低保目標瞄準偏差的鄉(xiāng)土邏輯

崔寶琛

摘要：農(nóng)村最低生活保障制度自2007年全面推行以來，在救助農(nóng)村貧困群體方面起到了重要作用。從福利治理角度來看，社會救助資源仍存在明顯漏出現(xiàn)象。從政策執(zhí)行環(huán)境來看，轉(zhuǎn)型與變遷中的鄉(xiāng)土邏輯對社會救助目標瞄準政策的執(zhí)行提出了巨大挑戰(zhàn)。研究選取天津市的3個村莊作為調(diào)查地點，探究農(nóng)村低保目標瞄準政策在不同鄉(xiāng)土場域的執(zhí)行過程和結(jié)果，發(fā)現(xiàn)低保目標瞄準政策執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的變通，是瞄準偏差產(chǎn)生的直接原因，而轉(zhuǎn)型與變遷中的鄉(xiāng)土社會通過形塑福利治理進而對低保目標瞄準過程產(chǎn)生影響，是瞄準偏差產(chǎn)生的深層原因。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保;瞄準偏差;福利治理;政策執(zhí)行;鄉(xiāng)土邏輯

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）02-0009-10

目標瞄準問題是社會救助領(lǐng)域的一個重要議題[1-2]。社會救助目標瞄準既是配置與輸送救助資源的過程，也是國家福利治理的重要內(nèi)容之一。與北歐某些福利國家相比，我國福利治理模式明顯滯后于社會的發(fā)展步伐[3]，同時鄉(xiāng)土社會在鄉(xiāng)村秩序、人口結(jié)構(gòu)以及價值觀念等方面的轉(zhuǎn)型與變遷，改變了鄉(xiāng)土社會原有的利益格局[4]，使得社會救助政策在農(nóng)村的運行愈發(fā)復(fù)雜，瞄準偏差隨之增大?？梢哉f，不完善的福利治理模式和鄉(xiāng)土社會的轉(zhuǎn)型與變遷構(gòu)成了政策運行的制度結(jié)構(gòu)。因而，本文將在上述兩大宏觀結(jié)構(gòu)框架下，在政策執(zhí)行過程中動態(tài)考察農(nóng)村低保目標瞄準偏差的成因，進而嘗試性地提出農(nóng)村低保目標瞄準的調(diào)整與完善之策，以期社會救助資源能夠充分地轉(zhuǎn)化為人民福祉，精準有效地滿足人民對美好生活的期待。

一、瞄準偏差的幾種類型

（一）作為“技術(shù)難題”的瞄準偏差

目標瞄準是對社會救助資源進行配置的必要手段和工具。因而，在技術(shù)視角下，目標瞄準偏差問題的根源在于當前相對簡單的瞄準技術(shù)無法有效應(yīng)對現(xiàn)實環(huán)境中出現(xiàn)的各種復(fù)雜問題。

1.個體瞄準機制。個體瞄準機制是指在救助資源傳遞過程中，以貧困家庭為瞄準單位，使救助資源“精準到戶”[5]。這一目標的實現(xiàn)要以掌握貧困家庭的經(jīng)濟狀況為基礎(chǔ)。目前，個體瞄準機制主要通過家庭經(jīng)濟情況調(diào)查了解救助申請者的生活狀況。但農(nóng)村家庭收入結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，難以實現(xiàn)精確測量，因此，個體瞄準機制極易導(dǎo)致瞄準偏差[6]。（1）農(nóng)村家庭獲取收入不僅包括外出務(wù)工獲得的勞動報酬和從事農(nóng)作物生產(chǎn)獲得的經(jīng)營性收入，還包括紅利、地租等財產(chǎn)性收入。經(jīng)營性收入實際上有不確定性，工資收入也因非正規(guī)就業(yè)而具有不穩(wěn)定性，因而對其總收入進行相對精準的核算并非易事。（2）農(nóng)村地區(qū)實施家計調(diào)查的人力物力匱乏，加之農(nóng)村人口流動性增強、人戶分離情況增多等因素進一步加大了準確掌握農(nóng)村家庭收入情況的難度。（3）個體瞄準機制自身的缺陷也會導(dǎo)致目標瞄準偏差，如：最低生活保障線劃定不合理[7-8]、家庭經(jīng)濟情況調(diào)查的內(nèi)容和項目不完善[9]等。

2.類型瞄準機制。類型瞄準機制是先將社會成員劃分為不同類型，然后將救助資源傾斜性地分配給特定社會成員的瞄準方式。在各國的政策實踐中，類型瞄準主要分為身份類型瞄準、消費類型瞄準以及社會行為類型瞄準三種方式。身份類型瞄準將老人、殘疾人、困境兒童等極易陷入貧困的弱勢群體作為救助對象。但并非所有老人、殘疾人和困境兒童都處于貧困狀態(tài)，因而身份類型瞄準法也可能會造成目標瞄準偏差。消費類型瞄準將家庭消費品分為“生活必需品”和“高檔耐用品”，并根據(jù)高檔耐用品（如住房、轎車等）的擁有量和質(zhì)量判斷居民收入情況。但“生活必需品”與“高檔耐用品”之間的邊界并不明晰，并且高檔耐用品的數(shù)量和質(zhì)量只能估測居民過去一段時間內(nèi)的收入水平，不能反映現(xiàn)行收入水平[10]，因而消費類型瞄準仍有可能導(dǎo)致目標瞄準偏差。社會行為類型瞄準則對社會成員的行為進行分類，將表現(xiàn)出某些特定行為的社會成員排斥在救助范圍之外，如“賭博”“酗酒”“超生”等[11]。但由于特定行為的界定往往隨意性較大，為政策執(zhí)行者預(yù)留了自由量裁空間，可能會導(dǎo)致社會救助目標發(fā)生偏移，甚至為其他目標所取代，進而導(dǎo)致瞄準偏差。

3.區(qū)域瞄準機制。由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平各異，政府為緩解貧困、縮小區(qū)域間差距，常會將資源傾斜性地配置給經(jīng)濟水平較差的地區(qū)[12]。區(qū)域瞄準主要依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平確定公共資源投放的目標地區(qū)，但地區(qū)整體經(jīng)濟發(fā)展水平并不能完全反映每個家庭的經(jīng)濟狀況。換言之，盡管非目標地區(qū)的貧困發(fā)生率顯著低于目標地區(qū)，但仍有可能存在貧困家庭[13]，因此傾斜性地投放救助資源會導(dǎo)致非目標地區(qū)的貧困家庭被排斥在社會救助范圍外[14]，造成目標瞄準偏差。此外，在目標地區(qū)內(nèi)部，救助資源仍舊不能得到精準配置。例如在農(nóng)村，村委會負責組織開展民主評議對救助申請者的貧困程度進行排序，并按照排名的先后順序確定救助對象。這一資源配置機制不僅有可能造成某些村莊中收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤降募彝o法獲得救助資源，出現(xiàn)漏保問題，還有可能會將其他村莊中收入高于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实募彝ゼ{入救助范圍，發(fā)生錯保情況。

綜上，區(qū)域瞄準機制在面對復(fù)雜的客觀環(huán)境時，依然無法避免目標瞄準偏差的產(chǎn)生[15]。

（二）作為“政治過程”的瞄準偏差

社會救助資源的配置既是一個經(jīng)濟核定過程，又是一個政治過程[16]。從政治過程視角出發(fā)，學者在中觀和微觀兩個層面上對社會救助目標瞄準偏差問題展開了討論。

1.中觀組織分析。近年來，不少學者將組織分析法引入到社會救助目標瞄準偏差研究中來。組織分析法認為政府雖然是公共利益的代表者，但同時也有自身狹隘的利益。因此，政府在政策行動中不僅會綜合考慮其決策行為對其他主體的影響，還會追求自身利益的最大化。具體到社會救助資源配置過程，中央政府為維護社會穩(wěn)定、尋求自身政治合法性，通常會通過特定的制度安排給予欠發(fā)達地區(qū)特殊照顧，這實質(zhì)上為政策變通預(yù)留了博弈空間。地方政府為維護自身利益，持續(xù)性獲取救助資源[17]，也會采取一系列的政治游說和信息控制策略，平衡受助資格與區(qū)域扶貧目標要求，巧妙地應(yīng)對來自中央政府的監(jiān)督檢查[18]，進而使得中央政府由于信息不對稱，只能采取地區(qū)平衡策略配置救助資源，從而造成目標瞄準偏差。

2.微觀執(zhí)行邏輯?？茖又评碚撜J為，社會政策的基層執(zhí)行者通常會面臨兩難困境：一方面，救助申請者期望基層執(zhí)行者能夠滿足自身個性化的救助需要;另一方面，實際操作中基層執(zhí)行者只能刻板地根據(jù)社會救助政策的既定規(guī)則行事。既定規(guī)則無法回應(yīng)個性化的救助需要，使得部分有特殊困難的申請者雖然能夠獲得救助資源，但并不能精準有效地解決自身實際問題[19]。但也有研究表明，基層執(zhí)行者并非只能被動地、機械性地執(zhí)行政策。研究者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村基層執(zhí)行者為應(yīng)對治理能力下降、治理資源匱乏等問題，常會利用自由裁量權(quán)變通地執(zhí)行社會救助政策，對政策程序進行“再創(chuàng)造”，將社會救助的保護性目標異化為控制性目標，以此安撫村莊中的“麻煩制造者”或?qū)崿F(xiàn)對村莊精英的獎勵[20-22]。

（三）作為“文化結(jié)果”的瞄準偏差

文化視角下的目標瞄準偏差研究關(guān)注貧困群體對社會救助的主觀看法以及接受社會救助后的主觀感受，并將社會救助政策與傳統(tǒng)文化之間的沖突與矛盾視為導(dǎo)致瞄準偏差的重要原因。

1.福利污名化與羞恥感。福利污名化與社會救助之間的關(guān)系可以從以下三方面進行闡釋：第一，貧困會帶來羞恥感和污名化，而申請社會救助則被視為是貧困的表征，因而，由福利污名化帶來的心理障礙會對救助申請者造成影響[23]。第二，社會救助目標瞄準過程存在暴露救助申請者隱私的風險[24]，還有可能使救助申請者遭受基層政策執(zhí)行人員的嘲諷，進一步加劇救助申請者的消極感受。第三，“社會救助對象”的標簽還會使貧困群體失去與其他社會成員平等互動的機會。綜上，除部分生活于極端貧困狀態(tài)中的人出于保障自身生存的考慮，繼續(xù)接受社會救助以外[25]，許多貧困者都因無法克服福利污名化和羞恥等消極感受，“主動”放棄申請社會救助?？梢?，如果社會救助政策設(shè)計和執(zhí)行過程不能盡可能地降低福利污名化給受助者帶來的負面影響，他們中的很大一部分就會放棄申請救助[26]，進而導(dǎo)致目標瞄準偏差。

2.傳統(tǒng)文化的影響。中國農(nóng)村社會的傳統(tǒng)救助觀念深受儒家文化影響，提倡依靠家庭力量應(yīng)對各種風險[27]，具有明顯的“自保障”特征[28]。實質(zhì)上，儒家倡導(dǎo)的“孝文化”是將社會救助的家庭責任作為社會成員必須遵守并踐行的倫理道德予以固化，導(dǎo)致農(nóng)村居民不自覺地將接受社會救助與“子女不孝”聯(lián)系起來，因而對社會救助存在排斥心理。近年來，雖然我國社會保障體系和社會救助體系不斷健全與完善，但由于救助責任家庭化或個人化觀念的深刻影響，農(nóng)村成員社會權(quán)利意識發(fā)展不充分問題依舊突出[29]，將社會救助視為慈善事業(yè)和國家恩賜的現(xiàn)象也普遍存在[30]，這些都抑制了貧困戶社會權(quán)利意識的提升，進而導(dǎo)致了目標瞄準偏差。

3.“政策工具”的文化標簽。盡管羞恥感和福利污名化給救助申請者帶來了消極感受，但也有學者認為這些消極感受所產(chǎn)生的阻礙作用在社會救助政策實施過程中也具有一定的積極功能。在部分西方國家，羞恥感和福利污名化被視為阻止非貧困者申請社會救助、減少錯保現(xiàn)象、提高目標瞄準率的政策工具[2]。應(yīng)當說，羞恥感作為人類共有的情緒體驗，在阻礙非貧困者申請社會救助的同時也對貧困者造成不良影響[23]。實際工作中往往某些申請者實際上并不貧窮，也不會因申請社會救助被打上貧困烙印、產(chǎn)生羞恥感。冒充貧困的做法很有可能會對真正有需要的貧困者產(chǎn)生阻礙[31]，最終導(dǎo)致目標瞄準偏差情況發(fā)生。

總體而言，社會救助目標瞄準的現(xiàn)有研究涉及領(lǐng)域廣泛，學科綜合性強，形成了豐富的研究成果。但依循現(xiàn)有研究思路開展的研究已經(jīng)難以取得突破[32]。同時，從政治過程視角出發(fā)，在中觀和微觀層面關(guān)注社會救助目標瞄準政策的執(zhí)行過程，雖然能夠找到目標瞄準偏差的直接原因，但未能關(guān)注到社會救助政策嵌入的結(jié)構(gòu)或情境，在一定程度上也忽略了行動者與結(jié)構(gòu)之間的互動。因此，筆者認為對社會救助政策目標瞄準的研究應(yīng)該在更廣闊的視閾、在動態(tài)的過程中進行。

二、政策執(zhí)行的現(xiàn)實圖景

本文選取天津市的N村、D村和X村3個村莊作為調(diào)查地，這3個村莊包含信息相對豐富，在經(jīng)濟情況、人口情況、村莊內(nèi)部關(guān)系、低保辦理情況等方面既有相似之處又存在一定差異，因而具有進行比較的基礎(chǔ)和深入挖掘的價值。同時，這3個村莊均為天津市2018年重點幫扶的困難村，天津市政府專門抽調(diào)工作人員成立駐村工作組，對困難村實施幫扶。筆者跟隨駐村工作組進入到村莊中，容易取得當?shù)卮迕窈痛甯刹康男湃?，獲得相對真實的信息。然后采用參與觀察法和半結(jié)構(gòu)的深度訪談法開展資料收集工作。在參與觀察階段，主要對普通村民和村中的低保對象進行走訪，了解他們的實際生活狀況和家庭經(jīng)濟狀況。在半結(jié)構(gòu)的深度訪談階段，訪談對象一部分是低保政策的執(zhí)行和監(jiān)督主體，包括區(qū)、鎮(zhèn)、村低保工作人員、扶貧辦公室工作人員以及村干部;另一部分則是低保政策的相關(guān)客體，包括低保對象、低保申請者以及普通村民。訪談對象會被詢問如下的開放式問題：“農(nóng)村低保對象的評定標準和評定流程是怎樣的？”“您認為農(nóng)村低保目標瞄準政策設(shè)計存在哪些問題？”“本村低保對象的評定標準和評定流程是怎樣的？”“您認為本村低保目標瞄準政策在執(zhí)行過程中存在哪些問題？”。對收集到的訪談資料進行編碼，提取其中與低保目標瞄準有關(guān)的現(xiàn)象，并按照主題加以分類，在多方印證的基礎(chǔ)上形成對事實的初步判斷。

低保目標瞄準是一個動態(tài)過程，也是多元主體相互作用的過程。根據(jù)天津農(nóng)村低保目標瞄準政策設(shè)計，低保目標瞄準一般包括：申請與受理、家庭經(jīng)濟情況調(diào)查、民主評議、審核審批、公示以及動態(tài)管理等6個環(huán)節(jié)。

（一）扭曲的低保準入環(huán)節(jié)

低保目標瞄準首先需要村民提出低保申請，但就3個村莊的低保目標瞄準實踐來看，除N村村民能夠相對自由地申請低保，D村和X村皆在低保申請環(huán)節(jié)實行了不當?shù)摹皽嗜肟刂啤?，用提名制或分配制代替申請制，即由村代表或村委會直接提名低保對象或分配低保名額，在進入受理環(huán)節(jié)前就排除了相當一部分本具有低保申請資格的家庭，限制了村民平等的申請權(quán)利。3個村莊基于不同的人口情況、經(jīng)濟情況以及村莊內(nèi)部關(guān)系（見表1），形成了3個不同的鄉(xiāng)土場域，呈現(xiàn)出低保名額分配的3種模式。盡管這些模式不符合低保目標瞄準的規(guī)定程序，但卻貼合了每個村莊特有的鄉(xiāng)土邏輯。

1.無競爭模式。N村經(jīng)濟發(fā)達，大部分村民從事工商業(yè)活動，人均收入水平較高，但村中仍有少部分以務(wù)農(nóng)為生的家庭以及因喪失勞動能力而陷入貧困的家庭存在，這使得N村村民人均收入差距較大，貧富分化明顯，低保對象清晰。因而，在低保辦理過程中，經(jīng)濟條件明顯較差的家庭順理成章地成為了低保對象，而其他與之相比經(jīng)濟情況明顯良好的家庭，既在客觀上明顯不符合低保申請條件，又在主觀上不在乎低保帶來的經(jīng)濟利益。同時，N村村民宗族意識強烈、較為團結(jié)，在鄉(xiāng)土場域中受“情理”約束的村民，并不純粹追求物質(zhì)利益，他們在采取行動時會權(quán)衡人情、關(guān)系等“情理”因素，這也使得低保申請過程中的矛盾并不突出。在這種無競爭模式下，N村中低保申請戶不多，競爭并不激烈，因而低保名額無需村委會配置，村民可以自主申請。

2.派系競爭模式。D村村民務(wù)農(nóng)收入穩(wěn)定且差距較小，務(wù)工收入不高且趨同，總體收入水平十分相近，貧富分化并不顯著。豐富的土地資源使D村消除了絕對貧困現(xiàn)象。但D村的相對貧困問題仍比較突出，年老失依、重癥殘疾的低收入人群比較多。除極少數(shù)貧困情況十分明顯的家庭外，低收入家庭之間以及低收入家庭與普通家庭之間的界限并不明確，他們皆認為自己符合低保資格且看重低保帶來的經(jīng)濟收益，彼此間因爭奪低保名額形成了明顯的競爭關(guān)系。近年來，因征地拆遷D村村集體收入不斐，村干部也能得到優(yōu)厚的物質(zhì)報酬，這使得D村村干部競爭激烈。低保作為村民看重的經(jīng)濟利益成為了村干部競選和派系競爭時籠絡(luò)人心、獲取支持的一種政治資源，D村的派系競爭關(guān)系加劇了低保名額分配的復(fù)雜性。

3.宗族競爭模式。X村村民收入水平不高且差距不大，他們十分看重低保帶來的經(jīng)濟利益，因而村中低保名額競爭十分激烈。X村是一個雜姓村莊，宗族斗爭嚴重，村民團結(jié)度不高。低保作為一種公共資源，成為了每個宗族都爭相獲取的福利，這不僅是出于為家族成員爭取利益的考量，更是為了能彰顯家族在村內(nèi)的影響力。宗族間的斗爭影響了村莊的正常治理秩序，加劇了低保名額競爭的激烈程度，X村村干部在低保名額配置過程中如果不能滿足某個宗族的要求，就會在后續(xù)工作中失去該宗族成員的支持與配合。在面對較大的內(nèi)部壓力且缺乏強有力的行政控制背景下，村干部為了減少村內(nèi)紛爭，平衡宗族關(guān)系，在低保名額配置過程中人為擴大低保覆蓋面，保人而不保戶（見表2），甚至將不符合條件的村民納入了保障范圍，以保證村中每個家族皆有成員能夠享受低保救助。

（二）流于形式的監(jiān)督環(huán)節(jié)

民主評議、審核審批以及公示是國家對基層執(zhí)行者自由裁量權(quán)的監(jiān)督，體現(xiàn)了低保目標瞄準政策的程序公正。盡管從中央到地方均強調(diào)上述3個環(huán)節(jié)的重要意義和不可或缺性，但就D村和X村的實踐結(jié)果來看，部分不合規(guī)的低保對象幾盡暢通無阻地通過了民主評議、審核審批和公示?？梢姡O(jiān)督環(huán)節(jié)的設(shè)置并未如預(yù)期那般體現(xiàn)程序正義，也未能發(fā)揮實質(zhì)性的監(jiān)督作用。

“每次就是讓我們?nèi)ラ_會（民主評議會），管一頓飯，再給50塊錢，會上就說說哪家家里困難呀，有的歲數(shù)大沒生活來源又有病是挺困難的，反正就是給我們介紹一下情況，介紹情況的時候有的說的挺詳細的，大家也都明白什么意思，就是評他嘛……”（X村某黨員）

隨著低保管理日趨規(guī)范和嚴格，X村低保對象評定所遵循的村莊邏輯逐步失效?！皽嗜肟刂啤钡姆砰_使得村民重新獲得了申請低保的平等機會，但X村村民彼此間收入狀況和家庭財產(chǎn)狀況趨同，又為低保對象的評定提出了新挑戰(zhàn)。原有的村莊邏輯失效，規(guī)范性程序在實施過程中又存在實際困難，X村的低保目標瞄準陷入了另一種意義上的無序狀態(tài)。在對情理和法理進行權(quán)衡后，低保目標瞄準政策再一次出現(xiàn)了執(zhí)行變通。X村將政策文本中模糊的標準“清晰化”，以年齡大小和殘疾程度作為評定低保戶的重要依據(jù)，而家庭經(jīng)濟狀況僅作參考。雖然這種標準十分刻板并不人性化，但與沒有標準或模糊的標準相比，還是得到了普通村民、村民代表以及低保申請者的認可，進而成為了民主評議中的“潛規(guī)則”。

“有時候會私底下說一說，但是誰也不會跑到村委或者上面那里去反映，一是為了不撕破臉，講面子，沒人愿意得罪人，以后萬一有點事情要去求人家，怎么辦呢？另一個我也確實不知道人家家里具體是什么情況，有什么病、家里有什么進項（收入），除了鄰居住的近的，其他人肯定知道的不那么詳細?！保―村普通村民）

公示環(huán)節(jié)對暗箱操作造成了一定威脅，限制了村干部利益俘獲手段的施展。出于對既得利益的維護，村干部具有了將政策變通執(zhí)行的動機，他們利用村民對低保評定結(jié)果的不知情，只公示部分符合資格的低保對象。而普通村民出于維系村莊內(nèi)部人際關(guān)系考慮，對村干部的違規(guī)行為采取“睜一只眼閉一只眼”的緘默態(tài)度，進一步使公示環(huán)節(jié)流于形式。在審批審核環(huán)節(jié)，程序規(guī)定區(qū)縣民政部門既要審核鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府上報的相關(guān)材料，還要按照不低于30%的比例對低保戶進行入戶抽查。然而，入戶抽查工作的開展需要借助村委會的力量，難免會受其影響。同時，由于入戶抽查只能了解低保家庭經(jīng)濟情況的表象，因而區(qū)縣民政部門也難以對低保目標瞄準工作實施有效監(jiān)督。綜上，可以發(fā)現(xiàn)在既定的政策設(shè)計中，區(qū)民政部門低保工作人員、鎮(zhèn)政府民政工作人員、村干部、村民代表、低保對象等多元主體共同構(gòu)成了一個“政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)”，村干部的行為會受到上級政府和村民的共同監(jiān)督，但實際操作過程中，村干部能憑借自身“上傳下達”的有利位置，阻塞了信息流通渠道，使得政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的行動主體不同程度地陷入了信息不對稱狀態(tài)，最終導(dǎo)致區(qū)政府的審批權(quán)、鄉(xiāng)政府的審核權(quán)、普通村民與村代表的監(jiān)督權(quán)失靈。

（三）“進退兩難”的管理環(huán)節(jié)

低保目標瞄準政策明確規(guī)定要將符合救助條件的農(nóng)村貧困人口全部納入救助范圍，并保證救助對象有進有出，即低保應(yīng)做到“應(yīng)保盡?！焙汀皠討B(tài)管理”。因此，低保對象的資格條件一旦確定就應(yīng)將符合條件的家庭納入保障范圍，并及時清退不再符合條件的家庭。然而，在實際執(zhí)行過程中，低保的動態(tài)管理處于“進退兩難”的狀態(tài)。

1.“應(yīng)保盡?！迸c“從嚴入保”。近年來，中央政府已經(jīng)認識到擴大低保保障范圍具有十分重要的意義，因而提倡“應(yīng)保盡保”。但地方在政策執(zhí)行過程中往往會有所變通，導(dǎo)致部分貧困家庭雖然具備申請資格但并一定能夠享受低保救助。

“低保發(fā)展到現(xiàn)在，基本上達到飽和了，需要納入保障范圍的貧困群體基本已經(jīng)全部納入，而且現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展快，特別困難的非常少了，所以也沒有需要新納入的群體了。”（區(qū)扶貧辦工作人員）

“實際上只要給辦理，村里還是有人需要辦的。只是現(xiàn)在上邊審查特別嚴，一項項標準特別嚴格，其實就是不給辦了，而且這兩年我們村被納入了幫扶范圍，是要完成扶貧目標的，肯定越來越好才行?！保∟村村主任）

筆者在調(diào)研中了解到不少政府工作人員認為隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，需要納入保障范圍的貧困群體在逐漸減少，而且有需要的貧困群體基本上已經(jīng)全部納入保障范圍。事實上，并非所有村莊都實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。以N村為例，N村村干部和村民反映由于一系列幫扶行動的開展，上級政府迫于完成扶貧目標的壓力，對低保申請家庭的資格審核日趨嚴格。盡管村中仍有需要領(lǐng)取低保救助金的貧困家庭，但低保對象只減不增已是常態(tài)。可見，在低保目標瞄準的實際執(zhí)行過程中，地方政府迫于政績壓力和維護社會穩(wěn)定的需要，會將低保“應(yīng)保盡?！钡膽?yīng)有之意扭曲為“從嚴入保”的嚴格控制。

2.僵化的低保退出機制。在治理資源匱乏和治理能力不足的情況下，X村村干部在執(zhí)行低保目標瞄準政策時，為了不得罪村民背后的宗族勢力，本著“當一天和尚撞一天鐘”和“多一事不如少一事”的原則，對村中低保家庭收入狀況和財產(chǎn)狀況的變動“睜一只眼，閉一只眼”。而在治理資源相對豐富且村莊派系選舉競爭激烈的D村，通過“派系支持”和“賄選民主”方式當選的村干部為了獲得持續(xù)性的政治支持，成為了低保目標瞄準不合規(guī)現(xiàn)象的“保護傘”，幫助資格不符的家庭躲過上級政府部門的監(jiān)督檢查，長期出現(xiàn)在低保名單中。同時，由于金錢政治抬高了村莊選舉的經(jīng)濟門檻，由此渠道上位的村干部遵循贏利邏輯，傾向于采取成本最小的寡頭式治理方式[33]，從個人利益出發(fā)變通地執(zhí)行目標瞄準政策，選擇性地對低保對象予以清退。綜上，基層執(zhí)行者出于對自身利益的追求，變通地執(zhí)行目標瞄準政策，導(dǎo)致“低保年年評，低保對象不見動”。

三、政策變通執(zhí)行的發(fā)生機制

農(nóng)村低保目標瞄準政策的變通執(zhí)行引發(fā)了目標瞄準偏差問題，究其根本，政策的變通執(zhí)行是鄉(xiāng)土場域、福利治理和農(nóng)村低保目標瞄準政策三者相互作用的結(jié)果。一方面，低保目標瞄準是福利治理的重要內(nèi)容，福利治理是影響低保目標瞄準的直接結(jié)構(gòu)因素;另一方面，鄉(xiāng)土場域通過形塑基層福利治理對農(nóng)村低保目標瞄準政策執(zhí)行產(chǎn)生影響，因而是影響低保目標瞄準的間接結(jié)構(gòu)因素。關(guān)注鄉(xiāng)土場域、基層福利治理以及農(nóng)村低保目標瞄準政策三者之間的互動可以揭示低保目標瞄準政策變通執(zhí)行的深層機制。

當現(xiàn)代福利治理嵌入到鄉(xiāng)土場域時，鄉(xiāng)土場域中的各種資源、慣習、網(wǎng)絡(luò)必然會對基層福利治理產(chǎn)生影響，基層福利治理也會重塑鄉(xiāng)土場域中的社會關(guān)系和秩序。在這一互構(gòu)過程中，鄉(xiāng)土社會的“情理”公平理念扭曲了福利治理的“法理”公平理念，鄉(xiāng)土社會維護村莊秩序的目標取代了福利治理保護貧困群體的目標，鄉(xiāng)土社會單向度、非對等的治理關(guān)系抑制了福利治理中的民主參與和良性互動，最終形成了一個鄉(xiāng)土福利治理場域。鄉(xiāng)土福利治理場域既是互構(gòu)的結(jié)果，又是低保目標瞄準政策執(zhí)行的情境。低保目標瞄準政策嵌入到鄉(xiāng)土福利治理場域中，村干部、低保利益相關(guān)者以及普通村民等不同類型的行動者受到鄉(xiāng)村治理慣習的形塑，發(fā)展出了不同樣態(tài)的實踐活動，導(dǎo)致低保政策執(zhí)行發(fā)生變通，引發(fā)目標瞄準偏差。一方面，村干部或為了維護村莊秩序，或為了獲得更多利益，在低保政策執(zhí)行中不同程度地抑制了低保利益相關(guān)者和普通村民對社會救助資源配置過程的民主參與;另一方面，低保利益相關(guān)者為得到低保資格或維持既得利益，也存在抑制村干部配置社會救助資源話語權(quán)的可能，不同主體之間“權(quán)力”的此消彼長，改變了福利治理場域中的治理關(guān)系，異化了福利治理的原初目標，同時，各個行動者對政策執(zhí)行樣態(tài)的默許和選擇性監(jiān)督則使得情理公平理念進一步固化（見圖1）。

（一）情理公平與法理公平的碰撞

鄉(xiāng)土社會的“情理”治理理念是鄉(xiāng)土場域“差序格局”的體現(xiàn)，在這一理念指導(dǎo)下，無論是村干部、低保相關(guān)主體還是普通村民，他們的行動并不單純以理性邏輯為依歸，也不以物質(zhì)利益最大化為惟一行動目標，他們還會綜合考量關(guān)系、人情、面子等情理因素[34]。正因如此，村干部既難以逾越“差序格局”中內(nèi)含的“情理”原則，又無法違背鄉(xiāng)土社會的“私”邏輯[35]，導(dǎo)致低保目標瞄準政策在基層執(zhí)行過程中喪失了規(guī)范效力，出現(xiàn)瞄準偏差問題?？梢姡瑢Φ捅Ｄ繕嗣闇势钤虻姆治鲆呀?jīng)不能只停留在政策執(zhí)行的微觀層面，止步于對基層執(zhí)行者行政能力和倫理道德的批判。實質(zhì)上，應(yīng)當認識到“情理”治理理念是當前鄉(xiāng)土福利治理場域的特征之一，當旨在維護法理公平的低保目標瞄準政策嵌入其中時，情理與法理的碰撞必然導(dǎo)致政策在基層執(zhí)行過程中走偏。

（二）保護性目標與秩序性目標的沖突

表面上看，鄉(xiāng)土社會依靠“差序格局”維持正常的人際交往關(guān)系。實質(zhì)上，“禮治”規(guī)則才是鄉(xiāng)土社會維持自身秩序的根本。因而，鄉(xiāng)土社會中的行動者出于對鄉(xiāng)土社會和諧穩(wěn)定的追求，彼此間會力避沖突。具體來看，一方面，普通村民作為低保目標瞄準的監(jiān)督主體，為維護鄉(xiāng)土社會的正常秩序，采取彈性監(jiān)督方式，對村干部在目標瞄準過程中的不合規(guī)行為“睜一只眼，閉一只眼”;另一方面，干部在低保申請受理環(huán)節(jié)實行了不當?shù)臏嗜肟刂?，以平衡派系斗爭，緩解宗族競爭，維護村莊秩序?？梢?，盡管低保制度設(shè)計的原初目標是對貧困群體實施救助，維護公民的社會權(quán)利，但在執(zhí)行過程中卻被異化為一種維護鄉(xiāng)土社會和諧的秩序性目標。保護性目標與秩序性目標的沖突，導(dǎo)致低保目標瞄準政策在基層被變通執(zhí)行，進而導(dǎo)致瞄準偏差問題出現(xiàn)。

（三）單向性、非對等的互動關(guān)系

鄉(xiāng)土社會中的傳統(tǒng)權(quán)威仍發(fā)揮著重要作用，權(quán)利關(guān)系中“長老制”和“家長制”色彩濃厚[36]。在這一場域中，村干部與村民之間是一種自上而下、有求無應(yīng)的單向性、不對等關(guān)系。村干部在低保目標瞄準過程中基于自身權(quán)威地位，難以放低姿態(tài)與民眾進行平等互動，忽略了貧困群體的低保訴求。同時，為了追求自身利益的最大化，限制了村民對低保目標瞄準過程的參與，壓縮了民主政治發(fā)揮作用的空間，表現(xiàn)出了“家長制”作風。非對等、單向性的溝通模式不僅造成貧困群體的救助需要遭到無視，降低了低保目標瞄準的精準度，還將公民排除在民主政治話語體系之外，妨害了公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，違背了低保目標瞄準政策設(shè)置民主評議和公示環(huán)節(jié)的本意。

四、政策改進與完善的路徑

社會政策與外部環(huán)境的契合程度影響著社會政策的效果。因而，社會政策應(yīng)當隨著外部環(huán)境的變化進行適時適當?shù)卣{(diào)整。對于低保目標瞄準政策來說，一方面應(yīng)當從政策本身入手，完善低保目標瞄準的政策設(shè)計;另一方面還應(yīng)著眼于農(nóng)村基層社會環(huán)境，建立村、鎮(zhèn)兩級組織之間的良性互動關(guān)系，強化區(qū)級部門的監(jiān)督作用，促進村民的民主參與。

（一）推動低保目標瞄準程序走向法制化

低保目標瞄準程序的法制化是監(jiān)督政策執(zhí)行者自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是保障公民權(quán)利、維護社會公平、提高瞄準效率的有效保證。因此，國家和地方政府應(yīng)以《社會救助暫行辦法》為指引，積極推進《社會救助法》立法進程，促使低保目標瞄準在申請程序、審查程序和反饋程序上實現(xiàn)法制公正。首先，在申請程序上，由于低保救助既是一種公民權(quán)利，也是國家應(yīng)承擔的一種責任。因而，法制化的申請程序不僅應(yīng)當強調(diào)權(quán)利主體主動提出申請，還應(yīng)要求責任主體主動執(zhí)行。其次，在審查程序上，我國農(nóng)村主要采用家計調(diào)查和民主評議方法篩選低保對象，并通過公示實現(xiàn)民主監(jiān)督。因此，應(yīng)當由專業(yè)機構(gòu)負責調(diào)查低保申請者的收入情況和財產(chǎn)情況，并賦予這些機構(gòu)一定的執(zhí)法權(quán)利，以形成權(quán)責匹配的工作體系，避免“責重權(quán)輕”現(xiàn)象發(fā)生。同時，還應(yīng)對低保公示制度的內(nèi)容、方式、范圍和時間做出具體規(guī)定。在反饋程序上，為維護低保申請者的受助權(quán)和知情權(quán)，應(yīng)當要求低保審核與審批機關(guān)無論批準與否都要對低保申請者提出的申請及時予以反饋。

（二）明確低保目標瞄準過程中的權(quán)責歸屬

低保目標瞄準過程實質(zhì)上是低保申請者、村委會、鎮(zhèn)政府以及區(qū)民政部門4個主體相互作用的過程。對于多元主體的權(quán)利與責任進行合理且清晰的界定，明確權(quán)責歸屬，是多元主體發(fā)揮其作用、產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的基礎(chǔ)。（1）應(yīng)在明確申請者權(quán)利的同時，強調(diào)其應(yīng)履行的義務(wù)，在申請者的道德自覺和制度的有力約束下防止騙保、賴保現(xiàn)象發(fā)生。（2）應(yīng)完善基層社會救助管理體系建設(shè)[37]，構(gòu)建村、鎮(zhèn)兩級組織之間的良性互動關(guān)系，強化區(qū)級政府部門的監(jiān)督責任。首先，明確村民自治組織的獨立法律地位，強化其維護村民公共利益的法律職責，以規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織對村民自治組織的不當干預(yù)。其次，明確鎮(zhèn)政府在低保目標瞄準過程中應(yīng)履行的監(jiān)督與管理責任，避免因職責界限模糊和“雙重擔責”導(dǎo)致政策執(zhí)行發(fā)生變通。再次，區(qū)級政府部門應(yīng)定期對基層低保目標瞄準工作的開展情況進行監(jiān)督檢查，及時糾正政策執(zhí)行過程中的不合規(guī)行為。最后，應(yīng)強化村民的主體意識，保障村民的參與權(quán)，拓寬村民的參與渠道。

（三）加快推進農(nóng)村低保目標瞄準信息化

瞄準過程中出現(xiàn)的許多偏差是難以通過傳統(tǒng)方式予以解決的。一方面，傳統(tǒng)的家計調(diào)查或入戶抽查方式只能了解特定時間內(nèi)低保申請家庭的情況，無法對低保家庭的收入和資產(chǎn)狀況進行動態(tài)追蹤，因而很容易導(dǎo)致瞄準偏差。同時，低保家庭對隱性就業(yè)收入、臨時就業(yè)收入以及親屬之間財產(chǎn)贈與的隱瞞也會導(dǎo)致低保目標瞄準偏差[38]。另一方面，在行政成本相對固定的前提下，大規(guī)模、高精度的家計調(diào)查通常難以為繼，而且在農(nóng)村社會開展家計調(diào)查難免會受到人為干擾。因此，我國農(nóng)村地區(qū)亟待開展的一項工作就是加快推進低保目標瞄準信息化，避免由信息不對稱或“人情社會”所導(dǎo)致的道德風險[39]，約束行政人員權(quán)力，全面提升低保目標瞄準的精度，節(jié)省人力財力。具體來看，一是實現(xiàn)低保救助信息系統(tǒng)全國聯(lián)網(wǎng)，形成上下互通、省際互聯(lián)的低保救助綜合管理網(wǎng)絡(luò)。二是建立健全低保對象的電子檔案，逐步實現(xiàn)低保網(wǎng)上審核審批，縮短辦理時限，降低行政成本。三是全面建立居民經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)，在政府部門之間實現(xiàn)信息共享，以便動態(tài)掌握救助申請家庭的真實情況。

五、結(jié)語

農(nóng)村低保目標瞄準偏差的直接原因在于政策執(zhí)行過程中的種種變通：（1）基于村莊邏輯和鄉(xiāng)土邏輯的準入控制，一方面妨害了真正有需要的貧困群體申請并獲得社會救助的權(quán)利，另一方面則使民主評議、審核審批以及公示等維護低保目標瞄準程序公平公正的監(jiān)督環(huán)節(jié)流于形式。（2）村干部在政策執(zhí)行過程中“上傳下達”的重要位置，阻塞了信息流通渠道，導(dǎo)致村民、鎮(zhèn)政府以及區(qū)民政部門等主體處于信息不對稱狀態(tài)，抑制了他們監(jiān)督作用的發(fā)揮。（3）地方官員迫于政績壓力收緊低保準入口使得中央層面提倡的“應(yīng)保盡?！彪y以得到有效落實，而村干部對個人利益的追求和村民“不得罪人”的邏輯又使得“應(yīng)退盡退”機制僵化，最終導(dǎo)致低保動態(tài)管理陷入“進退兩難”的困境。而低保目標瞄準政策在執(zhí)行過程中所發(fā)生的種種變通，其背后的深層機制在于鄉(xiāng)土場域通過形塑福利治理，影響了低保目標瞄準政策的執(zhí)行過程與結(jié)果。低保目標瞄準政策進入到鄉(xiāng)土場域后，原有的法理公平理念被情理公平理念所取代，保護性治理目標被異化為秩序性治理目標，單向度、非對等的治理關(guān)系抑制了原有的民主參與和良性互動，導(dǎo)致低保目標瞄準政策被變通執(zhí)行，出現(xiàn)目標瞄準偏差問題。因此，農(nóng)村低保目標瞄準政策在改進過程中應(yīng)從政策設(shè)計本身和政策與外部環(huán)境的適配性兩方面著手，在推進低保目標瞄準程序法制化的基礎(chǔ)上，進一步明確瞄準過程中各主體的權(quán)責歸屬，同時，要加快推進農(nóng)村低保目標瞄準信息化進程，將瞄準偏差的技術(shù)治理作為未來政策完善的著力點。

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The Local Logic of the Rural Minimum Living Security Targeting Deviation

CUI Baochen

（School of Social and Behavioral Sciences， Nanjing University， Nanjing210023， China）

Abstract： Since the full implementation of the rural minimum living security system in 2007， it has played an important role in helping rural poor groups. However， from the perspective of welfare governance， despite the continuous expansion of social welfare policies in recent years and the continuous improvement of the project system， the welfare resources donated by the state have not been fully transformed into peoples welfare. The rural poverty situation is still severe. Judging from the implementation environment of the targeting policy of the minimum living security， the rural society in transition has undergone tremendous changes. This study uses that as the research background and selects three villages in Tianjin as cases to analyze the implementation process and results of rural minimum living security targeting policy in different fields. The study finds that the various changes are the reasons that lead to targeting errors， and the root cause is that the rural society in transformation has shaped the implementation process of the targeting policies through shaping of welfare governance.

Key words：rural minimum living guarantee;targeting deviation;welfare governance; policy implementation; village logic