關(guān)于構(gòu)建高校和科研院所內(nèi)部控制體系的思考

柯秋勝

摘 要：內(nèi)部控制是高校和科研院所的一項(xiàng)重要管理活動(dòng)，是推進(jìn)高校和科研院所改革發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，也是高校和科研院所單位治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。本文在分析目前高校和科研院所內(nèi)部控制建設(shè)工作的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建高校和科研院所內(nèi)部控制體系的思路，以期推動(dòng)高校和科研院所內(nèi)部控制工作進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高校;科研院所;內(nèi)部控制;體系建設(shè)

2012年，財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），要求自2014年1月1日起在全國(guó)行政事業(yè)單位正式實(shí)施。2015年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)），闡述了行政事業(yè)單位全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)以及保障措施，為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。2016年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》（財(cái)會(huì)〔2016〕11號(hào)），以量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，對(duì)行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作。2017年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于開展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知》（財(cái)會(huì)函〔2017〕3號(hào)），要求行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制報(bào)告工作。編制內(nèi)部控制報(bào)告已經(jīng)成為行政事業(yè)單位的年度工作。

高校和科研院所作為我國(guó)培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、服務(wù)國(guó)家、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的主要機(jī)構(gòu)，全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，建立健全內(nèi)控體系，于高校、于國(guó)家均有著重要意義。

一、高校和科研院所內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

近年來(lái)，隨著國(guó)家反腐的深入開展，高校和科研院所違紀(jì)違法案件頻發(fā)，學(xué)術(shù)、科研經(jīng)費(fèi)、基建工程等領(lǐng)域時(shí)有觸目驚心的事件發(fā)生。

多年來(lái)，我國(guó)對(duì)高校和科研院所建設(shè)投入大幅持續(xù)增加。然而，頻發(fā)的腐敗案件讓我們逐步看到目前高校和科研院所暴露的管理問(wèn)題。

高校和科研院所的管理不僅關(guān)系到科研經(jīng)費(fèi)的使用效率和資金安全，還關(guān)系到科研道德、學(xué)術(shù)風(fēng)氣和廉政建設(shè)。我們可以看到，高校和科研院所的管理和科研經(jīng)費(fèi)的使用問(wèn)題，已成為較為突出的廉政建設(shè)問(wèn)題，引起了國(guó)家的高度重視。

高校和科研院所腐敗案件的頻發(fā)，源于自身內(nèi)部控制的薄弱或形同虛設(shè)，高校和科研院所的內(nèi)部控制體系建設(shè)刻不容緩。內(nèi)部控制是高校和科研院所的一項(xiàng)重要管理活動(dòng)，是推進(jìn)高校和科研院所改革發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，也是高校和科研院所單位治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。實(shí)施內(nèi)部控制是建立健全高校和科研院所法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化科學(xué)決策機(jī)制的有效手段，也是保障財(cái)政經(jīng)費(fèi)高效運(yùn)行的有效措施。實(shí)施好內(nèi)部控制，建設(shè)完善的內(nèi)部控制體系，保證高校和科研院所經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法法規(guī)、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，保障國(guó)有資產(chǎn)安全、保值增值，對(duì)于高校和科研院所促進(jìn)廉政建設(shè)，全面防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，提高內(nèi)部管理和公共服務(wù)水平都有重要意義。

近年，我國(guó)科技投入持續(xù)加大，科技事業(yè)密集發(fā)力，產(chǎn)出了一批跨越式、歷史性的重大創(chuàng)新成果。然而，我們也要看到，在不少高科技領(lǐng)域和方向，我們和世界一流科技強(qiáng)國(guó)仍存在著明顯的差距，部分關(guān)鍵技術(shù)受制于人。作為我國(guó)科學(xué)研究的前沿陣地，高校和科研院所實(shí)施好內(nèi)部控制，建設(shè)完善的內(nèi)部控制體系，營(yíng)造良好的科研道德和學(xué)術(shù)風(fēng)氣，規(guī)范高效用好科研經(jīng)費(fèi)，可激發(fā)廣大科研人員的創(chuàng)新和創(chuàng)造活力，為我國(guó)科技事業(yè)發(fā)展注入活力，為科研創(chuàng)新提供有力支撐和保障，這也是我國(guó)科技創(chuàng)新發(fā)展、提高我國(guó)科技水平和建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的必然要求。

二、高校和科研院所內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀

1.內(nèi)部控制環(huán)境較差、內(nèi)控意識(shí)薄弱，內(nèi)部控制動(dòng)力不足

我國(guó)內(nèi)部控制研究起步較晚，長(zhǎng)期以來(lái)，高校和科研院所處于發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題即解決一個(gè)問(wèn)題的被動(dòng)管理狀態(tài)。即使在財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》多年后的今天，部分高校和科研院所領(lǐng)導(dǎo)仍然不知何為內(nèi)部控制。在高校和科研院所內(nèi)，普遍存在著以下幾個(gè)內(nèi)部控制認(rèn)知誤區(qū)。

（1）高校和科研院所管理者認(rèn)為，內(nèi)部控制將大大限制他們的權(quán)利，不利于領(lǐng)導(dǎo)工作的開展。部分高校和科研院所未制定領(lǐng)導(dǎo)班子議事決策程序，未建立相關(guān)議事決策機(jī)制，“一言堂”和拍腦袋決策想象廣泛存在，甚至“三重一大”事項(xiàng)亦未明確認(rèn)定。

（2）高校和科研院所管理者以及廣大教學(xué)科研職工認(rèn)為，內(nèi)部控制將妨礙教學(xué)科研經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展。他們以為，內(nèi)部控制將對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)設(shè)置層層防火墻，對(duì)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行管控，導(dǎo)致教學(xué)科研經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展受到層層限制。

（3）高校和科研院所業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，內(nèi)部控制將增加工作量。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的對(duì)口業(yè)務(wù)管理部門以為，內(nèi)部控制使得他們必須介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的事前、事中以及事后管理，工作難度和工作量加大。

（4）高校和科研院所內(nèi)普遍認(rèn)為，內(nèi)部控制即財(cái)務(wù)控制、財(cái)務(wù)部門控制或財(cái)務(wù)內(nèi)部控制。高校和科研院所的廣大職工以為，內(nèi)部控制僅僅是財(cái)務(wù)或會(huì)計(jì)部門的工作，與其他部門和個(gè)人無(wú)關(guān)。內(nèi)部控制局限于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)控制。

鑒于以上幾個(gè)誤區(qū)，使得部分高校和科研院所的內(nèi)部控制工作開展非常緩慢。部分單位領(lǐng)導(dǎo)層思想觀念陳舊、管理認(rèn)知不到位，對(duì)內(nèi)控的重視程度與內(nèi)控建設(shè)的要求仍存在較大差距，內(nèi)控牽頭部門不明確，全員參與意識(shí)亟需提高。部分高校和科研院所內(nèi)部權(quán)力的運(yùn)行和制衡機(jī)制未有效建立。業(yè)務(wù)部門之間溝通不暢，配合不協(xié)調(diào)，部門職責(zé)界限不清，關(guān)鍵崗位職責(zé)不明確，業(yè)務(wù)處理流程不暢。內(nèi)控建設(shè)資源投入有限，持續(xù)建設(shè)動(dòng)力不足。部分單位制度建設(shè)不健全，沒(méi)有制定完整的內(nèi)部控制制度或手冊(cè)，多項(xiàng)業(yè)務(wù)層面制度辦法缺失、陳舊，或缺乏實(shí)施細(xì)則，內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，可執(zhí)行性不強(qiáng)。部分制度辦法執(zhí)行不到位，存在應(yīng)付檢查流于形式的現(xiàn)象。部分單位預(yù)算管理決策機(jī)制不完善，未充分發(fā)揮決策和監(jiān)督作用，預(yù)算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)管理薄弱。收入歸口管理、票據(jù)管理不到位，收入催收機(jī)制不完善。采購(gòu)申請(qǐng)、預(yù)算審核、采購(gòu)方式及驗(yàn)收等管理程序缺失，審核、審批控制不嚴(yán)。資產(chǎn)、材料出入庫(kù)管理不規(guī)范，資產(chǎn)處置審批存在漏洞，定期盤點(diǎn)制度未全面落實(shí)。科研項(xiàng)目未履行預(yù)算調(diào)劑程序，結(jié)題驗(yàn)收不及時(shí)，結(jié)余經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范。建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程管理不嚴(yán)格，竣工手續(xù)辦理不及時(shí)。成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化收入分配獎(jiǎng)勵(lì)和約束機(jī)制不完善。合同歸口管理不到位，缺乏對(duì)合同履行的跟蹤管理。

2.內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺乏，內(nèi)控監(jiān)督管理機(jī)制匱乏，內(nèi)部控制系統(tǒng)（載體）不健全

開展內(nèi)部控制工作必須先對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，高校和科研院所應(yīng)建立定期或不定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)制。當(dāng)單位內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化，或者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)出現(xiàn)新情況、新問(wèn)題時(shí)，也應(yīng)重新進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。當(dāng)前，部分高校和科研院所的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不健全，不少單位由各業(yè)務(wù)部門組織落實(shí)本部門業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和流程梳理，抱著多一事不如少一事的心態(tài)，往往無(wú)法保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的全面、客觀和準(zhǔn)確，進(jìn)而導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程的缺失和內(nèi)部控制措施的失效。

高校和科研院所應(yīng)建立內(nèi)部控制的自我評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查管理機(jī)制。通常，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查管理的牽頭部門為內(nèi)部審計(jì)部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門。由于缺少足夠的專業(yè)人才，目前，高校和科研院所的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制缺失，監(jiān)督檢查管理主要集中于各級(jí)檢查的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)整改上。

在信息化的時(shí)代，高校和科研院所均建立了信息系統(tǒng)，然而，由于各業(yè)務(wù)部門之間的信息系統(tǒng)獨(dú)相對(duì)立未集成，這妨礙了各種內(nèi)控信息的傳遞。內(nèi)部控制所需要的各種智能化控制手段并未顯現(xiàn)，主要業(yè)務(wù)的控制及流程亦未嵌入原先的信息系統(tǒng)。低效的內(nèi)控信息化，加大了內(nèi)控執(zhí)行的阻力和難度。因部分高校和科研院所從思想上未重視內(nèi)控信息系統(tǒng)建設(shè)，而不愿投入更多資金用于相關(guān)建設(shè)。

3.科研誠(chéng)信制度亟待執(zhí)行、違法違規(guī)成本有待加大、信息公開有待加強(qiáng)，內(nèi)部控制體系有待進(jìn)一步完善

多數(shù)高校和科研院所制定了科研誠(chéng)信制度，規(guī)范了科研行為，但這些制度并未得到充分的貫徹和執(zhí)行。在出現(xiàn)違法違規(guī)事件后，出于“家丑不外揚(yáng)”、大事化小小事化了的心態(tài)，高校和科研院所通常都會(huì)低調(diào)內(nèi)部處理。高校如果失去正義和原則，那科研誠(chéng)信道德建設(shè)則無(wú)從談起。

三、高校和科研院所內(nèi)部控制體系構(gòu)建的建議

1.完善高校和科研院所法人考核體系

就內(nèi)部控制的組織內(nèi)部環(huán)境而言，阿爾文.A.阿倫斯等（2013）指出，一個(gè)得到有效控制的組織的實(shí)質(zhì)在于其管理層的態(tài)度，如果管理層相信控制是重要的，則組織中的其他人也將意識(shí)到這一責(zé)任并以有意識(shí)的遵守已經(jīng)建立的控制作為回應(yīng)，如果組織的其他人員相信控制并不是管理層們關(guān)注的重點(diǎn)，幾乎可以肯定組織的控制目標(biāo)將不可能得到有效的實(shí)現(xiàn)。常青等（2016）通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查指出，內(nèi)部控制的效果與管理者能力聯(lián)系緊密，90.48%的高校認(rèn)為建立內(nèi)部控制體系最關(guān)鍵的因素是單位管理者。

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》第六條明確規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)?！备咝：涂蒲性核ㄈ藢?duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)、體系的運(yùn)行和監(jiān)督管理方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，承擔(dān)總責(zé)任。首先是建立工作機(jī)制，確保工作機(jī)制的有效運(yùn)行，要明確內(nèi)部控制工作的責(zé)任部門，作為推進(jìn)內(nèi)部控制工作的牽頭部門，同時(shí)要督促相關(guān)部門積極配合牽頭部門的工作，發(fā)揮單位負(fù)責(zé)人統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮內(nèi)部控制工作的作用。同時(shí)，高校和科研院所法人應(yīng)當(dāng)對(duì)單位層面和業(yè)務(wù)層面主要業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制最終建立和最終有效運(yùn)行負(fù)責(zé)。如果內(nèi)部控制最終未能有效運(yùn)行，則前期的內(nèi)控評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、流程梳理、制度建立等將毫無(wú)意義。

由于目前高校和科研院所對(duì)法人的考核內(nèi)容多集中于科研進(jìn)展與成果、招生與就業(yè)、人才引進(jìn)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，忽視了內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)高校和科研院所管理及體制機(jī)制改革的重要作用。鑒于高校和科研院所法人對(duì)內(nèi)部控制開展的重要意義，有必要將內(nèi)部控制建設(shè)納入高校和科研院所法人考核的標(biāo)準(zhǔn)體系，將內(nèi)部控制建設(shè)的水平與高校和科研院所的法人年薪直接掛鉤。建議建立內(nèi)部控制建設(shè)水平評(píng)價(jià)（評(píng)分）體系（系統(tǒng)），量化評(píng)價(jià)高校和科研院所的內(nèi)部控制建設(shè)情況。可適當(dāng)調(diào)整2016年財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》中的“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)分表”，結(jié)合每年度編制的內(nèi)部控制報(bào)告，由高校和科研院所自行評(píng)分，再由社會(huì)中介結(jié)構(gòu)和上級(jí)單位共同審核，確定高校和和科研院所的內(nèi)部控制建設(shè)水平。最后確認(rèn)的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)得分與高校和科研院所的法人年薪直接掛鉤，最終的經(jīng)允許發(fā)放的法人年薪為原核定年薪啄誆靠刂破蘭鄣梅？100。例如，某高校原先經(jīng)核定法人年薪為50萬(wàn)元，上一年度經(jīng)審核的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)得分為80分，則實(shí)際法人年薪核定為50？0/100=40萬(wàn)元。對(duì)于內(nèi)部控制評(píng)價(jià)得分60分以下的高校或科研院所，建議對(duì)其法人輔以其他行政懲罰措施。將內(nèi)部控制建設(shè)納入高校和科研院所法人考核的標(biāo)準(zhǔn)體系，與其切身利益息息相關(guān)，相信必定可以引起廣大高校和科研院所法人對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的足夠重視。

2.完善內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和載體設(shè)計(jì)

為全面、客觀、公正地評(píng)估高校和科研院所面臨的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，有效應(yīng)對(duì)內(nèi)部控制缺陷，真實(shí)地反映高校和科研院所的內(nèi)部控制基礎(chǔ)水平，高校和科研院所應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)的第三方社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。由第三方社會(huì)中介機(jī)構(gòu)完成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一是因其比較專業(yè)，可較為全面發(fā)現(xiàn)高校和科研院所內(nèi)部控制基礎(chǔ)的薄弱環(huán)節(jié)和隱患之處;二是因其比較客觀，可大大減少內(nèi)部人員因素干擾，公正地反映單位和業(yè)務(wù)層面的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，特別是可能產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)涉及內(nèi)部權(quán)力集中的業(yè)務(wù)和崗位風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于內(nèi)部審計(jì)部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門缺少專業(yè)財(cái)會(huì)人才的高校和科研院所，其進(jìn)行的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和內(nèi)部控制監(jiān)督也應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)的第三方社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與。高校和科研院所應(yīng)建立常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，將單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)作為內(nèi)部控制的周期例行性工作開展，采用多樣化的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析方法，強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，以促進(jìn)內(nèi)部控制體系的優(yōu)化和完善。

此外，為強(qiáng)化內(nèi)部控制，使內(nèi)部控制流程高效運(yùn)轉(zhuǎn)，高校和科研院所的上級(jí)主管部門可統(tǒng)一部署內(nèi)控信息系統(tǒng)，融合單位層面和各業(yè)務(wù)部門層面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及各自的信息化管理系統(tǒng)，一則打通單位內(nèi)各部門的數(shù)據(jù)關(guān)卡，使得各項(xiàng)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，整合減少人工、線下管理等操作，促進(jìn)管理效率提升;二則有利于上級(jí)主管部門準(zhǔn)確獲得各二級(jí)單位的內(nèi)控?cái)?shù)據(jù)，方便監(jiān)督檢查;三則發(fā)揮群團(tuán)優(yōu)勢(shì)和集體力量，可大大降低各高校和科研院所自行研究部署內(nèi)控信息系統(tǒng)的龐大成本。當(dāng)然，由于單位之間業(yè)務(wù)差異，統(tǒng)一部署的內(nèi)控信息系統(tǒng)應(yīng)預(yù)留個(gè)性化空間。

3.完善內(nèi)部控制的體系建設(shè)

高校和科研院所應(yīng)大力宣傳內(nèi)部控制政策文件，提高全體人員特別是廣大教學(xué)科研職工的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，組織開展內(nèi)控工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升相關(guān)人員的水平，建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)重視、人人參與、全面覆蓋的內(nèi)部控制環(huán)境。高校和科研院所應(yīng)加強(qiáng)廉政與創(chuàng)新文化建設(shè)，營(yíng)造遵章守法、廉潔自律、包容互賞的良好文化氛圍。

高校和科研院所應(yīng)加強(qiáng)自身科研誠(chéng)信制度建設(shè)，建立科研信用體系。《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014―2020年）》明確指出要“加強(qiáng)教師和科研人員誠(chéng)信建設(shè);探索建立教育機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員、教師和學(xué)生、科研機(jī)構(gòu)和科技社團(tuán)及科研人員的信用評(píng)級(jí)制度。”高校和科研院所應(yīng)充分利用內(nèi)部控制信息系統(tǒng)登記失信、違法違規(guī)行為記錄，并且不避諱地利用各種平臺(tái)加大違法違規(guī)信息公開和披露力度，加大失信和違法違規(guī)成本，讓失信和違法違規(guī)者成為“過(guò)街老鼠”。

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究起步較晚，與國(guó)外及國(guó)內(nèi)企業(yè)單位相比仍有一定差距，在控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)等方面仍需進(jìn)一步完善。新形勢(shì)下，高校和科研院所全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

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（責(zé)任編輯：王文龍）