促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)稅制構(gòu)建探討

潘家坪　李慶華　蔡彥哲　邱子楓

摘要：我國(guó)面臨嚴(yán)重的資源與環(huán)境壓力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，離不開(kāi)生態(tài)稅收的支持。文章闡明了生態(tài)稅收和低碳經(jīng)濟(jì)的相互關(guān)系，分析了現(xiàn)行稅制在促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的不足及問(wèn)題，提出改革和完善現(xiàn)行稅制，開(kāi)征獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅以促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)稅制構(gòu)建的基本思路。

關(guān)鍵詞：低碳經(jīng)濟(jì)；生態(tài)稅收；節(jié)能減排；環(huán)境保護(hù)

當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路呈現(xiàn)的是一種不可持續(xù)的發(fā)展模式，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境壓力共同增長(zhǎng)。在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體的排放，達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)稱為低碳經(jīng)濟(jì)。在加快建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)過(guò)程中，必須構(gòu)建一個(gè)具有中國(guó)特色的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，構(gòu)建發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的生態(tài)稅收體系，國(guó)家通過(guò)稅收手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立一個(gè)有利于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系和運(yùn)行機(jī)制。

一、我國(guó)的資源與環(huán)境壓力

20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)達(dá)到了前所未有的持續(xù)的高速增長(zhǎng)，各種能源消耗猛增，資源開(kāi)發(fā)迅速擴(kuò)展，生態(tài)和環(huán)境遭到了嚴(yán)重破壞，環(huán)境污染十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年主要污染物排放量：煙塵排放量1000萬(wàn)噸，二氧化硫排放量2000萬(wàn)噸；廢水460億噸；城市垃圾產(chǎn)生量已接近1.4億噸（處理率僅為54.2%）。

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署在2003年的統(tǒng)計(jì)中指出，中國(guó)到2020年即將超出中國(guó)生態(tài)承載能力的12.5%。按照生態(tài)環(huán)境的承載能力推算，中國(guó)已經(jīng)接近并即將超過(guò)臨界線。生態(tài)的嚴(yán)重破壞和環(huán)境的嚴(yán)重污染，已危及到人類的生存。我國(guó)每年17.8萬(wàn)人因燃燒高含硫煤碳導(dǎo)致的空氣污染而早亡；同時(shí)產(chǎn)生的酸雨使得農(nóng)田受害面積達(dá)200萬(wàn)平方公里，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)200億元左右，環(huán)境污染的現(xiàn)狀對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、食品安全及人體健康等都構(gòu)成了日益嚴(yán)重的威脅”。同時(shí)我們還應(yīng)看到環(huán)境污染問(wèn)題正變得日益“國(guó)際化”，西方環(huán)境政治正在崛起，環(huán)境問(wèn)題已成為國(guó)際社會(huì)的重要政治話題。一些發(fā)達(dá)國(guó)家以環(huán)境問(wèn)題為借口干預(yù)國(guó)際事務(wù)，并干涉發(fā)展中國(guó)家的內(nèi)政。“綠色貿(mào)易壁壘”制約著國(guó)家和企業(yè)的發(fā)展。我國(guó)推行有利于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)稅收等經(jīng)濟(jì)政策，是解決我國(guó)資源、能源短缺，環(huán)境污染和國(guó)際政治壓力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的必然選擇。

二、生態(tài)稅收與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系分析

生態(tài)稅是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一種經(jīng)濟(jì)手段，國(guó)際上有許多國(guó)家都實(shí)行生態(tài)稅收政策，包括生態(tài)稅、與生態(tài)環(huán)境資源有關(guān)的稅收和優(yōu)惠政策、生態(tài)環(huán)境建設(shè)的補(bǔ)貼政策。狹義的生態(tài)稅主要是指單位和個(gè)人在開(kāi)發(fā)利用生態(tài)環(huán)境資源時(shí)，國(guó)家按其對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的破壞、污染和保護(hù)程度所采取的征收或減免的一種稅收政策。

所謂低碳經(jīng)濟(jì)，是指在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新能源開(kāi)發(fā)等多種手段，盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)。低碳經(jīng)濟(jì)概念中最為重要的內(nèi)容之一，就是通過(guò)制度創(chuàng)新培育“綠色”市場(chǎng)。因此，生態(tài)稅制的構(gòu)建受到越來(lái)越多國(guó)家的重視。

（一）生態(tài)稅對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用

征收生態(tài)稅，通過(guò)稅收的杠桿調(diào)節(jié)作用，使污染企業(yè)的應(yīng)投入治理污染而未增加的投入納入到企業(yè)成本，一次彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，達(dá)到資源的優(yōu)化配置。通過(guò)稅收，將迫使企業(yè)采用先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)減少企業(yè)污染，從而獲得更多的利潤(rùn)。以稅收的方式來(lái)左右經(jīng)濟(jì)主體的自身利益，達(dá)到引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體的資源開(kāi)采和消費(fèi)行為，使資源課稅成為資源保護(hù)的有效措施，以此達(dá)到公平分配資源。稅收不僅可以刺激企業(yè)科學(xué)技術(shù)的研究和應(yīng)用，還可促進(jìn)企業(yè)走低碳發(fā)展的道路，達(dá)到有效保護(hù)環(huán)境資源的目的。

（二）低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)稅的引導(dǎo)作用

首先，在低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化的同時(shí)改變了稅源結(jié)構(gòu)，稅制結(jié)構(gòu)逐漸趨于優(yōu)化，這就要求國(guó)家要及時(shí)調(diào)整稅收工作重點(diǎn)，完善和優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，開(kāi)征新的稅種，減少稅收流失；其次，低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式將會(huì)使稅收獲得一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的稅源，經(jīng)濟(jì)決定稅收，體現(xiàn)它對(duì)生態(tài)稅收制定方面的引導(dǎo)性；其次，低碳經(jīng)濟(jì)稅收調(diào)控的范圍既包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也包括生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域。最后，在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下，可以積極引導(dǎo)人們合理利用現(xiàn)有資源，大力開(kāi)發(fā)再生資源，達(dá)到有效保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的作用。

三、我國(guó)促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)稅制現(xiàn)狀及問(wèn)題

現(xiàn)行稅收制度的確立已經(jīng)有17年了，由于對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)的局限性，并沒(méi)有真正意義上的生態(tài)稅收，在現(xiàn)行的稅收制度中，也有一些與節(jié)能減排及生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的稅種與優(yōu)惠政策，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)也有積極作用。但我國(guó)現(xiàn)行稅收政策在促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面仍有許多不足與問(wèn)題。

一是我國(guó)沒(méi)有專門對(duì)環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅種。發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，設(shè)立專門的環(huán)境保護(hù)稅種對(duì)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)節(jié)能減排是非常必要的。我國(guó)沒(méi)有設(shè)置專門的環(huán)保稅種，環(huán)境保護(hù)稅種長(zhǎng)期缺失。僅以排污費(fèi)的形式對(duì)空氣污染、水污染、固體廢棄物排放進(jìn)行約束，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到環(huán)境保護(hù)的目的。在一些地區(qū)把收取排污費(fèi)放在首位，不認(rèn)真治理排治污，制約了環(huán)保及低碳經(jīng)濟(jì)工作的開(kāi)展。主要依靠分散在某些稅種中的零星規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源有效利用和環(huán)境保護(hù)的作用，限制了對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控力度，也不能形成專門的稅收收入用于環(huán)保。

二是現(xiàn)有涉及生態(tài)保護(hù)的稅種對(duì)資源環(huán)境保護(hù)的調(diào)節(jié)作用有限。目前在利用“三廢”、節(jié)能治污、合理利用資源和發(fā)展環(huán)保科技等方面有些單項(xiàng)的鼓勵(lì)措施，對(duì)超過(guò)國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的噪音、工業(yè)廢水、二氧化硫、二氧化碳、工業(yè)固體垃圾處理等方面，缺乏強(qiáng)而有力并行之有效的執(zhí)行條例。如現(xiàn)行消費(fèi)稅主要是通過(guò)對(duì)應(yīng)稅消費(fèi)品的征稅起到間接抑制能源產(chǎn)品消費(fèi)增長(zhǎng)的作用，抑制作用有效程度較低?，F(xiàn)行消費(fèi)稅沒(méi)有把日常消耗量最大且容易給環(huán)境帶來(lái)污染的煤炭、電池以及一次性用品等消費(fèi)品列入征收范圍。因此從總體上說(shuō)我國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)稅并不能對(duì)我國(guó)能源消費(fèi)及環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的調(diào)節(jié)作用。目前我國(guó)對(duì)能源產(chǎn)品普遍征收增值稅，由于增值稅是中性稅種，它不具有特殊調(diào)節(jié)的作用。

現(xiàn)行稅制在促進(jìn)生態(tài)資源保護(hù)與建設(shè)上缺乏針對(duì)性和靈活性，由于稅率低，有些項(xiàng)目還享受減稅、免稅等優(yōu)惠政策，特別是對(duì)節(jié)能、環(huán)?？萍歼M(jìn)步與創(chuàng)新的優(yōu)惠力度較小，通過(guò)稅收所發(fā)揮的調(diào)節(jié)作用受到一定的限制。

三是現(xiàn)有涉及生態(tài)保護(hù)的稅種對(duì)資源環(huán)境保護(hù)的調(diào)控范圍有限。由于稅收體制不完善，有關(guān)低碳技術(shù)、資源環(huán)境的稅種較少。目前資源稅的調(diào)節(jié)范圍包括：煤炭、石油、天然氣、金屬與非金屬原礦、鹽。從污染的角度，稅收調(diào)節(jié)的范圍僅涉及部分固體廢棄物、工業(yè)污水、部分噪聲等。許多稅目稅率未能與課稅對(duì)象的節(jié)能環(huán)保程度相關(guān)聯(lián)，無(wú)法通過(guò)稅率體現(xiàn)污染和耗能程度。如對(duì)汽車的稅率是按照汽缸容量區(qū)分的，與尾氣排放污染程度無(wú)關(guān)。

我國(guó)現(xiàn)有稅收政策覆蓋環(huán)保環(huán)節(jié)十分有限，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大到低碳技術(shù)的投資、研發(fā)、設(shè)備制造、檢測(cè)認(rèn)證、設(shè)備利用等各個(gè)環(huán)節(jié)。在垃圾發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、水力發(fā)電、變性乙醇燃料等可再生能源的開(kāi)發(fā)和利用上、對(duì)可能改變我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的太陽(yáng)能、地?zé)崮芤约吧镏颇艿瓤稍偕茉吹牡燃夹g(shù)上以及降低產(chǎn)品的能源密集度的產(chǎn)品單位能耗率的先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)予以稅收政策支持。

四、促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)稅制構(gòu)建思路

根據(jù)國(guó)內(nèi)外生態(tài)稅收的成功實(shí)踐，以及以節(jié)能減排為核心的低碳經(jīng)濟(jì)理念的提出，明確了我國(guó)生態(tài)稅制建立的方向。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，生態(tài)環(huán)境日益惡化，構(gòu)建符合國(guó)情的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)稅制勢(shì)在必行。

（一）改革和完善現(xiàn)行稅制

1. 改革資源稅

一是擴(kuò)大資源稅征收范圍，把已處于臨界水平的可再生資源和不可再生資源納入資源稅征收范圍，把土地、森林、動(dòng)植物、濕地、草地、海洋、地?zé)岬燃{入征收范圍；將目前各種資源性收費(fèi)和資源補(bǔ)償費(fèi)改為征收資源稅，使資源稅成為唯一的或主要的資源有償使用形式。二是調(diào)整稅率，提高非替代性、非再生性、特別稀缺資源的稅率，適當(dāng)拉開(kāi)不同檔次稅率的差距。三是完善計(jì)稅依據(jù)，將現(xiàn)行按銷售量和自用量為計(jì)稅依據(jù)改為按實(shí)際生產(chǎn)量計(jì)稅，有利于約束開(kāi)采者合理開(kāi)采和使用資源，避免資源損失和浪費(fèi)。

2. 改革消費(fèi)稅

適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)稅課征范圍，將難以降解和無(wú)法再回收利用的材料，將在使用中不利于減少溫室氣體排放可能會(huì)在使用中對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染的各類產(chǎn)品，一次性使用等產(chǎn)品等列入征收范圍。同時(shí)，適當(dāng)提高具有高碳排放和不利于人民群眾身體健康的具有碳排放性質(zhì)或不利于生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅率。并對(duì)不同產(chǎn)品根據(jù)其環(huán)境友好程度，設(shè)計(jì)差別稅率，引導(dǎo)消費(fèi)者的正確消費(fèi)傾向，減輕資源和環(huán)境壓力，對(duì)使用清潔型或可再生能源的低能耗的交通工具實(shí)行低稅或免稅。

3. 完善企業(yè)所得稅

加大對(duì)節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品研發(fā)費(fèi)用的稅前抵扣比例；國(guó)家對(duì)那些為減少環(huán)境污染而購(gòu)入的環(huán)保節(jié)能設(shè)備的企業(yè)，在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)行投資抵免所得稅優(yōu)惠或?qū)嵭屑铀僬叟f；對(duì)企業(yè)購(gòu)買的防治污染的專利技術(shù)等無(wú)形資產(chǎn)允許一次攤銷；對(duì)生產(chǎn)環(huán)保設(shè)備的企業(yè)、垃圾處理的企業(yè)的固定資產(chǎn)實(shí)行加速折舊。

4. 完善其它相關(guān)稅種取消對(duì)農(nóng)膜、農(nóng)藥特別是劇毒農(nóng)藥免征增值稅的規(guī)定。對(duì)從事節(jié)能減排技術(shù)開(kāi)發(fā)的企業(yè)以及提供技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)取得的收入的免征營(yíng)業(yè)稅；調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅范圍，將農(nóng)村非農(nóng)業(yè)用地納入城鎮(zhèn)土地使用稅征稅范圍；適當(dāng)提高城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅的稅率，促進(jìn)土地資源的保護(hù)；對(duì)符合節(jié)能減排技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的車輛，可按適當(dāng)比例給予減征車輛購(gòu)置稅的優(yōu)惠；給予那些符合標(biāo)準(zhǔn)的資源節(jié)約型、循環(huán)利用型和清潔生產(chǎn)型企業(yè)一定的減免稅優(yōu)惠；對(duì)不同能耗水平的車船規(guī)定不同的征稅額度，實(shí)行差別征收。

（二）開(kāi)征有利于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新稅種

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)通過(guò)收取排污費(fèi)來(lái)控制污染，雖然對(duì)保護(hù)環(huán)境起到了一定的作用，由于排污收費(fèi)是一種行政事業(yè)性收費(fèi)，缺乏稅收的強(qiáng)制性和權(quán)威性，在實(shí)施過(guò)程中遇到較多困難，征收乏力。由于收費(fèi)項(xiàng)目不全、收費(fèi)對(duì)象不準(zhǔn)確且費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)低，無(wú)法滿足污染治理的要求。通過(guò)稅費(fèi)改革，取消現(xiàn)行的各項(xiàng)排污收費(fèi)、資源補(bǔ)償費(fèi)，設(shè)立環(huán)境保護(hù)稅，以充分發(fā)揮稅收政策的積極作用。環(huán)境保護(hù)稅的課稅對(duì)象應(yīng)主要包括廢水、廢氣、廢渣、噪音等，按治污費(fèi)用不小于排污費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施累進(jìn)的邊際稅率，把外部成本內(nèi)部化，加大非清潔生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)成本，促使排污者減少污染和高效利用、節(jié)約資源，從制度上引導(dǎo)其向低碳經(jīng)濟(jì)方向靠攏。

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（作者單位：南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）