改革開放40年來中國貧困性質(zhì)變化及2020年后反貧困政策前瞻

張永麗?徐臘梅

〔摘要〕?改革開放四十年來，中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型取得了突出成就，與此同時，中國的反貧困實踐也取得了巨大成功。在梳理中國反貧困所取得成就的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)新時期貧困性質(zhì)發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變：由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變、由生存性貧困向發(fā)展性貧困轉(zhuǎn)變、由物質(zhì)性貧困向精神性貧困轉(zhuǎn)變、由單一收入貧困向多維貧困轉(zhuǎn)變，且老齡化導致的貧困成為新的貧困問題。針對2020年后的反貧困問題，提出繼續(xù)推行開發(fā)式扶貧解決能力貧困、堅持對特殊貧困人口采取精準滴灌式扶貧、注重物質(zhì)扶貧與精神扶貧協(xié)調(diào)統(tǒng)一等建議。

〔關(guān)鍵詞〕?改革開放;反貧困;貧困性質(zhì);貧困特點;扶貧政策

〔中圖分類號〕F320.3?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕1008-0694（2019）02-0071-13

一、改革開放40年中國反貧困取得的成就

1.中國反貧困實踐的貢獻

（1）貧困人口大幅減少、貧困面大范圍縮小。按照1978年的貧困標準，改革開放伊始，中國貧困人口為2.5億，貧困發(fā)生率為30.7%;2007年貧困人口數(shù)量為1479萬人，貧困發(fā)生率1.6%。（本部分數(shù)據(jù)，如無特別說明，均根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒2018》整理。）雖然個別年份貧困人口數(shù)量有所增加，但總體上看，按照1978年的貧困標準，到2007年貧困人口減少多達2.35億，貧困發(fā)生率顯著降低。按照2008年的貧困標準，2000年的貧困人口數(shù)量為9422萬人，貧困發(fā)生率10.2%;2010年貧困人口2688萬人，貧困發(fā)生率為2.8%，從2000年到2010年貧困人口減少6734萬人，貧困發(fā)生率下降7.4%。如果按照2010年的貧困標準，1978年的貧困人口有7.7億人，貧困發(fā)生率高達97.5%;2017年貧困人口數(shù)量為3046萬人，貧困發(fā)生率下降至3.1%，從1978年到2017年貧困人口減少約7.4億人，貧困發(fā)生率下降94.4%。

整體上講，1978年以前，數(shù)以億計的中國人還在為如何解決溫飽問題發(fā)愁，但隨著改革開放進程的推進、反貧困工作的有序開展，中國人民迎來了從迫于應對溫飽到小康富裕的偉大飛越，人民擁有了更多、更直接、更實在的獲得感、幸福感和安全感。

（2）貧困人口收入、消費水平大幅度提高。改革開放后，中國始終堅持以經(jīng)濟建設為中心，不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，經(jīng)濟實力和綜合國力都在不斷提高?！吨袊r(nóng)村貧困監(jiān)測報告》發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》從2000年開始發(fā)布，2016年數(shù)據(jù)為最新數(shù)據(jù)，如無特殊說明，下文數(shù)據(jù)均根據(jù)歷年《中國農(nóng)村監(jiān)測報告》整理而得。1999國定貧困縣人均GDP為2573元，到2015年貧困地區(qū)人均GDP則已達到18222元。與此同時，貧困地區(qū)的收入水平也有了大幅度提升，如1998年國定貧困縣人均純收入僅為1318元，2016年貧困地區(qū)人均可支配收入則上升到8452元，由于統(tǒng)計口徑問題，本處引用《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》中“人均可支配收入”數(shù)據(jù)作為對比。且收入結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生了巨大的變化，1998年國定貧困縣人均純收入中工資性收入、家庭經(jīng)營性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財產(chǎn)性收入占比分別為21.2%、74.7%、2.9%、1.2%，2016年相應的占比分別為34.1%、40.7%、23.9%、1.3%，工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入占比明顯增加，家庭經(jīng)營性收入下降幅度較大。

隨著反貧困政策的有序?qū)嵤?，貧困地區(qū)居民消費結(jié)構(gòu)也快速升級。人均生活消費支出由1998年國定貧困縣的1029元上升到2016年貧困地區(qū)的7331元，人均消費支出總額有了顯著的提高。同樣，消費結(jié)構(gòu)也發(fā)生了極大的變化，1998年國定貧困縣人均生活消費支出中食品、衣著、居住、家庭設備用品及服務、交通通訊、教育文化娛樂、其他消費支出的占比分別為61.6%、6.5%、10.7%、4.0%、2.2%、9.0%、4.2%、1.7%，2016年相應的消費支出占比則分別為35.0%、5.8%、21.1%、6.1%、11.0%、10.8%、8.7%、1.6%，食品消費支出的占比顯著下降，居住、交通通訊等消費支出的占比則明顯上升，消費結(jié)構(gòu)升級特征明顯。

（3）貧困地區(qū)教育、醫(yī)療水平顯著提升。改革開放40年來，特別是在2000年后，中國不斷增加對貧困地區(qū)教育資金的投入，各項政策向貧困地區(qū)傾斜。1999年貧困戶6～11歲兒童的在校率為80.7%，12～14歲兒童在校率為88.7%，15～17歲兒童在校率為81.7%，在每個年齡階段都有10%以上的兒童輟學，到了2016年，貧困地區(qū)17歲以下兒童中途輟學率僅為1%，兒童在校率明顯提升。除此之外，勞動力的文化程度也有了明顯的提升，如1999年貧困地區(qū)勞動力文盲率為22.1%，2016年則下降至8%。這一點也與貧困地區(qū)教育基礎(chǔ)設施不斷完善、師資力量不斷增強，極大地促進了貧困人口綜合素質(zhì)的提升相關(guān)。與此同時，在各項扶貧政策實施的過程中，中國也初步形成了多層次、寬領(lǐng)域、全方位的教育對外開放格局，現(xiàn)代化教育體系基本完善，有力助推貧困地區(qū)教育事業(yè)的發(fā)展。

中國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)費用支出由1978年的110億上升至2017年的52598億，并且有意識地將資金向貧困地區(qū)投入，同時重視貧困村衛(wèi)生所的建設。1999年，貧困人口所在村有衛(wèi)生所的農(nóng)戶比重為71.0%，到2016年貧困人口所在村有衛(wèi)生站的農(nóng)戶比重上升到91.4%，隨著貧困標準的提升，貧困群眾享有的醫(yī)療水平依然在大幅提升，也足以彰顯中國各項扶貧政策的有效性。特別的，新型農(nóng)村合作醫(yī)療盡管從2003年才開始實施，但到2015年貧困地區(qū)農(nóng)民參合率達97%，較大程度地解決了農(nóng)村居民，特別是貧困地區(qū)農(nóng)村居民“看病貴、看病難”的問題。

（4）基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設施跨越式發(fā)展。改革開放四十年來，反貧困政策的實施有力促進中國基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從瓶頸轉(zhuǎn)為優(yōu)勢。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力顯著提高，1994年貧困地區(qū)糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的16.8%，1999年占17.4%，到2015年比重上升為21.3%，2017年，中國糧食總產(chǎn)量達到1.2萬億斤，是1978年的2倍。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)整理而得，貧困地區(qū)數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》，比例通過計算而得。其次，改革開放以來，中國工業(yè)化進度明顯提速，技術(shù)水平顯著提升，競爭力逐漸加強，工業(yè)生產(chǎn)能力快速發(fā)展，逐步建立起現(xiàn)代化工業(yè)體系，2017年中國鋼材、水泥、汽車產(chǎn)量分別為10.5億噸、23.3億噸、2901.8萬輛，分別是1978年的33.03.35.7、194.62倍。貧困地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值占全國工業(yè)總產(chǎn)值的比重也有明顯提升，1994年貧困地區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值占全國工業(yè)總產(chǎn)值的比例僅為3.6%，2015年已上升到22.0%。

與此同時，基礎(chǔ)設施體系建設也實現(xiàn)跨越式發(fā)展。〔1〕改革開放初期，國家鐵路、公路、港口、能源、電力、通訊等基礎(chǔ)設施相對落后，嚴重阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展，20世紀90年代以來，中國逐步加大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設施建設力度，貧困人口所在村通公路、電話、照明電、有安全飲水農(nóng)戶的占比分別從1999年的92.3%、59%、92.8%、62.5%上升到2016年的99.8%、99.9%、99.3%、87.9%。1999年國定貧困縣居民外出交通工具39.1%為公共汽車，46.5%的居民還是依靠自行車和步行，而到2016年貧困地區(qū)所在自然村能夠便利乘公共汽車的農(nóng)戶比重已達到63.9%，交通基礎(chǔ)設施的進步也是中國反貧困事業(yè)的重要成就之一。

2.反貧困政策與措施不斷完善

1949年后，中國扶貧政策體系經(jīng)歷了從無到有、從零散到系統(tǒng)、從間接到直接、從局部到全局、從大水漫灌到精準滴灌的演化。改革開放后，中國反貧困體制更是不斷改革，扶貧的政策日趨完善，全面、系統(tǒng)的扶貧政策是中國取得偉大脫貧成果最直接的保障。中國反貧困政策體系的形成也大致經(jīng)歷了四個階段，即制度變革背景下的扶貧政策階段（1978～1985年）、反貧困政策體系形成時期的扶貧政策階段（1986～2000年）、十年扶貧開發(fā)時期的扶貧政策階段（2001～2010年）、新十年扶貧開發(fā)時期的扶貧政策階段（2011～2020年）。〔2〕〔3〕整個過程也伴隨農(nóng)村的土地制度改革、市場化改革、以及21世紀之后農(nóng)業(yè)的稅費改革，以及先后落實的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、最低生活保障等一系列社會保障制度，農(nóng)村各項制度的不斷變革、完善與反貧困政策支持配套，使反貧困政策的效用充分發(fā)揮。與此同時，中國扶貧開發(fā)瞄準機制也從無到有，方式從區(qū)域瞄準到縣級瞄準、貧困村瞄準、貧困戶瞄準，〔4〕最后將扶貧對象瞄準為“在扶貧標準以下具備勞動能力的農(nóng)村人口”，并初步形成了專項扶貧與社會扶貧、行業(yè)扶貧“三位一體”的扶貧格局。

另外，中國的反貧困措施也在不斷地完善，針對不同的貧困成因和貧困分布特點，因地制宜確定扶貧開發(fā)措施。扶貧模式也由單一模式逐步轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)脫貧為主，并形成轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧、易地搬遷脫貧等多種扶貧模式并存的扶貧體系。與扶貧工作開展初期僅注重貧困人口生存性發(fā)展相比較，現(xiàn)階段中國的扶貧政策更加注重將致貧內(nèi)因與外因相結(jié)合，注重加強水利、交通、能源等重大基礎(chǔ)設施及民生工程的建設，注重改善貧困地區(qū)農(nóng)村居民的生產(chǎn)、生活條件，解決阻礙貧困地區(qū)發(fā)展的客觀實際問題。同時，也更加注重貧困人口能力的建設，注重科學構(gòu)建貧困人口參與機制，提升貧困人口參與度，進而解決阻礙貧困人口發(fā)展的內(nèi)因。

3.對世界反貧困事業(yè)的貢獻

（1）對減少世界貧困人口的貢獻。改革開放四十年，中國成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家?！?〕按照世界銀行的絕對貧困線（每人每天1.25美元）的標準測算，1981年，中國貧困人口數(shù)量為8.39億人，而同樣按照此標準，2011年中國的貧困人口僅為8417萬人，貧困人口減少7.54億人，在全球同期減貧人口總數(shù)中占比達70%以上。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)整理而得。若按照每人每天1.9美元標準衡量貧困人口比例，1990年世界和中國的貧困人口比例分別為35.9%、66.2%，2015年則分別下降至10%、0.7%，根據(jù)世界銀行集團發(fā)展研究局發(fā)布數(shù)據(jù)整理而得。中國貧困人口比例的大幅下降，有效降低了世界貧困人口比例，中國扶貧成就也被國際社會廣泛認可。

中國反貧困成就還對國際人權(quán)事業(yè)進步做出了巨大的貢獻。中國的扶貧關(guān)注貧困人口的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，注重維護社會公平正義，倡導“以人為本”和科學發(fā)展的價值。如在實現(xiàn)生存權(quán)的基礎(chǔ)上，政府通過產(chǎn)業(yè)開發(fā)、生態(tài)脫貧、異地搬遷等多種扶貧方式，以“更明確的思路、更精準的舉措、超常規(guī)的力度”幫助貧困人口實現(xiàn)發(fā)展的權(quán)利，全方位構(gòu)建與完善貧困者的權(quán)利和保障制度。中國扶貧政策對貧困人口人權(quán)的保障也為世界上其他發(fā)展中國家提供了范式，推動了世界人權(quán)的進步。

（2）對反貧困實踐、理論的貢獻。中國反貧困偉大實踐從區(qū)域扶貧開發(fā)、扶貧攻堅、全面綜合開發(fā)階段，再到目前的精準扶貧階段，積攢了豐富的反貧困實踐經(jīng)驗，面對世界貧困人口數(shù)量逐漸減少、分布日益分散、減貧難度越來越大且成本越來越高的狀況，中國特色反貧困理論及實踐為世界的減貧事業(yè)提供了重要可參照經(jīng)驗，有力地支持了第三世界的發(fā)展，為解決人類貧困問題提供了中國方案，同時也促進世界“和平發(fā)展”的進程。

中國反貧困理論體系的形成也是對發(fā)展經(jīng)濟學的重大貢獻。中國作為發(fā)展中國家，系統(tǒng)總結(jié)導致自身發(fā)展貧困與落后的原因，并成功探索出一條有效的擺脫貧困、促進發(fā)展的扶貧開發(fā)路徑，提出一系列科學的反貧困理論和行之有效的反貧困措施。同時還提升了反貧困戰(zhàn)略在世界的地位，總結(jié)出中國特色反貧困理論，科學地揭示了反貧困與人類發(fā)展的關(guān)系，為發(fā)展經(jīng)濟學探尋擺脫貧困、促進發(fā)展的一般方式貢獻了中國力量，同時也是對可持續(xù)發(fā)展理論創(chuàng)新的重大貢獻。

二、中國貧困性質(zhì)的轉(zhuǎn)變

貧困是動態(tài)變化的，隨著社會經(jīng)濟全面發(fā)展和扶貧開發(fā)政策的全面貫徹落實，中國農(nóng)村的貧困性質(zhì)和特點正在發(fā)生重大變化，伴隨這一變化，扶貧開發(fā)實踐中也出現(xiàn)了一些新問題，產(chǎn)生了一些新挑戰(zhàn)，提出了一些新要求，只有準確把握這些新變化、新問題、新挑戰(zhàn)，才能確實做到精準施策、精準幫扶。

1.由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變

改革開放以來，中國經(jīng)濟的高增長不僅有力助推了國家工業(yè)化、城市（鎮(zhèn)）化的快速發(fā)展，也使得政府用于農(nóng)村的公共服務和扶貧支出不斷增多，農(nóng)村人口的收入水平和物質(zhì)生活水平得以顯著提高，對農(nóng)村減貧發(fā)揮了重要作用。中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）從改革之初到2017年年均增速達到9.5%，同期人均GDP年均增速也達到了8.5%，農(nóng)村居民人均純收入顯著提高。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《波瀾壯闊四十載 民族復興展新篇——改革開放40年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之一》整理而得。社會經(jīng)濟的快速發(fā)展使整體性貧困問題得到極大緩解，貧困人口從改革開放初期的2.5億人下降到2017年底的3046萬人。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2018》整理而得。特別是2014年以來，針對貧困分布由整體性、區(qū)域性貧困向個體性、小片區(qū)收縮，貧困原因多樣化、大面積反貧困的邊際收益遞減等問題出現(xiàn)，國家開始實施精準扶貧精準脫貧的方略和政策，對改變普遍貧困的農(nóng)村面貌發(fā)揮了重要作用。目前，除了疾病、殘疾、智障、五保等特殊貧困人口，和部分自然條件極度嚴酷的深度貧困地區(qū)外，大部分貧困人口其生存需要問題得到有效解決，“不愁吃、不愁穿”的目標提前實現(xiàn)，絕對貧困問題正在向相對貧困轉(zhuǎn)變。

相對貧困是指收入水平低于社會平均收入一定程度的社會生活狀態(tài)（比如美國將低于平均收入水平40%的人口歸于相對貧困組），重點表現(xiàn)在收入差距的不斷拉大導致部分低收入人口在生產(chǎn)生活、社會參與、市場競爭等各方面的邊緣化和弱勢化。中國多年的高速增長一直以效率為先，資源配置也是傾向于城市導向和效率導向，導致城鄉(xiāng)收入差距和農(nóng)村內(nèi)部收入差距不斷擴大，拉大了貧富差距。低收入群體收入增長率低，不僅導致了經(jīng)濟增長對貧困減緩作用下降，而且加重了農(nóng)村相對貧困，〔6〕相對貧困問題可能成為今后一個時期農(nóng)村反貧困面臨的重大挑戰(zhàn)，且隨著中國經(jīng)濟增長步入新常態(tài)，以傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式達到顯著減貧效果的策略也可能將會受到挑戰(zhàn)。

2.由生存性貧困向發(fā)展性貧困轉(zhuǎn)變

多年來的經(jīng)濟發(fā)展帶動農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)，特別是瞄準貧困村和貧困人口進行的一系列扶貧開發(fā)的重要舉措，以鄉(xiāng)、村為單位進行的基礎(chǔ)設施、基本農(nóng)田、生態(tài)修復、產(chǎn)業(yè)開發(fā)等建設工作;以貧困人口發(fā)展能力建設為核心的精準幫扶工作，包括教育扶貧、技能培訓、易地搬遷、危房改造、金融支持、對口幫扶等;以及一系列農(nóng)村體制與制度改革，如農(nóng)村低保、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險制度等。這些重大舉措大范圍解決了貧困戶的基本生活問題，消滅了衣食住行無法得到滿足的極度貧困問題，貧困性質(zhì)正在由生存性貧困向發(fā)展性貧困轉(zhuǎn)變。

發(fā)展性貧困集中表現(xiàn)在兩個方面，客觀上講主要表現(xiàn)在貧困地區(qū)自然條件比較差，基礎(chǔ)設施建設和公共服務依然落后，社會保障制度還很不完善，城鎮(zhèn)化與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，市場缺乏活力，地方自身創(chuàng)造的發(fā)展機會非常有限;主觀上來看大多數(shù)貧困家庭人口受教育程度低，人力資本不足，金融資本欠缺，抵抗市場和自然風險能力弱，即使存在一些發(fā)展機會，但都存在一定的門檻，貧困人口沒有能力跨越這些門檻，造成機會的不均等。主觀和客觀兩方面的原因是影響貧困人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移的主要障礙，也是影響貧困人口掌握農(nóng)業(yè)技術(shù)、搞好家庭經(jīng)營的主要因素。絕大部分相對貧困人口在解決了基本生存問題之后，沒有能力參與到社會經(jīng)濟發(fā)展進程中，更沒有能力參與市場競爭，分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果，貧困人口的邊緣化問題越來越突出。

3.由物質(zhì)性貧困向精神性貧困轉(zhuǎn)變

馬斯洛將人的需求由低到高劃分為：生理、安全、社交、尊重和自我實現(xiàn)需求，只有滿足貧困人群各方面的需求，才能真正實現(xiàn)反貧困目標。改革開放以來，隨著反貧困事業(yè)的不斷推進，人民生活水平逐漸提高，需求也逐漸升級，貧困也由物質(zhì)性貧困向精神性貧困轉(zhuǎn)變。

精神貧困集中表現(xiàn)為受教育程度低，大多數(shù)貧困群眾為文盲或小學文化程度，在長期的生活工作中不能實現(xiàn)知識的積累和職業(yè)技能的進步，缺乏基本的科學文化知識;缺乏依靠知識改變現(xiàn)狀的技能手段，容易滋生安貧認命、不思進取的想法，逐步失去了改變貧困命運的精神動力。在諸如這些價值觀念的支配下，精神貧困者除了在精神生活上表現(xiàn)為空虛頹廢、思想保守、不思進取，總依賴于傳統(tǒng)觀念或經(jīng)驗，不愿接受新生事物，“等、靠、要”思想嚴重，不是主動地“窮則思變”，而將未來希望寄托于外來力量的援助，容易形成靠政府救濟度日的依賴心理;在社會交往中，往往也表現(xiàn)為封閉保守，自信心不足，自卑感強，社會資本和社會網(wǎng)絡缺乏，尊嚴和自我實現(xiàn)需求難以得到滿足。

精神貧困產(chǎn)生的原因是復雜的，既與地理、歷史、文化、教育等因素有關(guān)，也與扶貧本身有關(guān)。精神貧困的主要根源可謂是“窮”出來的，主要受所居住地地理區(qū)位、接受教育水平等方面限制，長期處于貧困狀態(tài)，導致產(chǎn)生消極思想，進而產(chǎn)生精神貧困問題。

另外，部分精神貧困卻是“養(yǎng)”出來的、“涼”出來的，這種精神貧困與扶貧方式本身有關(guān)，也與中國長期實施的輸血式扶貧方式有關(guān)，盡管這一方式對緩解中國大量絕對貧困的人口的基本生存問題發(fā)揮了重要作用，但同時也產(chǎn)生了一些負面作用，導致扶貧養(yǎng)懶漢，使一些貧困群眾產(chǎn)生依賴心理。由于扶貧項目選擇失誤、扶貧措施不當、扶貧資源分配不公、扶貧效果不佳等原因，“涼”了部分貧困群眾的心，使他們對政府扶貧產(chǎn)生疑問和不信任。

扶貧實踐表明，物質(zhì)貧困不可怕，最可怕的是精神貧困，一個人或家庭一旦處于精神貧困，外在援助作用的發(fā)揮將受到極大阻礙，精神貧困也在深層次上決定著貧困者脫貧的主體能動性，影響著物質(zhì)貧困的解決進程。而精神貧困又具有一定的隱蔽性，因為其總是附著于顯像的物質(zhì)貧困背后，屬思想意識，難以明確判定，且在扶貧工作中，人們往往首要關(guān)注的是物質(zhì)貧困，對精神貧困重視不足。精神貧困不僅影響了反貧困的效果，也導致了一定的社會危機?！?〕精神貧困的不斷強化，還容易形成“貧困的陷阱”惡性循環(huán)，固化貧困群體，進而更加制約人的精神需要。

4.由單一收入貧困向多維貧困轉(zhuǎn)變

多年來貧困標準的制定主要以收入為核心，中國農(nóng)村貧困線的制定，首先是確定一種營養(yǎng)標準，國家統(tǒng)計局將營養(yǎng)標準確定為每人每天2100大卡，然后根據(jù)20%的最低收入人群的消費結(jié)構(gòu)來測定出滿足這一營養(yǎng)標準所需要的各種食物量，再按照食物的價格計算出相應的貨幣價值。這一貨幣價值成為“食物貧困線”。據(jù)此確定“非食物貧困線”，簡單的方法是既可以主觀地確定食物貧困線在整體貧困線中的比例，也可以參照整個社會的恩格爾系數(shù)或低收入人群的恩格爾系數(shù)來確定這一比例。扶貧措施也主要以收入水平的提高和物質(zhì)性為主（貧困措施和貧困地區(qū)考核也主要以GDP增長率為主）。在貧困人口數(shù)快速下降、貧困面大幅度減少的同時，致貧原因變得多元化、復雜化，多維貧困已然成為目前農(nóng)村貧困的主要表現(xiàn)形式，貧困特征和性質(zhì)的變化向傳統(tǒng)注重單一收入指標的扶貧模式提出了挑戰(zhàn)?！?〕正是基于這一系列的重大變化，中國政府在2014年提出并開始實施精準扶貧政策，并向全世界鄭重承諾到2020年實現(xiàn)“兩不愁、三保障”，確?，F(xiàn)行標準下農(nóng)村建檔立卡貧困人口實現(xiàn)脫貧的目標，〔9〕這本身就是一個多維反貧困目標。從實踐中來看，各個地方在精準識別、精準扶持、精準退出政策的實施過程中，都根據(jù)各地實際不同程度的采用了多維標準，如甘肅提出并實施“1+17”政策，從17個方面補齊扶貧短板;來源于中共甘肅省委甘肅省人民政府于2016年4月1日發(fā)布的《“四個聚焦、四個著力”抓好精準扶貧精準脫貧》。貴州提出并實施“33668”扶貧攻堅計劃，即“1+10”的扶貧行動，“33”是指從2015到2017年，用3年的時間減少300萬貧困人口;“66”是指深入實施精準扶貧“六個到村到戶”，完成“小康建設六項行動計劃”;“8”是指到2020年，實現(xiàn)貧困農(nóng)村居民人均可支配收入達到8000元以上。這些政策涵蓋了基礎(chǔ)設施、產(chǎn)業(yè)扶貧、公共服務、就業(yè)促進、生態(tài)扶貧等多個方面，從多個維度開展精準扶貧工作?？梢?，現(xiàn)階段中國的反貧困實踐和政策推進，都旨在探索一條多維的減緩貧困的路徑和方法。因此，多維貧困識別、多維貧困測度問題顯得尤為重要?！?〕

5.由老齡化導致的貧困成為新的貧困問題

近幾十年，中國無論是農(nóng)村還是城市，老年人口的數(shù)量和比例都在上升，一方面老年人口基數(shù)大且老齡化速度快，另一方面城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度尚處在發(fā)展階段，中國未富先老，老年貧困風險巨大。〔10〕另外，計劃生育政策實施也導致農(nóng)村少子化、老齡化問題突出，同時在農(nóng)村人口流動、農(nóng)民工規(guī)模迅速擴大的背景下，農(nóng)村空心化問題嚴重，隔代家庭涌現(xiàn)，勞動力短缺問題十分普遍?！?1〕導致老年人口陷入貧困的原因主要有兩個方面，一方面是內(nèi)部性原因，老年人口易被邊緣化，脆弱性顯著，且生活來源受到農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、勞動者本身的身體狀況、家庭成員收入以及家庭結(jié)構(gòu)變動等各種因素的影響而不穩(wěn)定，〔12〕致使老年人口極易陷入物質(zhì)性貧困;另一方面是大量年輕人外出加重了農(nóng)村老人的農(nóng)業(yè)負擔，降低老年人口晚年的福利水平，同時“空巢老人”缺乏子女的生活照料，在心理上孤獨感倍增，人口流動對老年人口福利的影響也是造成老年人口多維貧困的原因之一。

三、2020年后反貧困政策研究

貧困問題是動態(tài)變化的，解決貧困問題也應與解決主要矛盾同步。因此，不斷改進扶貧模式、提高扶貧資金使用的效率、轉(zhuǎn)變扶貧戰(zhàn)略成為2020年后反貧困的現(xiàn)實選擇。〔13〕

1.繼續(xù)推行開發(fā)式扶貧重點解決能力貧困的問題

農(nóng)民發(fā)展能力不足成為新時期貧困的主要特征。〔14〕在新時期，農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略向發(fā)展性轉(zhuǎn)變，一方面應注重區(qū)域發(fā)展能力建設和新型城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)大量農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)和向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，提高收入水平，帶動輻射貧困人口脫貧;另一方面還應高度重視貧困人口自身素質(zhì)建設，讓貧困人口有能力運用所學知識、技能，獲得和利用更多社會資源，實現(xiàn)自身價值，這不僅能夠提高貧困人口的素質(zhì)，同時也是帶動貧困人口從根本上脫貧的核心和關(guān)鍵。其次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施對于解決發(fā)展型貧困具有重要意義。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有助于緩解鄉(xiāng)村交通、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設施落后的問題，改善居民生產(chǎn)、生活的環(huán)境，發(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，繁榮發(fā)展鄉(xiāng)村文化，為鄉(xiāng)村提供增強自身脫貧能力的客觀條件，為解決發(fā)展型貧困提供重要保障。開發(fā)式扶貧是貧困地區(qū)和貧困戶依托自然資源、人文資源，將自己的努力和國家的政策扶持相結(jié)合，進行生產(chǎn)建設，以達到解決溫飽、脫貧致富的目的?？茖W合理的開發(fā)式扶貧政策能有效解決貧困人口發(fā)展性貧困問題，提升貧困人口自我創(chuàng)造財富的能力。

（1）教育扶貧從根源上解決貧困。貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度低、受教育水平低、思想落后，且對子女的教育不重視，很容易造成貧困的代際傳遞?！?5〕因此，應通過加強貧困地區(qū)的教育，增加培訓機會，提升貧困人口穩(wěn)定增收的能力，阻斷貧困的代際傳遞?！?6〕同時，國家教育資源也應進一步向貧困地區(qū)合理配置，促進城鄉(xiāng)義務教育的均衡發(fā)展，提高貧困地區(qū)的師資力量，〔17〕逐步提升貧困地區(qū)、貧困家庭人力資本水平，解決持續(xù)貧困，防止脫貧后返貧。

（2）健康扶貧從根本上保障脫貧。根據(jù)國務院扶貧辦建檔立卡數(shù)據(jù)統(tǒng)計，因病致貧、因病返貧的貧困戶占建檔立卡貧困戶總數(shù)的42%?！?3〕在人口老齡化、醫(yī)療技術(shù)進步和設備更新的背景下，居民實際承擔的醫(yī)療費用逐年上升，醫(yī)療負擔加重，這對貧困家庭無疑是重大的打擊。因此，應重點瞄準因病致貧、因病返貧的病種和家庭，從制度設計層面考慮將扶貧開發(fā)與醫(yī)療救助銜接，〔13〕促進貧困家庭人力資本的提升和積累。

（3）產(chǎn)業(yè)扶貧從整體上解決貧困。貧困地區(qū)應充分依托自身的地理環(huán)境、氣候環(huán)境、自然資源等發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，積極引導貧困戶有效參與，使貧困戶和貧困地區(qū)的發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提升貧困人口和貧困地區(qū)的自我發(fā)展力、自我競爭力。一方面激發(fā)發(fā)展動力，根植發(fā)展基因，另一方面還能在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中轉(zhuǎn)變貧困人口的經(jīng)濟發(fā)展方式、思想觀念，阻斷貧困發(fā)生的動因。

2.堅持對特殊貧困人口采取精準滴灌式扶貧政策

精準扶貧是變“大水漫灌”為“精準滴灌”，〔18〕也是從“量變”引起“質(zhì)變”到“局部質(zhì)變”引起“整體質(zhì)變”的過程，既要包括目標的精準，也要包括戰(zhàn)略和手段的精準，這是中國綜合治理貧困的新方式。對于特殊貧困人口采取精準滴灌式的扶貧政策，也有助于這部分人口精準脫貧。2020年后對特殊貧困人口采取精準滴灌式扶貧政策仍將是“大勢所趨”。

（1）關(guān)于老年貧困的問題。隨著脫貧攻堅的深入推進，大部分有勞動能力的貧困人口依靠非農(nóng)就業(yè)等實現(xiàn)了脫貧，但農(nóng)村喪失勞動能力的老年人口成為貧困人口的“主力軍”，且貧困程度還有加深的趨勢，解決老年人口的貧困問題成為脫貧工作面臨的難題之一。但目前，僅能保障農(nóng)村老年人口在最低生活水平徘徊，而老年群體往往是疾病發(fā)生率較高的群體，一旦出現(xiàn)疾病則非常容易返貧。因此，建議在國家補貼的基礎(chǔ)上，各個地區(qū)追加補貼，或者推出新型的養(yǎng)老模式，如山東省的“互助”養(yǎng)老模式，將全村的相關(guān)收入集中起來，用于老年人口的餐飲、醫(yī)療、護工等支出。

（2）關(guān)于兒童貧困的問題。2014年國務院辦公廳印發(fā)《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014～2020年）》，重點關(guān)注集中連片特殊困難地區(qū)680個縣從出生到義務教育階段結(jié)束的農(nóng)村兒童。〔19〕目前，我國的扶貧政策更加側(cè)重于整體、區(qū)域性貧困，對于特殊群體，尤其是對兒童貧困的關(guān)注相對較少，〔20〕農(nóng)村留守兒童的多維貧困發(fā)生率和貧困指數(shù)更是明顯偏高。〔21〕留守兒童的發(fā)展關(guān)系到國家的未來和民族的希望，事關(guān)億萬家庭的幸福，2020年后國家政策仍應精準幫扶貧困兒童，特別地，應注重特殊困難兒童的教育、醫(yī)療保障和關(guān)愛。

（3）關(guān)于殘疾、精神疾病貧困的問題。首先，應鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展精神衛(wèi)生和安全健康宣傳，充分做好預防工作。其次，應及時建立縣、鄉(xiāng)、村三級完善的康復服務網(wǎng)絡，為殘疾和精神疾病的貧困人口提供規(guī)范化的康復機構(gòu)，降低醫(yī)療康復費用的剛性支出。最后，為通過康復治療恢復生活技能、社會技能的人在其勞動力能承受的范圍安置工作崗位，如一些公益性崗位。對于經(jīng)康復治療仍沒有勞動能力的人，應積極落實低保等社會救助政策和生活補貼等社會保障制度，保障這部分群體能正常的生活且不再陷入貧困之中。

3.注重物質(zhì)扶貧與精神扶貧的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

精神貧困問題仍然是鞏固中國脫貧攻堅的重要隱患，2020年全面脫貧后應更加注重物質(zhì)扶貧與精神扶貧的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保障脫貧成果的穩(wěn)定性。習近平總書記也多次指出“許多深度貧困地區(qū)長期封閉，同外界脫節(jié)”“不少群眾安于現(xiàn)狀，脫貧內(nèi)生動力嚴重不足”等精神貧困問題正是深度貧困的主要成因之一?！?2〕他還講到“精神文明建設是實施脫貧致富戰(zhàn)略的重大內(nèi)容之一”?！?3〕首先，扶貧先扶志，應通過科學的人生觀和價值觀教育，脫貧典型的榜樣示范，建立獎勤罰懶、自立自強的評價機制等多種途徑，喚醒貧困群體脫貧致富的自主意識，增強自主性，激發(fā)其內(nèi)生動力是走出精神貧困的重要途徑;其次，扶知扶智，通過實用技能培訓，提升貧困人口文化素質(zhì)和知識水平，加強貧困地區(qū)教育基礎(chǔ)設施建設，是阻斷貧困代際傳遞的重要手段。外力必須借助于內(nèi)力才能發(fā)揮作用，相對于物質(zhì)扶貧，目前對于精神扶貧依然重視不夠，需要從多方面、多層次加以重視，只有樹立貧困人口的自信心，提高他們的綜合素質(zhì)，讓他們更有信心和能力，通過自己的勞動擺脫貧困，從根源上解決貧困問題?！?4〕

（1）注重貧困地區(qū)人才隊伍的建設。人才隊伍建設主要包括兩個層面，一個層面是干部、領(lǐng)導班子的人才隊伍建設，保證決策的科學合理性，為實現(xiàn)共同的目標而努力協(xié)作，起到“帶頭人”的作用;另一個層面是技術(shù)、高端人才隊伍的建設，技術(shù)型人才的引進不僅為貧困地區(qū)帶來先進的技術(shù)，還為貧困地區(qū)帶來先進的思想，進而產(chǎn)生“蝴蝶效應”，帶動整個地區(qū)精神的進步。同時，還應充分發(fā)揮黨和政府的領(lǐng)導作用，以群眾為主體，鼓勵全社會人才共同參與到扶貧事業(yè)中?！?3〕

（2）繼續(xù)推行“扶貧”與“扶志”“扶智”相結(jié)合?！爸尽焙汀爸恰痹诿撠氝^程中起到關(guān)鍵作用，“志”是內(nèi)在的源頭，“智”是內(nèi)生動力，扶貧工作就是要做好激發(fā)和保障貧困群眾的主觀能動性，就是要做好“扶貧”與“扶志”。一方面可以依托大數(shù)據(jù)平臺客觀診斷分析精神貧困的原因，尋其本質(zhì)，有選擇的使用政策工具，對癥下藥。另一方面還可以鼓勵高校、智庫等成立研究小組，鼓勵交叉學科研究探索精神扶貧新機制、新舉措，共同為精神扶貧貢獻智慧。

（3）支持媒體在貧困地區(qū)做好精神貧困危害宣傳工作。貧困地區(qū)往往自然環(huán)境惡劣、地理位置偏僻、信息閉塞，久而久之這些地區(qū)的居民形成了保守僵化、安于現(xiàn)狀的精神狀態(tài)。貧困地區(qū)父母落后的行為觀念潛移默化地影響著下一代，這就造成精神貧困的長期性和代際傳遞性。而在現(xiàn)實生活中，媒體已經(jīng)成為信息傳遞的重要手段之一，政府應充分發(fā)揮媒體的力量，在貧困地區(qū)宣傳精神貧困的危害性，從而引導貧困地區(qū)人口思想的逐漸轉(zhuǎn)變，激發(fā)貧困群眾積極奮斗的主觀能動性，提升其自我發(fā)展能力，從而有效阻斷貧困的代際傳遞。

四、小結(jié)

加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革步伐，推動包容性增長與普惠增長，通過增長方式的改變提高增長的益貧性，特別是經(jīng)濟增長、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化是提供大量就業(yè)機會、擺脫自然條件束縛的主要途徑，也是從根本上擺脫貧困的主要途徑，特別是對于欠發(fā)達地區(qū)來說，經(jīng)濟增長的輻射帶動和發(fā)展機會，依然是大批相對貧困人口脫貧的主要途徑。同時，正確處理效率與公平、增長與分配的關(guān)系，加強農(nóng)村公共服務、社會保障體系建設，縮小城鄉(xiāng)收入差距，實現(xiàn)增長戰(zhàn)略與重新分配戰(zhàn)略的有機結(jié)合，是大部分國家反貧困的主要戰(zhàn)略，也是中國反貧困戰(zhàn)略的重要選擇。加快欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展速度，構(gòu)建新型區(qū)域關(guān)系，區(qū)域發(fā)展水平的提高、益貧性增長、進一步的收入分配戰(zhàn)略、增長戰(zhàn)略加分配戰(zhàn)略的有機結(jié)合才是益貧性增長的重點與核心。需要特別重視農(nóng)業(yè)發(fā)展對農(nóng)村減貧的重要作用。農(nóng)業(yè)是農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力之一，技術(shù)進步引起的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高是農(nóng)村人口脫貧增收的重要源泉之一，重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，特別是特色產(chǎn)品的培育、生產(chǎn)，是激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力的關(guān)鍵。

在城市人口不斷增長、農(nóng)村人口不斷減少的趨勢下，農(nóng)村老年人口的總量和比例卻都在上升，且諸多研究也表明農(nóng)村貧困老年人口比例要高于城市?！?5〕面對由老齡化導致的貧困問題，首先，學術(shù)界應加強對農(nóng)村貧困老年群體的關(guān)注與研究，特別是應強化相關(guān)政策因素、社會因素對老年貧困影響的研究。其次，中央及各級政府應加強對老年貧困群體的監(jiān)測，有針對性地對處在貧困邊緣和已經(jīng)陷入貧困的老年人口提供扶持與資助。第三，加強農(nóng)村社會保障體系的建設，增加中央及省級政府專項資金的轉(zhuǎn)移支付，促進農(nóng)村養(yǎng)老模式由家庭養(yǎng)老到集中養(yǎng)老轉(zhuǎn)變，健全集中養(yǎng)老設施和相應服務的提升;在醫(yī)療保障方面，改善管理方式，提升信貸支持，落實大病救助政策，使貧困人口同等受益。第四，建立健全老年人口社會救助體系，為農(nóng)村老年低收入群體提供一般社會救助，為部分或完全喪失勞動能力、處于其他特殊困境的老年人口特殊社會救助。關(guān)注老年人口的物質(zhì)生活、精神生活，落實“社會保障”兜底一批，保障老年人口“老有所養(yǎng)”“病有所醫(yī)”是解決老年人口貧困的關(guān)鍵。

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（責任編輯?肖華堂）