服務(wù)型政府績效評估指標(biāo)的動態(tài)性分析

張劍

摘 要：隨著我國行政管理體制改革進(jìn)一步深化，尤其是在提出構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)之后，政府績效評估指標(biāo)呈現(xiàn)出動態(tài)性特征。對政府績效評估指標(biāo)動態(tài)性的邏輯分析，成為當(dāng)前政府績效管理研究的熱點。探討服務(wù)型政府績效評估的功能定位和目標(biāo)導(dǎo)向、服務(wù)型政府績效評估指標(biāo)體系動態(tài)性表現(xiàn)及蘊(yùn)含理論，對分析服務(wù)型政府績效評估指標(biāo)動態(tài)性具有重要意義。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府;績效評估;評估指標(biāo);動態(tài)性

文章編號：1004-7026（2019）04-0012-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

政府績效管理是隨著新公共管理運(yùn)動而產(chǎn)生的一種新的治理工具，其蘊(yùn)含的管理主義思想對提升政府效能產(chǎn)生了積極影響。20世紀(jì)90年代，隨著新公共管理理論傳入我國，政府績效管理逐漸成為推動行政管理體制改革的重要動力。

實施政府績效管理的主要目的是致力于實現(xiàn)政府職能目標(biāo)。對職能目標(biāo)的分解及評估可以通過一系列指標(biāo)表現(xiàn)出來，而評估指標(biāo)可以說是政府職能目標(biāo)的反映。以政府績效評估指標(biāo)體系作為分析對象，從服務(wù)型政府視角，分析績效評估的功能定位和目標(biāo)導(dǎo)向。探討政府績效評估指標(biāo)體系變遷，嘗試對績效評估指標(biāo)體系的動態(tài)性進(jìn)行理論分析。

1? 服務(wù)型政府的提出及現(xiàn)實意義

20世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達(dá)國家開展了新公共管理運(yùn)動，用管理主義的思想，提高公共部門工作效率，限制政府規(guī)模，合理界定政府與市場、社會及公民之間的關(guān)系，建立“企業(yè)家”政府模式。

在新公共管理運(yùn)動影響下，政府績效管理成為衡量政府效能的重要管理工具。因此可以說，政府績效管理是在管理主義普遍盛行的背景下做出的。20世紀(jì)90年代，這一管理工具被引入中國，伴隨著我國行政改革的不斷創(chuàng)新。

一項管理工具的實施，要基于一定的環(huán)境，要與行政模式演進(jìn)相契合，因此需要分析中國行政模式的演進(jìn)路徑及其所處的行政生態(tài)。

1.1? 行政模式發(fā)展路徑與服務(wù)型政府的提出

建立政府績效評估指標(biāo)，需要依據(jù)公共行政理論的發(fā)展路徑，其中最重要的一個方面就是行政模式的演進(jìn)。

張康之教授從歷史視角分析總結(jié)了行政模式發(fā)展路徑。在農(nóng)業(yè)社會以統(tǒng)治行政模式為主導(dǎo)，在工業(yè)社會伴隨著分工與專業(yè)化的發(fā)展則形成了管理行政模式。在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等發(fā)生深刻變化的20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，憑借理性化和科學(xué)化曾獲得巨大成功的管理型政府，因為其過于尊崇工具理性與人文價值缺失而被人們重新加以審視，從而產(chǎn)生了一種新型的政府模式——服務(wù)型政府[1]。這是對應(yīng)于后工業(yè)社會的服務(wù)行政模式。

提出“服務(wù)型政府”這一概念，不單是進(jìn)行行政理念、價值取向的構(gòu)想。在實踐層面上基于行政改革目標(biāo)對政府進(jìn)行重塑，要求政府由官本位向社會本位、公民本位回歸，積極承擔(dān)起服務(wù)職能，在風(fēng)險社會的狀態(tài)下強(qiáng)化政府的責(zé)任意識。

回顧行政改革的路徑可以看到，現(xiàn)階段行政改革的重點是在重塑政府職能的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化法治政府、服務(wù)政府、有限政府、責(zé)任政府、透明政府等理念。根據(jù)行政生態(tài)的變化，轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場、社會的關(guān)系，提高政府服務(wù)能力和服務(wù)水平。在行政體制改革中所提倡的服務(wù)型政府，是在實踐中所亟待追求的一個目標(biāo)。這一目標(biāo)的實現(xiàn)，需要在績效管理中對政府所要實現(xiàn)的職能目標(biāo)進(jìn)行指標(biāo)建構(gòu)，確保政府績效評估指標(biāo)能夠反映出服務(wù)型政府的理念及價值追求。

建構(gòu)政府績效評估指標(biāo)體系，要在服務(wù)型政府的背景下進(jìn)行。評估指標(biāo)不僅是一種量化表征，指標(biāo)背后還蘊(yùn)含著服務(wù)型政府的價值取向。對政府績效評估指標(biāo)的研究，要具有動態(tài)性思維。要進(jìn)一步分析服務(wù)型政府模式下所呈現(xiàn)出來的動態(tài)性，深入探討動態(tài)性背后的邏輯，不能局限于管理型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

1.2? 服務(wù)型政府績效評估體系

政府績效評估體系隨著行政體制改革不斷發(fā)展。行政體制改革的目標(biāo)和主題決定了政府績效評估的主要內(nèi)容和側(cè)重點。現(xiàn)階段，隨著服務(wù)型政府改革目標(biāo)的確立，政府績效評估出現(xiàn)了新的趨勢。主要體現(xiàn)在：評估價值取向由政府本位走向社會本位;評估的目標(biāo)定位由內(nèi)部控制走向外部問責(zé);評估內(nèi)容由工作導(dǎo)向走向職能導(dǎo)向;評估方式由“自發(fā)式”“運(yùn)動式”走向“自覺性”“規(guī)范性”[2]。

把服務(wù)型政府所蘊(yùn)含的價值理性與政府績效評估所體現(xiàn)的工具理性進(jìn)行結(jié)合，不僅可以豐富服務(wù)型政府的實踐價值，而且對進(jìn)一步推動政府績效評估發(fā)展、不斷調(diào)整績效評估指標(biāo)體系以適應(yīng)行政改革目標(biāo)需要以及公民需求，具有實際意義。

提出服務(wù)型政府的現(xiàn)實意義，就是要從純理論探討向理論與實踐相結(jié)合進(jìn)行轉(zhuǎn)變。作為理論的服務(wù)型政府，包含政府性質(zhì)、宗旨及理念等。這些要素是價值理性的綜合體，能夠為政府績效評估提供價值導(dǎo)向和制度基礎(chǔ)。而作為實踐的服務(wù)型政府，主要目標(biāo)是實現(xiàn)管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變。因此，政府績效評估指標(biāo)建構(gòu)必須基于服務(wù)型政府價值目標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計，從而引導(dǎo)和推動服務(wù)型政府的建設(shè)。服務(wù)型政府要具有現(xiàn)實意義，就必須通過一系列具有價值理性的指標(biāo)體系進(jìn)行建構(gòu)，真實反映目標(biāo)群體的需求，以便使服務(wù)型政府的概念由空泛變得具體而充實。

2? 服務(wù)型政府績效評估的功能定位及其目標(biāo)導(dǎo)向

以服務(wù)型政府為導(dǎo)向的政府績效評估，與建立在管理型政府基礎(chǔ)上的政府績效評估有所區(qū)別，應(yīng)對服務(wù)型政府績效評估的功能定位及其目標(biāo)導(dǎo)向進(jìn)行合理界定。

2.1? 功能定位

現(xiàn)代公共行政的運(yùn)作是基于工具理性的假設(shè)[3]，這一假設(shè)在科層制中得到了充分體現(xiàn)。管理型政府是隨著工業(yè)社會對分工和專業(yè)的不斷強(qiáng)化而建構(gòu)的。因此，建立在管理型政府基礎(chǔ)上的政府績效管理，具有傳統(tǒng)的“效率中心主義”傾向。其績效評估實施，體現(xiàn)了自上而下的控制導(dǎo)向。通過建構(gòu)可量化的指標(biāo)去衡量下級工作情況，把政府績效評估結(jié)果作為控制下級的一個重要工具。壓力型體制是以工具理性為導(dǎo)向的績效評估的體現(xiàn)。

隨著社會環(huán)境迅速變化，公共行政理論所注重的不只是以秩序和效率為導(dǎo)向，而更重視有效回應(yīng)和解決社會問題。在公共行政理論進(jìn)行自我反思的過程中，孕育了服務(wù)型政府模式。服務(wù)型政府對管理型政府實踐中的公共性喪失進(jìn)行了彌補(bǔ)，更加重視價值內(nèi)涵的表達(dá)。在實踐中，服務(wù)型政府需要對其所倡導(dǎo)的價值內(nèi)涵進(jìn)行建構(gòu)，而建構(gòu)過程需要通過政府績效評估來實現(xiàn)。與管理型政府的績效評估指標(biāo)相比，服務(wù)型政府績效評估指標(biāo)需要重構(gòu)，重構(gòu)過程就是價值理性的回歸過程。

服務(wù)型政府是社會本位和公民本位，以服務(wù)為導(dǎo)向。因此，績效評估指標(biāo)設(shè)計要站在公眾立場上進(jìn)行衡量，真正反映公眾利益訴求并予以及時回應(yīng)。服務(wù)型政府承擔(dān)著為公眾服務(wù)的責(zé)任，其績效評估指標(biāo)所反映的應(yīng)該是服務(wù)內(nèi)容及對實現(xiàn)程度的責(zé)任承擔(dān)。中國現(xiàn)處于社會轉(zhuǎn)型時期，社會階層分化較為明顯，為適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型需要，服務(wù)型政府需要具備較強(qiáng)適應(yīng)性。對績效評估指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)性建構(gòu)，滿足群體利益差異化訴求。總而言之，服務(wù)型政府績效評估指標(biāo)要以價值理性為導(dǎo)向進(jìn)行建構(gòu)。

2.2? 目標(biāo)導(dǎo)向

服務(wù)型政府績效評估不僅以“評估”存在，也要在體現(xiàn)服務(wù)型政府目標(biāo)導(dǎo)向的基礎(chǔ)上致力于實現(xiàn)治理范式轉(zhuǎn)型。首先，在政府績效評估上，要由政府導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖妼?dǎo)向、由技術(shù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略導(dǎo)向、由程序負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果負(fù)責(zé)。在治理體系中，要實現(xiàn)治理主體多元化，政府不再以壟斷管理主體存在。由此，政府績效評估的目標(biāo)需要轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦癖姙閷?dǎo)向。管理型政府績效評估所注重的技術(shù)方法使用，在評估環(huán)節(jié)中無法體現(xiàn)出戰(zhàn)略性。服務(wù)型政府績效評估，不僅評估政府自身，也要把政府與其所處的行政生態(tài)緊密結(jié)合起來。其次，服務(wù)型政府績效評估要注重服務(wù)質(zhì)量提升。動態(tài)性地了解民眾需求，通過評估指標(biāo)體系建構(gòu)，促進(jìn)政府不斷滿足公民的需求。這就要求在治理中，政府與公民建立互動關(guān)系。要進(jìn)一步健全民主機(jī)制，提升公民在政府績效評估中的參與度，改變壓力型績效評估為互動型績效評估。最后，應(yīng)構(gòu)建與治理體系相匹配的政府績效評估指標(biāo)體系。例如，政府績效評估指標(biāo)中應(yīng)凸顯社會指標(biāo)、人文指標(biāo)以及環(huán)境指標(biāo)等。對這些指標(biāo)的強(qiáng)調(diào)，可以通過績效評估指標(biāo)建構(gòu)，推動政府職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)治理范式的轉(zhuǎn)型。

3? 結(jié)束語

當(dāng)前，服務(wù)型政府仍處于理論建構(gòu)階段，在現(xiàn)實中難以對服務(wù)型政府形成直觀感受。應(yīng)建構(gòu)服務(wù)型政府績效評估體系，通過政府績效評估去體現(xiàn)服務(wù)型的價值目標(biāo)。服務(wù)型政府是在行政模式演進(jìn)的基礎(chǔ)上被提出的。在由工業(yè)化向后工業(yè)化過渡的過程中，社會處于高度復(fù)雜性和高度不確定性的狀態(tài)[4]。政府職能要適應(yīng)這種狀態(tài)，就需要進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變，使服務(wù)職能得到強(qiáng)化。建立在服務(wù)型政府基礎(chǔ)上的績效評估，應(yīng)在凸顯價值目標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變、社會環(huán)境變化，對政府績效評估指標(biāo)進(jìn)行合理建構(gòu)。這種建構(gòu)在一定程度上體現(xiàn)出動態(tài)性特征。

參考文獻(xiàn)：

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