高流動(dòng)社會(huì)與屬地化管理體制下的公共產(chǎn)品供給

摘 要 廣州地區(qū)政府部門開展的公共產(chǎn)品供給工作，對(duì)于滿足社會(huì)大眾物質(zhì)文化需求發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，而在高流動(dòng)社會(huì)下，屬地化管理體制下的公共產(chǎn)品供給面臨著較大的挑戰(zhàn)，而如何優(yōu)化公共資源配置，則是廣州地區(qū)政府部門需要關(guān)注與探索的重要問題。本文在對(duì)流動(dòng)社會(huì)為屬地化管理體制下公共產(chǎn)品供給帶來的挑戰(zhàn)做出分析與論述的基礎(chǔ)上，對(duì)供給側(cè)改革背景下廣州地區(qū)公共產(chǎn)品供給優(yōu)化策略進(jìn)行了研究與探討。

關(guān)鍵詞 高流動(dòng)社會(huì) 屬地化管理 公共產(chǎn)品供給 廣州地區(qū)

基金項(xiàng)目：廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展“十三五”規(guī)劃2019年度課題“廣州市流動(dòng)人口公共服務(wù)供給側(cè)改革路徑探析”（2019GZGJ178）。

作者簡(jiǎn)介：尹方平，廣東機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，研究方向：應(yīng)用數(shù)學(xué)、大數(shù)據(jù)分析、運(yùn)籌學(xué)。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.202

一、高流動(dòng)社會(huì)為屬地化管理體制下公共產(chǎn)品供給帶來的挑戰(zhàn)

在高流動(dòng)社會(huì)中，不發(fā)達(dá)地區(qū)人口大量向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，并對(duì)流入地為自身提供的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品等提出了較大的需求，而如果流動(dòng)人口如果沒有享受到和流入地常駐人口相同的公共服務(wù)以及公共產(chǎn)品供給時(shí)，則往往被視為沒有能夠享受與流入地常駐人口平等的權(quán)利。這種現(xiàn)象反映出了屬地化管理體制下區(qū)域公共產(chǎn)品供給水平所存在的差異，同時(shí)也對(duì)流入地公共資源配置與公共產(chǎn)品供給帶來了極大的挑戰(zhàn)。具體而言，在屬地化管理體制下，公共資源配置以行政管轄區(qū)以及戶籍人口為基數(shù)，這導(dǎo)致公共產(chǎn)品資源配置呈現(xiàn)出了剛性特征。在人口大量流動(dòng)初期，許多地方政府部門并沒有認(rèn)識(shí)到自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)為流動(dòng)人口供給公共產(chǎn)品的職責(zé)。隨著高流動(dòng)社會(huì)的到來，為流動(dòng)人口提供公共產(chǎn)品，成為了中央政府對(duì)地方政府所提出的重要要求。如針對(duì)高流動(dòng)社會(huì)下的流動(dòng)人口教育問題，我國(guó)頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)村子女義務(wù)教育工作的意見》《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》等一系列文件，這些文件的頒布與落實(shí)，促使進(jìn)程務(wù)工人員子女教育以及經(jīng)費(fèi)問題得到了解決。而從深層次來看，這些文件的頒布，是中央政府對(duì)相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行了重新明確，而人口流入地政府則承當(dāng)起了相應(yīng)事務(wù)的事權(quán)，但是事實(shí)上，人口流入地政府所具有的公共教育資源有限，如財(cái)力、編制以及用地等，這就導(dǎo)致高流動(dòng)社會(huì)與屬地化管理體制呈現(xiàn)出了明顯矛盾。與此相類似的還包括人口流入地公共治安管理、人口流入地醫(yī)療事業(yè)發(fā)展等。毋庸置疑，在高流動(dòng)社會(huì)中，流動(dòng)人口在公共產(chǎn)品供給中所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利必須得到保障，但從另一方面來看，在屬地化管理體制中，如果按照政管轄區(qū)以及戶籍人口為基數(shù)開展公共產(chǎn)品供給，那么當(dāng)人口流入數(shù)量超越人口流入地公共資源承載能力時(shí)，則也必然會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)公共產(chǎn)品短缺等問題，面對(duì)這一問題，無論是放棄保障流入人口的合法權(quán)益還是降低當(dāng)?shù)卦芯用袼碛械墓伯a(chǎn)品供給水平，都并非理想的選擇，因此，在高流動(dòng)社會(huì)與屬地化管理體制下對(duì)公共產(chǎn)品供給工作優(yōu)化策略做出探索十分必要。

二、供給側(cè)改革背景下廣州地區(qū)公共產(chǎn)品供給優(yōu)化策略

（一）理順政府部門權(quán)責(zé)關(guān)系

高流動(dòng)社會(huì)為屬地化管理體制下的公共產(chǎn)品供給帶來了很大的挑戰(zhàn)，而對(duì)公共服務(wù)體制進(jìn)行完善，則是廣州地區(qū)對(duì)這些挑戰(zhàn)進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)的重要前提。在對(duì)廣州市公共服務(wù)體制進(jìn)行完善的過程中，需要將政府部門權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分、理順作為邏輯起點(diǎn)，并在明確中央政府以及廣州地區(qū)政府部分事權(quán)范圍以及廣州地區(qū)政府公共產(chǎn)品供給責(zé)任的基礎(chǔ)上，提高廣州地區(qū)政府部門在高流動(dòng)社會(huì)中的公共產(chǎn)品供給水平，有效解決公共產(chǎn)品供需失衡問題。一方面，面對(duì)高流動(dòng)社會(huì)為屬地化管理體制下的公共產(chǎn)品供給所帶來的挑戰(zhàn)，廣州地區(qū)政府部門在現(xiàn)實(shí)中難以有效落實(shí)的責(zé)任以及難以有效實(shí)現(xiàn)的事權(quán)，有必要由中央政府進(jìn)行上收。與此同時(shí)，為了對(duì)公共產(chǎn)品供給中的財(cái)政激勵(lì)相容機(jī)制進(jìn)行完善，中央政府有必要擴(kuò)大自身在高流動(dòng)社會(huì)公共產(chǎn)品供給中的事權(quán)范圍，如中央政府有必要對(duì)高流動(dòng)社會(huì)中的社會(huì)保障基金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行統(tǒng)籌管理與統(tǒng)籌建設(shè)；另一方面，為了避免廣州地區(qū)政府在高流動(dòng)社會(huì)中的公共產(chǎn)品供給過程中逃避責(zé)任，有必要對(duì)廣州地區(qū)政府部門的事權(quán)范圍進(jìn)行進(jìn)一步的明確與細(xì)化，促使廣州地區(qū)政府部門能夠了解與自身事權(quán)范圍相匹配的財(cái)政投資項(xiàng)目與財(cái)政投資范圍，避免產(chǎn)生廣州地區(qū)政府部門按照戶籍開展公共產(chǎn)品供給以及投入與管理不到位等現(xiàn)象。

（二）優(yōu)化公共產(chǎn)品供給環(huán)境

在高流動(dòng)社會(huì)中，提升政府部門現(xiàn)代化治理能力以及服務(wù)能力，推動(dòng)政府部門向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，是做好公共產(chǎn)品供給工作的重要基礎(chǔ)。在高流社會(huì)與屬地化管理背景下，基層政府所需要承擔(dān)的事務(wù)不斷增多，與此同時(shí)，基層政府在自身職能的發(fā)揮過程中也面臨著一定的限制，為此，政府部門需要做好職能定位并開展職能轉(zhuǎn)型工作。在此過程中，首先，廣州地區(qū)政府部門需要?jiǎng)?chuàng)造公平的公共產(chǎn)品供給環(huán)境。公平的公共產(chǎn)品供給環(huán)境建立在提升法制化建設(shè)水平的基礎(chǔ)之上，廣州地區(qū)政府部門需要做到依法行政、有法必依，在依據(jù)法律法規(guī)明確各個(gè)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上要求各個(gè)機(jī)構(gòu)可以按照法律法規(guī)開展資源整合與公共產(chǎn)品供給工作。與此同時(shí)，廣州地區(qū)政府部門需要重視執(zhí)法隊(duì)伍培訓(xùn)工作，并通過拓展執(zhí)法舉報(bào)渠道，引導(dǎo)社會(huì)大眾參與到公共產(chǎn)品供給工作的監(jiān)督當(dāng)中；其次，廣州地區(qū)政府部門需要?jiǎng)?chuàng)造穩(wěn)定的公共產(chǎn)品公益環(huán)境。高流動(dòng)社會(huì)下所產(chǎn)生的社會(huì)維穩(wěn)問題，需要得到廣州地區(qū)政府部門的高度關(guān)注，為此，廣州地區(qū)政府部門有必要強(qiáng)化自身的社會(huì)綜合治理水平，在構(gòu)建網(wǎng)格化管理機(jī)制的基礎(chǔ)上做好群防群治工作。與此同時(shí)，廣州地區(qū)政府部門需要通過構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提升自身的突發(fā)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，確保社會(huì)大眾具有較高的安全感；最后，廣州地區(qū)政府需要構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給環(huán)境。在高流動(dòng)社會(huì)中，城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐不斷加快，在此背景下，無序開發(fā)、違法用地等現(xiàn)象客觀存在，這對(duì)于城市建設(shè)的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生著一定的制約作用，為此，廣州地區(qū)政府部門需要重視規(guī)范城市化建設(shè)工作，對(duì)社會(huì)大眾生活環(huán)境與居住環(huán)境進(jìn)行改善。與此同時(shí)，廣州地區(qū)政府部門需要關(guān)注生態(tài)環(huán)境建設(shè)，從而為公共產(chǎn)品供給環(huán)境的優(yōu)化奠定良好基礎(chǔ)。

（三）做好轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)

在高流動(dòng)社會(huì)中，大規(guī)模的人口流動(dòng)對(duì)廣州地區(qū)政府部門所開展的公共產(chǎn)品供給工作帶來了較大的沖擊，特別是導(dǎo)致了廣州地方政府事權(quán)與廣州地方政府可支配財(cái)力匹配的不確定性提高，這是導(dǎo)致屬地化管理體制下的廣州地方政府公共產(chǎn)品供給資源配置產(chǎn)生問題的重要原因。針對(duì)這一問題，我國(guó)有必要構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付制度，從而有效緩解自身在公共產(chǎn)品供給中存在的財(cái)力不足等問題。具體而言，當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政體制呈現(xiàn)出了集中化的特征，這種財(cái)政體制下形成的轉(zhuǎn)移支付制度可以在留守兒童教育、流動(dòng)人口就業(yè)培訓(xùn)等公共產(chǎn)品的供給中發(fā)揮出重要的作用，但是，隨著流動(dòng)人口規(guī)模的擴(kuò)大，流動(dòng)人口對(duì)公共產(chǎn)品需求不斷提升，因此，單一的轉(zhuǎn)移支付制度很難實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品工序之間的平衡，也正因?yàn)槿绱?，在使用原有的轉(zhuǎn)移支付制度基礎(chǔ)上，我國(guó)有必要構(gòu)建起橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，在此基礎(chǔ)上，廣州地方政府在公共產(chǎn)品供給中所具有的“轄區(qū)財(cái)政”功能能夠得到充分的發(fā)揮，同級(jí)政府在公共產(chǎn)品供給中面臨的資源不均衡問題也能夠得到有效的解決，這對(duì)于優(yōu)化廣州地方政府所開展的公共產(chǎn)品供給工作具有重要意義。

（四）構(gòu)建多元化的公共產(chǎn)品系統(tǒng)供給網(wǎng)絡(luò)

在高流動(dòng)社會(huì)中，如果僅僅將地方政府部門當(dāng)做公共產(chǎn)品供給主體，則很難滿足高流動(dòng)社會(huì)下的社會(huì)大眾對(duì)公共產(chǎn)品供給所提出的要求，為此，改革公共產(chǎn)品供給模式、構(gòu)建與高流動(dòng)社會(huì)公共產(chǎn)品供給需求相適應(yīng)的供給網(wǎng)絡(luò)，成為了優(yōu)化公共產(chǎn)品供給工作的關(guān)鍵。在此過程中，廣州地區(qū)政府部門需要發(fā)揮出自身所具有的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會(huì)非盈利組織或者盈利性組織參與到社會(huì)公共產(chǎn)品供給工作當(dāng)中，從而彌補(bǔ)單一供給主體下公共產(chǎn)品供給難以滿足流動(dòng)人口對(duì)公共產(chǎn)品供給所具有的需求。在此過程中，廣州地區(qū)政府部門有必要設(shè)計(jì)公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目，并對(duì)具有資質(zhì)的社會(huì)非盈利組織以及盈利性組織進(jìn)行篩選，從而確保這些社會(huì)組織能夠在公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮出自身作用。當(dāng)然，多元化的公共產(chǎn)品系統(tǒng)供給網(wǎng)絡(luò)不僅體現(xiàn)為供給主體的多元化，還體現(xiàn)為合作主體的多元化，如廣州地區(qū)政府部門可以與其他地區(qū)政府部門構(gòu)建合作關(guān)系，從而更好的實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化與公共產(chǎn)品供給成本的降低，從而有效提升公共產(chǎn)品供給效能，進(jìn)而適應(yīng)高流動(dòng)社會(huì)下的公共產(chǎn)品供給需求。

（五）構(gòu)建公共產(chǎn)品供給激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制

在公共產(chǎn)品供給工作中，構(gòu)建完善的激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，是對(duì)公共產(chǎn)品供給主體行為進(jìn)行激勵(lì)與約束的有效手段。傳統(tǒng)的政府績(jī)效考核方式在確保地方政府完成上級(jí)交辦工作的過程中發(fā)揮著重要的作用，但是傳統(tǒng)政府績(jī)效考核方式中的一些做法卻容易對(duì)屬地化管理體制下的地方管理產(chǎn)生束縛作用，為此，圍繞公共產(chǎn)品供給所開展的地方政府考核工作，需要對(duì)績(jī)效考核體系持續(xù)完善，將醫(yī)療、住房、教育等民生指標(biāo)放在與招生隱私、GDP發(fā)展指標(biāo)同等重要的位置。與此同時(shí)，績(jī)效考核體系的完善還應(yīng)當(dāng)做好以下幾個(gè)方面的工作：首先，提升績(jī)效考核工作的公正度與透明度，明確績(jī)效考核目標(biāo)、流程、指標(biāo)、方法并做好社會(huì)公開工作，從而為社會(huì)監(jiān)督奠定良好基礎(chǔ)；其次，推動(dòng)考核標(biāo)準(zhǔn)的多元化發(fā)展，即在考核過程中，重視社會(huì)大眾、社會(huì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體對(duì)地方政府公共產(chǎn)品供給工作所作出的評(píng)價(jià)，同時(shí)需要引導(dǎo)這些主體了解評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而確保評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性與準(zhǔn)確性。與此同時(shí)，績(jī)效考核工作的開展不僅需要重視上級(jí)對(duì)下級(jí)所開展的考核，同時(shí)也需要重視下級(jí)對(duì)上級(jí)所開展的考核，從而促使上級(jí)政府更加重視基層政府意見、理解基層政府難度，進(jìn)而確保公共產(chǎn)品供給政策的制定更為科學(xué)可行。

三、結(jié)語(yǔ)

高流動(dòng)社會(huì)對(duì)屬地化管理體制下的公共產(chǎn)品供給帶來了極大的挑戰(zhàn)，而廣州作為流入人口較多的地區(qū)，則難以避免的需要面臨這種挑戰(zhàn)。在此背景下，廣州地區(qū)政府部門有必要理順政府部門權(quán)責(zé)關(guān)系、優(yōu)化公共產(chǎn)品供給環(huán)境、做好轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)、構(gòu)建多元化的公共產(chǎn)品系統(tǒng)供給網(wǎng)絡(luò)、構(gòu)建公共產(chǎn)品供給激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，從而為高流動(dòng)社會(huì)與屬地化管理體制下公共產(chǎn)品供給工作的優(yōu)化奠定良好基礎(chǔ)。與此同時(shí)，高流動(dòng)社會(huì)與屬地化管理體制下的公共產(chǎn)品供給是一個(gè)典型的“中國(guó)問題”，在這一問題的探索中，并沒有成熟的西方社會(huì)發(fā)展理論作為借鑒，因此，廣州地區(qū)政府部門還應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身實(shí)際、圍繞自身所取得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從理論層面對(duì)公共產(chǎn)品供給優(yōu)化策略做出更為深入的研究，從而為其他城市公共產(chǎn)品供給服務(wù)的優(yōu)化提供案例支撐與理論支撐。

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