差異三個維度對慈善組織參與社會救助情況進(jìn)行分析，既有總體量上的一般性分析，也有效率上的針對性分析，同時也對慈善組織個體進(jìn)行具體的差異性分析，從而較全面掌握當(dāng)前慈善組織參與社會救助情況。

1.慈善組織參與社會救助總量

慈善組織凈資產(chǎn)、捐贈收入以及社會救助投入是關(guān)系到慈善組織參與社會救助的重要指標(biāo)。我們對99家慈善組織2012-2016年凈資產(chǎn)、捐贈收入及社會救助投入進(jìn)行匯總整理，結(jié)果見表2。

2.慈善組織參與社會救助效率

行政效率是行政管理的核心。慈善組織作為一個子系統(tǒng)，其參與社會救助效率情況，是整個社會救助行政生態(tài)圈的構(gòu)成部分，必然影響整體行政效率。慈善組織作為具有多投入多產(chǎn)出特點(diǎn)的系統(tǒng)，單獨(dú)使用參與社會救助的支出總額或者支出與收入的比率無法客觀評價慈善組織參與社會救助的效率。本文采用超效率SBMDEA模型。DEA模型投入產(chǎn)出指標(biāo)選擇主要考慮指標(biāo)的代表性和重要性。按照慈善組織的運(yùn)行特點(diǎn)，在投入指標(biāo)中，我們選取三個變量：慈善組織年初凈資產(chǎn)、慈善組織的專職人員數(shù)以及慈善組織的行政管理費(fèi)用。在產(chǎn)出指標(biāo)中，我們選取兩個變量：慈善組織本年捐贈收入和慈善組織本年社會救助投入。

本文使用DEASOLVER Pro5軟件分別計算選取的99家全國性慈善組織2012-2016年的相對效率（見表3）。

3.慈善組織參與社會救助個體差異

我們對慈善組織參與社會救助個體進(jìn)行具體性、差異性分析，為更直觀看到慈善組織參與社會救助具體情況，我們選擇樣本慈善組織中2012-2016年至少有一年相對有效（即相對效率大于或等于1）的慈善組織，共計19家，這些慈善組織個體相關(guān)情況見表4。

（三）樣本數(shù)據(jù)分析結(jié)論

1.慈善組織參與社會救助總量逐年上升

由表2我們可以看出，慈善組織無論是凈資產(chǎn)、捐贈收入還是社會救助投入，在總體數(shù)量上是逐年上升的。凈資產(chǎn)由2012年的198.78億元增長到2016年的343.69億元，增長了73%。捐贈收入由2012年的165.72億元增長到2016年的358.32億元，增長了116%。社會救助投入由2012年的158.70億元增長到2016年的343.04億元，增長了116%。

2.慈善組織參與社會救助效率有待提高

從表3我們可以看出，當(dāng)前慈善組織參與社會救助整體上效率不高，存在較大上升空間。在相對效率值分布上，2016年相對效率低于0.2的慈善組織達(dá)到79家，占樣本總數(shù)的81.8%;相對效率在0.2-0.5的慈善組織為6家，占樣本總數(shù)的5.1%;相對效率在0.5-1的慈善組織為1家，占樣本總數(shù)的4.0%;相對效率大于或等于1的慈善組織有9家，占總樣本的9.1%。

3.慈善組織參與社會救助效率個體差異明顯

由表4我們看到，五年中至少一年相對有效的慈善組織有19家，占樣本總數(shù)的19.19%，大部分慈善組織效率不高，而且個體差異較大。比如，中華慈善總會2012年的效率值為5.26，中國初級衛(wèi)生保健基金會在同期的效率值為0.29。不同慈善組織在不同年份的效率都有所不同。另外，一些慈善組織相對效率表現(xiàn)較為突出，中華慈善總會、神華公益基金會、中國移動慈善基金會和中國癌癥基金會等4家慈善組織連續(xù)五年處于相對有效狀態(tài)。

4.慈善組織參與社會救助投入與相對效率沒有必然聯(lián)系

由表4我們看到，樣本慈善組織社會救助投入的排名與相對效率的排名有顯著不同，較高的社會救助投入，并不代表具有較高的相對效率。比如，中華慈善總會無論是在社會救助投入上的排名還是在相對效率上的排名，都高居榜首;田漢基金會在社會救助投入上的排名是95位，但在相對效率上的排名卻高居第3位;中國初級衛(wèi)生保健基金會在社會救助投入上的排名是第4位，但在相對效率上的排名卻僅為第13位。

四、慈善組織參與社會救助路徑優(yōu)化選擇

伴隨慈善組織的發(fā)展，慈善組織在社會救助中投入逐年上升，發(fā)揮的作用日益凸現(xiàn)。例如，2017年以來，中國兒童少年基金會開展了“春蕾計劃”、“兒童快樂家園”等10個社會救助公益項(xiàng)目，資金投入達(dá)20323.67萬元;神華公益基金會重點(diǎn)向“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)傾斜，共計投入資金8525.55萬元;中國婦女發(fā)展基金會開展“母親健康快車”、“貧困母親兩癌救助”等社會救助公益項(xiàng)目，資金投入量約為1340.61萬元中華人民共和國民政部，http：//www.mca.gov.cn/article/xw/mzyw/201805/20180500009071.shtml。。慈善組織參與社會救助具有自身獨(dú)特優(yōu)勢，在社會救助中作用發(fā)揮不可或缺。慈善組織開展慈善項(xiàng)目具有多樣性，專業(yè)化服務(wù)也更靈活、更有針對性、更精準(zhǔn)謝瓊：《貧困治理：中國慈善組織的實(shí)踐與發(fā)展》，《社會保障評論》2017年第4期。。然而，由于我國慈善組織起步較晚、相關(guān)政策制度不健全等諸多方面原因，當(dāng)前慈善組織參與社會救助雖然在總量上逐年上升，但總體效率不高，個體差異較大，需要進(jìn)一步優(yōu)化推進(jìn)。綜合上述分析，結(jié)合行政生態(tài)學(xué)理論，提出優(yōu)化慈善組織參與社會救助路徑選擇對策建議如下：

（一）厘清政府責(zé)任邊界

行政生態(tài)學(xué)理論中的經(jīng)濟(jì)要素是影響公共行政的第一要素。一方面，伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會救助投入逐年增加，需求在不斷增加，需要慈善組織的積極參與;另一方面，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的全能型政府思維，政府權(quán)力延伸到各個層次，對慈善組織的健康發(fā)展和作用發(fā)揮形成阻礙。建議進(jìn)一步明確政府責(zé)任邊界，合理地確定政府在社會救助制度體系中的責(zé)任，既不能大包大攬，也不能推卸責(zé)任，適合由慈善組織承擔(dān)的，通過進(jìn)一步優(yōu)化購買服務(wù)等形式，讓慈善組織參與。政府要更多地向政策制定、搭建平臺等公共服務(wù)回歸，為慈善組織參與社會救助讓渡空間，提供良好的外部環(huán)境，在社會救助上實(shí)現(xiàn)多元治理主體有序參與，持續(xù)推進(jìn)社會救助生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

（二）注重慈善組織自身建設(shè)

伴隨社會的不斷進(jìn)步，家庭的作用逐漸縮小，后天形成的各類組織作用日益增大。慈善組織作為影響社會救助事業(yè)發(fā)展的社會要素，為構(gòu)建新型社會救助體系、滿足當(dāng)前社會救助實(shí)際需要提供了新的渠道和方式。通過前面分析，我們知道當(dāng)前慈善組織參與社會救助投入雖然逐年提升，但相對效率不高，近年來“尚德捐贈門”、“壹基金丑聞”、“羅爾事件”等負(fù)面新聞也對慈善組織發(fā)展產(chǎn)生不利影響。建議要進(jìn)一步強(qiáng)化慈善組織自身建設(shè)，通過完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范選舉程序和民主決策、強(qiáng)化財務(wù)管理、注重誠信與自律建設(shè)、培養(yǎng)專業(yè)人才等渠道，提升慈善組織運(yùn)行效率。

（三）強(qiáng)化社會救助合作機(jī)制

溝通網(wǎng)絡(luò)直接影響社會的動員性和同一性，溝通網(wǎng)絡(luò)是否順暢對公共行政具有重要影響。當(dāng)前政府與慈善組織在參與社會救助方面尚未形成順暢的溝通機(jī)制，往往是各自為戰(zhàn)，慈善組織之間也缺乏溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致具有某些特征的困難群體得到重復(fù)性救助，而不具有這些特征的困難群體被拒之門外，無法及時得到救助。這造成資源浪費(fèi)或救助范圍過窄，同時也無法獲得全社會的同一性認(rèn)同。建議進(jìn)一步加強(qiáng)政府與慈善組織溝通協(xié)調(diào)，搭建救助資源合作平臺，共享社會救助信息，同時要注重信息化建設(shè)，暢通溝通渠道，提升社會救助行為的社會動員性和同一性，充分發(fā)揮政府與慈善組織各自優(yōu)勢，有效提升社會救助效用。

（四）培養(yǎng)全社會公益慈善理念

全社會公益慈善理念的培養(yǎng)樹立，有利于進(jìn)一步優(yōu)化符號系統(tǒng)。社會救助是公民的基本權(quán)利，作為民生保障的最后一道防線，社會救助事業(yè)的健康發(fā)展是政府能否做到全心全意為人民服務(wù)的重要體現(xiàn)。社會救助事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展需要全社會的共同努力。公益慈善理念的培養(yǎng)，有利于營造社會救助整體性氛圍，是社會資源參與社會救助的有力推手，為慈善組織參與社會救助提供有力社會支持。建議立足我國當(dāng)前實(shí)際情況，倡導(dǎo)全社會正確的財富理念，以參與慈善捐贈為榮，以救助弱勢群體為驕傲，提升社會公眾參與慈善事業(yè)的熱情;發(fā)揮慈善榜樣的示范效應(yīng)，樹立慈善領(lǐng)域標(biāo)桿，帶動更多的潛在慈善事業(yè)參與者;通過互聯(lián)網(wǎng)、微信等新型媒體，加強(qiáng)慈善宣傳廣度和深度，搭建慈善活動載體，營造公益慈善良好氛圍。

在政治框架方面，我國是社會主義國家，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。慈善組織參與社會救助必然要堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，遵循我國基本政治制度。中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會報告提出，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。社會救助作為社會保障體系的組成部分，應(yīng)按照要求，建立與之對應(yīng)的多層次社會救助體系。在救助范圍上，能夠覆蓋到所有救助對象身上;在公平性上，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展;在權(quán)利和義務(wù)上，應(yīng)明確政府部門、救助對象、包括慈善組織在內(nèi)的社會等各方面角色;在救助標(biāo)準(zhǔn)上，讓社會救助水平與我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng);在持續(xù)發(fā)展上，要確保救助體系能夠長久地運(yùn)行，切實(shí)發(fā)揮好兜底保障作用。

（責(zé)任編輯：瀟湘子）