全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐摸索

張燕

新公共管理學(xué)強(qiáng)調(diào)資源的有效利用，認(rèn)為公共管理部門是通過(guò)調(diào)配各項(xiàng)資源來(lái)提供公共服務(wù)，滿足社會(huì)需求，而財(cái)政預(yù)算是政府配置公共資源的重要工具，當(dāng)財(cái)政預(yù)算的制定與執(zhí)行不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)時(shí)，公共資源配置價(jià)值會(huì)被破壞，這種所面臨的不確定性就是風(fēng)險(xiǎn)，績(jī)效評(píng)價(jià)所要解決的問(wèn)題就是如何預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和控制風(fēng)險(xiǎn)，從而保證公共資金使用效益最大化。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的核心是投入產(chǎn)出的配比問(wèn)題，這是資源配置有效的集中表現(xiàn)，如何資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)。公共項(xiàng)目和企業(yè)項(xiàng)目性質(zhì)不同，企業(yè)項(xiàng)目的成本效益均可以通過(guò)資金，也就是貨幣價(jià)值來(lái)衡量和體現(xiàn)，但公共項(xiàng)目的成本效益關(guān)注的不是盈利能力，由此形成了績(jī)效評(píng)價(jià)的難點(diǎn)問(wèn)題。解決這一問(wèn)題核心在于兩個(gè)方面，一方面是如何合理測(cè)量成本，另一方面是如何合理測(cè)量效益。

無(wú)論是對(duì)項(xiàng)目，還是對(duì)政策、部門整體的績(jī)效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的基石是理清項(xiàng)目立項(xiàng)合理性和必要性問(wèn)題。

（一）基于政府職能范疇分析

預(yù)算績(jī)效管理目的是提升政府履職水平，保障政策有效落地?？?jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)基于“政府職能”開(kāi)展評(píng)價(jià)，如項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目是否與部門職能匹配，是否有效支撐部門職能的實(shí)現(xiàn);部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)中應(yīng)關(guān)注部門發(fā)展規(guī)劃、部門職能、部門工作計(jì)劃與部門預(yù)算的匹配關(guān)系;政策績(jī)效評(píng)價(jià)從政策的落地情況，評(píng)價(jià)政府職能履行情況，而不單是部門職能的履行情況。

（二）基于“政府有形的手”和“市場(chǎng)無(wú)形的手”邊界分析

政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是為了解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，提供滿足社會(huì)公眾需求的產(chǎn)品和服務(wù)。但在實(shí)施中，哪些屬于政府提供，哪些又屬于市場(chǎng)提供，邊界尚不清晰。這也是績(jī)效評(píng)價(jià)中的重要問(wèn)題，可從結(jié)果角度，進(jìn)一步分析政府有形的手伸到哪里是“結(jié)果最優(yōu)”。

（三）基于提供公共服務(wù)方式分析

前面論述了“項(xiàng)目需不需要做”“如果需要做，應(yīng)由誰(shuí)負(fù)責(zé)”，接下來(lái)就要解決“怎么做”?！蛾P(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）指出，按照公開(kāi)、公平、公正原則，建立健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，及時(shí)、充分向社會(huì)公布購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容以及對(duì)承接主體的要求和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等信息，建立健全項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)范化流程。其中，“服務(wù)項(xiàng)目目錄”是判斷“哪些可以購(gòu)買，哪些不可以購(gòu)買”標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)前各省份的政府購(gòu)買服務(wù)目錄還較為寬泛，不夠具象化。