近十年來縣域治理研究重點述評

彭園園

摘要：縣城治理研究是治理理論在縣城政府層面的運用。近十年來，縣域治理研究要點在于化解縣城治理困境、改革縣域治理結(jié)構(gòu)、規(guī)范縣域領(lǐng)導(dǎo)干部行為、探索縣城治理模式、推進縣域治理能力現(xiàn)代化等方面?？h城治理的研究成果為實現(xiàn)縣域善治提供了新的研究范式，對促進我國縣城發(fā)展意義重大，但既有研究在內(nèi)容和方法上還需進一步完善。

關(guān)鍵詞：縣域治理;改革;協(xié)同治理;治理能力

中圖分類號：D69

文獻標識碼：B

文章編號：1009-6922（2019）01-94-05

“郡縣治，天下安”。我國縣域治理問題的長期客觀存在，影響著基層政權(quán)穩(wěn)定和政府公信力建設(shè)。深化縣域治理研究對于我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)有著重要的理論與實踐意義。在黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，學(xué)術(shù)界對于縣域治理展開了多方面的研究并取得了豐碩成果。對縣域治理研究進行評述，需要重點把握縣域治理研究中的關(guān)鍵部分，尋找其新的研究方向，為下一步研究發(fā)展提供借鑒。

一、近十年來縣域治理研究概況

（一）文獻詳情

以“縣域治理”“縣治理”“縣級管理”“縣管理”“區(qū)治理”為關(guān)鍵詞對近十年來CNKI期刊、會議論文（報紙除外）等文獻進行擴展檢索，根據(jù)獲得的文獻數(shù)目以及對文獻相關(guān)性閱讀分析后繪制圖1。學(xué)術(shù)論文的更新和發(fā)表一般而言要快于著作，故圖1所示趨勢可說明近十年來學(xué)界有關(guān)縣域治理研究所呈現(xiàn)的持續(xù)增長態(tài)勢。從圖中可看出，2013年黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”以來，縣域治理研究量比過去五年激增?；诳h級政權(quán)在我國政權(quán)中的關(guān)鍵地位，預(yù)計在未來，相關(guān)研究量還將繼續(xù)增長，

近十年縣域治理研究主要集中在：縣治制度改革研究（代表學(xué)者于建嶸、樊紅敏、徐勇、賀雪峰）、以治理理論探尋縣域治理（代表學(xué)者俞可平、楊雪冬）、縣域運動式運作機制研究（代表學(xué)者樊紅敏、周勇振、歐陽靜）、縣域統(tǒng)合治理模式研究（代表學(xué)者折曉葉、趙樹凱、周魯耀等）、縣域多元主體治理研究（代表學(xué)者羅曉敏、鐘其）等。以上研究主要是對制度層面的權(quán)力運作機理和對縣域主體行為邏輯的分析，意在探尋國家治理體系發(fā)展的趨勢并提出改革建議，最終實現(xiàn)從管理走向善治。

二、近十年來縣域治理研究要點分類

（一）縣域治理困境研究

縣域各種沖突矛盾的爆發(fā)使政府治理面臨困境，學(xué)者們傾向于認為這是制度缺陷所造成縣政運作的權(quán)力悖論。其中，樊紅敏提出縣政治理過程中的“行政化動員型治理模式”，依靠科層制資源調(diào)動造成弱社會參與性，致使治理目標偏離;于建嶸認為中央集權(quán)縮小了地方權(quán)力，導(dǎo)致縣級政權(quán)面臨無限責(zé)任和有效權(quán)力的矛盾;周慶智以“權(quán)力清單”改革為視角，提出縣級治理追求的目標是國家利益的最大化而非公共利益的最大化?？梢?，在現(xiàn)有行政體制內(nèi)，縣域治理自主權(quán)受到限制，縣級政權(quán)面臨有限“財權(quán)”與無限“事權(quán)”的困境。橫向上，縣級政權(quán)運行高度黨委化，黨內(nèi)外監(jiān)督制衡流于形式;縱向上，垂直管理部門的人事權(quán)和財務(wù)權(quán)都不受縣級政府控制，縣級政府的協(xié)調(diào)能力有限且容易滋生貪污腐敗。正是權(quán)力的困境導(dǎo)致縣級政府善治能力受限，權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，容易出現(xiàn)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)變成個人說了算的問題，也造成縣域公共服務(wù)有效供給不足，城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大。

近年來，一些縣域大規(guī)模群體性事件的爆發(fā)，說明政府行為與社會穩(wěn)定存在內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)。縣是國家政權(quán)的“接點”部位，本身具有政治應(yīng)力脆弱的特點。于建嶸認為壓力型體制下政府追求短期利益最大化，導(dǎo)致政治合法性迅速流失，一旦政治體制的維護成本超過其支付能力，就可能出現(xiàn)社會無序和沖突失控。較之大城市而言，縣級政府社會控制力本身較弱，加之公眾利益表達機制缺失，造成“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。直管模式下這種強力壓制處置方式更使基層政府運行機制存在較多的制度性缺陷，維穩(wěn)問責(zé)日益強化，出現(xiàn)維穩(wěn)“成本遞增收益遞減”的“怪圈”，本質(zhì)上是政府與社會之間的關(guān)系失衡?？偟貋碚f，學(xué)界對基層政府維穩(wěn)的研究，多從維穩(wěn)方式切入，以政府應(yīng)對為重點，已經(jīng)達到了相當?shù)难芯可疃取５硪环矫?，對基層政府維穩(wěn)方式存在的問題缺乏系統(tǒng)性闡釋，過度強調(diào)政府強力壓制的一面而忽視了基層政府治理能力缺失的一面，并且實際案例的比較研究匱乏，也尚未形成系統(tǒng)的分析框架，還缺乏跨學(xué)科視角的綜合分析，這也是今后研究可資探討的部分。

（二）縣域改革研究

縣域改革經(jīng)歷了從縣政改革到縣域治理的轉(zhuǎn)變。起初，鄉(xiāng)政改革的關(guān)節(jié)點集中于縣政，縣域經(jīng)濟發(fā)展的困境和壓力、縣域權(quán)力異化等問題引出縣政改革。如何使縣域政權(quán)回到內(nèi)部結(jié)構(gòu)平衡，在恢復(fù)和強化縣域政權(quán)中為公民社會的發(fā)展創(chuàng)造條件成為值得思考的問題。徐勇的“接點”政治分析框架指出縣政改革的重要性和改革思路：將縣置于整體社會發(fā)展和國家治理體系中，找準縣的位置和特性，把握其薄弱環(huán)節(jié)，采取相互聯(lián)系的整體性措施。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，縣政改革的核心在于重構(gòu)官民關(guān)系，因此要建立責(zé)任政府、解決民眾的制度化參與和利益表達。鄭永年特提出縣政的突破點在于“官民合作”。另外，通過“縣域自治”實現(xiàn)縣政改革成為學(xué)者們的共識，主要代表學(xué)者包括于建嶸、蔡永飛、蔡霞等。在實現(xiàn)路徑上，吳理財建議塑造“以縣為主”的“縣政自治”的農(nóng)村治理體制，轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”，最終形成縣域自治為基礎(chǔ)的省、縣（市）兩級地方政府構(gòu)架;周慶智提出縣域自治的目標在于推動基層自治組織迅速發(fā)展，最終形成縣級政府與市場、社會互動的多元治理模式。此外，要在現(xiàn)有制度層面配套進行縣一級人大改革，落實縣級人大立法、司法、行政系統(tǒng)綜合改革，加強頂層設(shè)計并鼓勵創(chuàng)新等。以上研究傾向從結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，通過縱向關(guān)系調(diào)整使縣域?qū)崿F(xiàn)自治，而在橫向上強調(diào)向公民社會分權(quán)，與社會主體形成協(xié)商治理的制度合作。對宏觀制度改變的強調(diào)，忽視了個人主義視角下縣域官員與制度的互動研究和改革所涉及的政治利益調(diào)整等因素的考慮。

對縣域改革研究的另一個視角是縣權(quán)改革，改革的要點在于規(guī)范縣域主體權(quán)力運作。在縣級權(quán)力結(jié)構(gòu)中，縣委書記擁有高度集中的自由裁量權(quán)，對縣委書記進行權(quán)力合理配置調(diào)整是縣權(quán)改革的核心，其要點是明確縣委及縣委書記的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范程序，對權(quán)力公開行使、嚴格監(jiān)督。同時，實現(xiàn)限制縣委權(quán)力與人大、政協(xié)和政府改革的有機銜接，實現(xiàn)協(xié)調(diào)同步的整體設(shè)計與配套改革。主張“強縣擴權(quán)”“擴權(quán)強縣”改革，實現(xiàn)“省管縣”。但這種行政分權(quán)在加強政府自主權(quán)的同時，也增加了權(quán)力濫用和公共利益被損害的風(fēng)險。要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標，對于“強縣擴權(quán)”式的行政分權(quán)，必須要配套建立縣域的剛性政治負責(zé)制度來約束地方政治行為。只有完善的權(quán)力監(jiān)督和制約機制，才能為經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)提供政治保障和制度機制，這便是縣政民主和縣域自治研究的邏輯起點。從這類研究來看，學(xué)者們主要基于政治運行機制、體制結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、具體行為等不同側(cè)重點展開研究，旨在推進中國政治體制改革的民主化進程。對縣鄉(xiāng)政府的研究，仍以政府府際間的總體性特征為基礎(chǔ)，鮮少對縣鄉(xiāng)關(guān)系的特殊性進行理性探討。

由于我國的社會科學(xué)研究模型多是學(xué)習(xí)西方社會學(xué)理論而形成的，縣域治理的研究直到2002年以后才真正成為普遍關(guān)注的熱點，因而我國政治社會的研究主題多被國外成熟的社會科學(xué)研究引領(lǐng)。但縣域改革應(yīng)更多立足中國實際經(jīng)驗的田野調(diào)查，在現(xiàn)代國家建構(gòu)進程中進行研究，應(yīng)注意理論概念的“普適性”與“中國特色”的結(jié)合，而非受制于西方學(xué)術(shù)研究話語體系下的政府治理，需要經(jīng)驗實證去修正理論探討。因此，加強比較研究成為今后進一步深化的基本方向。

（三）縣域領(lǐng)導(dǎo)干部研究

學(xué)者們從縣域政府的政策執(zhí)行實踐展開對領(lǐng)導(dǎo)干部的分析：由于縣域官員間存在“關(guān)系理性”的非正式關(guān)系網(wǎng)，影響了權(quán)力運作，容易導(dǎo)致縣級政府對上級政策選擇性執(zhí)行，進行“目標置換”。在壓力型體制下，目標設(shè)置和激勵強度與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)實條件和實際能力并不匹配，形塑了一種以各類具體的、權(quán)宜的和隨意的權(quán)力技術(shù)為原則的策略主義邏輯。在政策執(zhí)行過程中，面臨共同利益、制度性約束、上級部門和群眾的多重壓力，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)更傾向于戰(zhàn)略性合作或合謀，因為其在政策選擇和項目的最終執(zhí)行上具有較大的能動性，甚至于縣域政治運行呈現(xiàn)“有組織的無政府狀態(tài)”。這也不難理解同一政策在不同縣域?qū)用鏁a(chǎn)生執(zhí)行差異。制度環(huán)境下的政策執(zhí)行研究為我們理解縣域政府官員的行為邏輯提供了有效參考，但也忽視了不同行為主體間的個性化思考，不夠全面。

實際上，學(xué)者們也有從干部個體主觀能動性出發(fā)，研究其微觀心理或行動的邏輯。有學(xué)者認為地方官員主要采用機會主義行動模式，其行動邏輯是一個多重比大小的過程，是地方政府官員做出的“局限下取利”的“約束性選擇”。從結(jié)構(gòu)化理論分析，縣域政治權(quán)力運作的實踐是一種“政治行政化動員”模式，易產(chǎn)生權(quán)力運行人格化、非連續(xù)性、非預(yù)期性的弊端。在缺乏民主制衡下，縣委書記可能產(chǎn)生個人領(lǐng)導(dǎo)、暗箱操作等問題。此外，歐陽靜還發(fā)現(xiàn)基層普通公務(wù)員更容易懈怠懶政，影響基層治理秩序。這就需要考慮激勵機制、晉升機制的再設(shè)計。

（四）縣域治理模式研究

20世紀90年代中后期以來，地方政府逐漸由經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)營土地，周魯耀將這一時期統(tǒng)合主義視角下的理論模型概括為“統(tǒng)合治理”模式。趙樹凱以地方政府的公司化激勵機制、碎片化權(quán)力結(jié)構(gòu)、運動化行為模式作為觀察變量，揭示當下地方政府“公司化”運行的內(nèi)在機制，但實際上這種機制無法推動經(jīng)濟增長并實現(xiàn)質(zhì)的轉(zhuǎn)變。地方政府因財政需要過度追求經(jīng)濟發(fā)展形成“行政—政治—公司”三位一體統(tǒng)合的治理模式，急于推進轄區(qū)城市化，易產(chǎn)生虛假城市化，而過度介入市場領(lǐng)域，造成政策制定不公正、對底層需求回應(yīng)不足，從而引發(fā)政治危機。因此，下一步需要進行改革以“改變地方政府公司化的運行機制，使之真正轉(zhuǎn)換成為現(xiàn)代意義的國家政權(quán)體系”。在新常態(tài)下，地方政府逐漸形成“后三位一體統(tǒng)合”的新型治理模式，需容納更為多元化的政治和利益訴求，這使地方政府在追求GDP增長時關(guān)注民眾需求進而走向善治。以上研究從地方政府整體性視角出發(fā)，在宏觀上觀察和理解縣域官員的行為特征，運用了整體主義研究方法。但由于往往過于強調(diào)組織特征而弱化個人特征，容易產(chǎn)生過于制度化和技術(shù)化的分析，導(dǎo)致政府治理行為研究與現(xiàn)實呈現(xiàn)一定的偏差。

以基層社會治理為研究對象，狄金華分析了基層治理實踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以運動式治理開展中心工作的行動模式和治理策略;歐陽靜指出運動型治理機制結(jié)合官僚制協(xié)同推動基層政府運行，通過臨時組織、現(xiàn)場流動會和行政包干制，完成中心工作，使縣域政府集中精力去辦“大事”，但易忽視基層民眾所需的“小事”，造成“弱治理”。此外，動員式治理模式可能出現(xiàn)反復(fù)和反復(fù)運動式治理的情況。這些研究的共同之處是將議題集中于“專項治理行動”，注重集中力量解決專項治理等運動式治理部分，但對于運動式治理是如何產(chǎn)生并與科層制交合發(fā)揮作用的，以及其背后的制度基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)研究尚不足，既有研究成果偏少，難以形成比較性研究，可探討空間很大。

（五）縣域治理能力現(xiàn)代化研究

隨著黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化”的要求，學(xué)界對推進縣域治理現(xiàn)代化做了大量研究，多是對實現(xiàn)路徑的探討。如張佐、陳楠提出推進縣域治理能力現(xiàn)代化要堅持正確方向、改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、強化縣級治理體系整合機制、轉(zhuǎn)變政府職能、建立社會治理創(chuàng)新體系、推進縣域治理能力現(xiàn)代化;楊峰、徐繼敏提出推動縣域治理的現(xiàn)代化要靠雙向型運作：一是國家權(quán)力向縣域放權(quán)，二是擴大公民有序參與;丁志剛、陸喜元認為要在經(jīng)濟調(diào)控、權(quán)能關(guān)系、文化引領(lǐng)、民生問題上進行改進，構(gòu)建多中心機制，塑造以人民性為核心的服務(wù)型政府、以依法行政為重點的法治政府、以大數(shù)據(jù)為支撐的信息政府，進而實現(xiàn)其轉(zhuǎn)變職能能力的現(xiàn)代化;徐衛(wèi)華從“生存性智慧”的視角強調(diào)以民為本;齊瑞通過群體性事件的縣域因素研究治理能力提升策略：加強五位一體建設(shè)取信于民、增強縣域領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政公信力、加強縣域群眾社會主義核心價值觀教育。以上研究為縣域治理現(xiàn)代化提供了路徑指引，具有一定的積極意義。但縣域治理現(xiàn)代化內(nèi)容寬泛，此類研究止于重復(fù)性的路徑指引，包括對政府以民為本的職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府建設(shè)的常規(guī)探索，多為問題對策性研究，鮮少系統(tǒng)的學(xué)理研究，更稀缺專題性研究，難以進行深度的探討，這些不足恰恰是下一步研究需要深入的關(guān)鍵問題。

三、總結(jié)

在對近十年縣域治理文獻的整理過程中，我們發(fā)現(xiàn)，選擇治理理論作為探索縣域治理水平的分析媒介，基于治理內(nèi)涵的基本精神，契合了縣政改革的基本邏輯。從既有研究成果來看，大體上體現(xiàn)為研究的視角比較全面，能從單一視角邁向多學(xué)科不同維度的立體透視，形成許多跨學(xué)科（政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)等）的研究成果。在研究內(nèi)容上主要涉及兩方面：一是對于縣域治理主體及其需要處理的關(guān)系問題的研究，包括以改革實現(xiàn)縣政自治;理順黨政關(guān)系，合理劃分縣級黨委與地方政府權(quán)力，規(guī)范權(quán)力主體運作;使縣域政府與民間社會構(gòu)成“多元協(xié)同治理”以化解社會治理困境;推進縣域治理能力現(xiàn)代化等等;二是研究中體現(xiàn)出縣域治理共同的價值取向和目標追求：民主自治、效率化、法治化、合法化的價值取向，實現(xiàn)縣域的“善治”目標追求。在研究方法上，由于用定量分析法分析縣域社會問題很可能會與常識發(fā)生偏差，學(xué)者們主要采取觀察分析和邏輯思辨的定性研究方法，較少依據(jù)數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)信息進行綜合分析的定量分析方法;在方法論取向上，一般采用普遍意義上的理論分析探討，并以案例為主的實證研究。但由于我國各地區(qū)縣域情況千差萬別，縣域治理涵蓋了縣域社會的方方面面，對于個案研究的特殊性與整體結(jié)構(gòu)中的普遍性如何把握，仍需不斷深入研究和創(chuàng)新。

一般來說，學(xué)術(shù)研究熱點總是與時代所關(guān)注的問題息息相關(guān)。在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，學(xué)術(shù)研究也將發(fā)生傾向性集中，在既定的主體、關(guān)系、價值目標及取向上，當前及今后一段時間的研究重點整體上還將保持在縣域治理結(jié)構(gòu)、運作模式、治理能力相關(guān)層面的探討上。同時，在“兩個一百年”奮斗目標下，縣域治理的具體研究如精準扶貧、社區(qū)治理等視角也將持續(xù)保持一定熱度。

責(zé)任編輯：秦利民