數(shù)據(jù)治理在合肥市政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)中的應(yīng)用和實(shí)踐

林海

摘要： 以合肥市大數(shù)據(jù)平臺(tái)項(xiàng)目為實(shí)例分析和探討了數(shù)據(jù)治理在市級(jí)政府大數(shù)據(jù)系統(tǒng)中的應(yīng)用，以及合肥市在政府大數(shù)據(jù)整合、治理、共享方面所做的探索。

關(guān)鍵詞： 政府大數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)治理；數(shù)據(jù)整合

中圖分類號(hào)：TP393 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3044（2019）10-0281-03

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

我國(guó)十三五規(guī)劃指出：要實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，把大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，全面實(shí)施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)，加快推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)應(yīng)用，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)治理創(chuàng)新。合肥市作為中部快速發(fā)展的省會(huì)城市，積極響應(yīng)國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略部署，2017年組建市數(shù)據(jù)資源局，全面統(tǒng)籌全市信息化、電子政務(wù)、智慧城市、大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等工作職能，加快推進(jìn)政務(wù)、民生、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域各類數(shù)據(jù)資源的深度開發(fā)利用與開放共享，力爭(zhēng)全面提升合肥市的政府治理和公共服務(wù)能力，支撐城市實(shí)現(xiàn)新一輪跨越發(fā)展。并正式啟動(dòng)建設(shè)合肥市大數(shù)據(jù)平臺(tái)項(xiàng)目，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，充分應(yīng)用數(shù)據(jù)治理的方法和工具，建設(shè)市級(jí)一體化的大數(shù)據(jù)中心，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。

1 項(xiàng)目背景

近年來，合肥市大力推進(jìn)信息化建設(shè)，信息系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用能力顯著增強(qiáng)。目前市級(jí)各委辦局業(yè)務(wù)系統(tǒng)種類較多，通過各類信息系統(tǒng)的應(yīng)用推廣，極大提升了政府工作效能。特別是市數(shù)據(jù)資源局的成立，對(duì)各單位電子政務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)實(shí)行統(tǒng)籌管理，極大推進(jìn)了信息化建設(shè)。但是隨著系統(tǒng)的增多，各類系統(tǒng)間數(shù)據(jù)管理問題也不可避免的暴露出來：

1）數(shù)據(jù)多樣化，缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，橫向集成不足

各單位系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)管理規(guī)范不統(tǒng)一。各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，無法從全局的角度了解數(shù)據(jù)情況，造成業(yè)務(wù)人員和技術(shù)人員對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的理解存在歧義。

2）部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)存在多頭管理問題

信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)管理的職責(zé)分散，權(quán)責(zé)不明確。組織機(jī)構(gòu)各部門關(guān)注數(shù)據(jù)的角度不一樣，缺少一個(gè)組織從全局的視角對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，導(dǎo)致無法建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)等，相應(yīng)的數(shù)據(jù)管理監(jiān)督措施無法得到落實(shí)。組織機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)考核體系也尚未建立，無法保障數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程的有效執(zhí)行。

3）數(shù)據(jù)管理流程缺乏規(guī)范化

由于數(shù)據(jù)接入大數(shù)據(jù)平臺(tái)之前分散在各個(gè)系統(tǒng)，各應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)由各組織部門分離管理，數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊，缺乏清晰的跨局跨部門的數(shù)據(jù)質(zhì)量管控規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)的自動(dòng)采集尚未全面實(shí)現(xiàn)，處理過程存在人為干預(yù)問題，很多部門存在數(shù)據(jù)質(zhì)量管理人員不足、知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)不夠、監(jiān)管方式不全面等問題；缺乏完善的數(shù)據(jù)質(zhì)量管控流程和系統(tǒng)支撐能力。

4）數(shù)據(jù)全生命周期管理不完整

目前，各單位數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、使用、維護(hù)、備份到過時(shí)被銷毀的數(shù)據(jù)生命周期管理規(guī)范和流程還不完善，不能確定過期和無效數(shù)據(jù)的識(shí)別條件，且非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)未納入數(shù)據(jù)生命周期的管理范疇；無信息化工具支撐數(shù)據(jù)生命周期狀態(tài)的查詢，未有效利用元數(shù)據(jù)管理。

2 數(shù)據(jù)治理概述

2.1 概念

數(shù)據(jù)治理是指將數(shù)據(jù)作為組織資產(chǎn)而展開的一系列的具體化工作，是對(duì)數(shù)據(jù)的全生命周期管理。

數(shù)據(jù)治理體系是指從組織架構(gòu)、管理制度、操作規(guī)范、IT應(yīng)用技術(shù)、績(jī)效考核支持等多個(gè)維度對(duì)組織的數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)架構(gòu)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)生命周期等各方面進(jìn)行全面的梳理、建設(shè)以及持續(xù)改進(jìn)的體系。

2.2 治理目的

數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)是提高數(shù)據(jù)的質(zhì)量（準(zhǔn)確性和完整性），保證數(shù)據(jù)的安全性（保密性、完整性及可用性），實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源在各組織機(jī)構(gòu)部門的共享；推進(jìn)信息資源的整合、對(duì)接和共享，從而提升組織的整體信息化水平，充分發(fā)揮信息化作用。

1）提升執(zhí)行能力

運(yùn)用大數(shù)據(jù)減少政策執(zhí)行外部環(huán)境的制約，有效防止政策執(zhí)行過程中的“中梗阻”“低效率”“脫型走樣”“觀望癥”現(xiàn)象，建立政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，防止政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的隨意性和作假行為。

2）提升決策能力

用大數(shù)據(jù)建立科學(xué)決策機(jī)制，防止個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策現(xiàn)象，提供政策決策的精準(zhǔn)性、科學(xué)性和預(yù)見性。運(yùn)用大數(shù)據(jù)來建立暢通的心意反饋渠道，通過大量收集反饋數(shù)據(jù)進(jìn)行輿情分析和預(yù)測(cè)。

3）提升管理能力

運(yùn)用大數(shù)據(jù)建立部門之間的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，打破數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，整合數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。運(yùn)用大數(shù)據(jù)來實(shí)現(xiàn)把執(zhí)法權(quán)力關(guān)進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”，讓權(quán)力運(yùn)行處處留痕，規(guī)范干部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，讓失信市場(chǎng)行為無處遁形。

4）提升服務(wù)能力

運(yùn)用大數(shù)據(jù)來轉(zhuǎn)變政府職能，通過快速、精準(zhǔn)、高效的電子信息化辦公流程和政務(wù)服務(wù)模式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)構(gòu)筑起政府對(duì)企業(yè)和民眾的精準(zhǔn)到位的服務(wù)體系。

2.3 數(shù)據(jù)治理體系

數(shù)據(jù)治理體系包含兩個(gè)方面：一是數(shù)據(jù)質(zhì)量核心領(lǐng)域，二是數(shù)據(jù)質(zhì)量保障機(jī)制。

3 合肥市大數(shù)據(jù)平臺(tái)中數(shù)據(jù)治理方法的應(yīng)用和實(shí)踐

合肥市大數(shù)據(jù)平臺(tái)項(xiàng)目于2017年2月啟動(dòng)建設(shè)，建立了全市政務(wù)數(shù)據(jù)資源庫(kù)和資源目錄，建成了全市政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換體系和交換技術(shù)規(guī)范。2018年7月份，率先完成合肥市級(jí)政務(wù)信息資源共享門戶與省級(jí)、國(guó)家級(jí)聯(lián)調(diào)工作，打通了合肥市與安徽省、國(guó)家資源共享的通道。合肥市各單位可通過合肥市政務(wù)信息資源共享門戶申請(qǐng)省平臺(tái)和國(guó)家平臺(tái)的資源，實(shí)現(xiàn)與省、國(guó)家級(jí)平臺(tái)資源共享與交換。截至2018年底，已經(jīng)接入了全市69家單位的121個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，入庫(kù)數(shù)據(jù)超過120億條，1872張數(shù)據(jù)表，數(shù)據(jù)總量約60TB。在合肥市大數(shù)據(jù)平臺(tái)項(xiàng)目的建設(shè)過程中，充分應(yīng)用了數(shù)據(jù)治理的理論和方法，專門建設(shè)了具有數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)規(guī)整管理、數(shù)據(jù)建模、數(shù)據(jù)安全管理、資源共享管理等核心功能的數(shù)據(jù)治理子平臺(tái)，在數(shù)據(jù)入庫(kù)的同時(shí)，同步實(shí)施數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)控和治理，取得了良好的效果。

3.1 治理工作目標(biāo)

在合肥市大數(shù)據(jù)平臺(tái)中實(shí)施的數(shù)據(jù)治理實(shí)現(xiàn)了以下目標(biāo)：

1）有效地解決項(xiàng)目前期匯集的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，提升數(shù)據(jù)資源的管理水平。

在合肥市大數(shù)據(jù)平臺(tái)上開展數(shù)據(jù)治理工作，依據(jù)國(guó)家、省、市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對(duì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一管理，使得各大基礎(chǔ)信息庫(kù)的管理維護(hù)與對(duì)外服務(wù)規(guī)范化，從而便于各部門與社會(huì)查詢、獲取和利用數(shù)據(jù)。

2）有效地提升市級(jí)政大數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，解決制約新型智慧城市建設(shè)的瓶頸問題。

合肥市大數(shù)據(jù)平臺(tái)匯聚了各業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)，并且共享給各業(yè)務(wù)部門使用，在合肥市大數(shù)據(jù)平臺(tái)上開展數(shù)據(jù)治理工作，能夠提升大數(shù)據(jù)平臺(tái)匯聚的數(shù)據(jù)質(zhì)量，為各業(yè)務(wù)部門提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)服務(wù)，在城市治理、民生服務(wù)及生態(tài)宜居等領(lǐng)域發(fā)揮重要支撐作用。

3）能夠大幅度提升城市對(duì)于海量、異構(gòu)數(shù)據(jù)資源的管理和開發(fā)利用能力。

城市是由不同政府部門管理下的不同行業(yè)組成的綜合體，因此城市的治理與發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的、綜合性的課題。在市級(jí)大數(shù)據(jù)中心之上，通過打破部門職能與行業(yè)間的數(shù)據(jù)壁壘，對(duì)不同來源的海量、異構(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一數(shù)據(jù)治理，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)管理與開發(fā)利用，為城市綜合治理提供強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理能力支撐。

3.2 治理子系統(tǒng)業(yè)務(wù)功能

合肥市大數(shù)據(jù)平臺(tái)中的數(shù)據(jù)治理子系統(tǒng)具有以下功能：

1）數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估功能：數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估系統(tǒng)通過對(duì)數(shù)據(jù)源的分析，結(jié)合參考數(shù)據(jù)和自動(dòng)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)探索技術(shù)，設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)規(guī)則，基于規(guī)則完成質(zhì)量評(píng)估。

2）數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)管理功能：數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)管理是數(shù)據(jù)質(zhì)量好壞的評(píng)價(jià)度量指示器，它從元信息、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量規(guī)則等角度形成數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)操作規(guī)范、數(shù)據(jù)質(zhì)量要求以及數(shù)據(jù)改進(jìn)提升的數(shù)據(jù)治理核心功能和業(yè)務(wù)應(yīng)用，可以自動(dòng)生成數(shù)據(jù)質(zhì)量稽查報(bào)告。

3）數(shù)據(jù)比對(duì)功能：在數(shù)據(jù)治理中，需要對(duì)新增數(shù)據(jù)進(jìn)行與數(shù)據(jù)資源中心已有數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，從多個(gè)數(shù)據(jù)源驗(yàn)證的角度發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)存在的質(zhì)量問題，進(jìn)而反應(yīng)業(yè)務(wù)當(dāng)中可能出現(xiàn)問題。

4）數(shù)據(jù)質(zhì)量管理功能：及時(shí)發(fā)現(xiàn)了問題數(shù)據(jù)后，包括殘缺數(shù)據(jù)、錯(cuò)誤數(shù)據(jù)、重復(fù)數(shù)據(jù)等，同時(shí)，為了能夠及時(shí)來修復(fù)這些數(shù)據(jù)，以數(shù)據(jù)問題工單的形式，講問題數(shù)據(jù)返回給數(shù)據(jù)提供部門，由數(shù)據(jù)提供部門對(duì)問題數(shù)據(jù)進(jìn)行處理更新后重新上傳到大數(shù)據(jù)平臺(tái)，完成數(shù)據(jù)質(zhì)量提升。

5）數(shù)據(jù)清洗融合功能：數(shù)據(jù)清洗融合是基于大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)管控體系和相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，針對(duì)基礎(chǔ)庫(kù)數(shù)據(jù)中存在的問題，進(jìn)行數(shù)據(jù)的修復(fù)及質(zhì)量清洗，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)平臺(tái)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的去偽存真、糾錯(cuò)補(bǔ)全、統(tǒng)一規(guī)范、合理關(guān)聯(lián)、持續(xù)優(yōu)化。

3.3 治理實(shí)施流程

數(shù)據(jù)治理要素體系中的處理流程把數(shù)據(jù)資源的規(guī)劃、問題探查、模型設(shè)計(jì)、清洗融合、信息資源庫(kù)建設(shè)、資源管理、數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)安全管控以及數(shù)據(jù)服務(wù)支撐等階段有機(jī)地結(jié)合起來。

從相對(duì)的順序上來看，政務(wù)數(shù)據(jù)融合與數(shù)據(jù)治理包含7個(gè)過程（P1-P7），以及2個(gè)貫穿始終的步驟過程（P0）。

設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)治理體系中的處理流程應(yīng)該靈活運(yùn)用領(lǐng)先實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一個(gè)行之有效的、分層細(xì)化的流程體系：

第一級(jí)（Level 1，簡(jiǎn)稱L1），步驟：數(shù)據(jù)要素體系中所采用的最高級(jí)別的行動(dòng)。每個(gè)步驟包括了多個(gè)行動(dòng)，所有步驟構(gòu)成城市政務(wù)數(shù)據(jù)要素的整個(gè)處理流程。

數(shù)據(jù)融合治理處理流程的設(shè)計(jì)是一個(gè)逐級(jí)細(xì)化的過程。根據(jù)上圖中數(shù)據(jù)生命周期（規(guī)劃、問題探查、模型設(shè)計(jì)、清洗融合、資源庫(kù)建設(shè)、資源管理和服務(wù)支撐）的幾大步驟，逐步設(shè)計(jì)第二級(jí)及以下級(jí)的行動(dòng)和任務(wù)，逐步形成一個(gè)概念層次的邏輯流程細(xì)化為可操作級(jí)別的處理流程。

第二級(jí)（Level 2，簡(jiǎn)稱L2），行動(dòng)：一般包括下一個(gè)步驟前完成的本步驟的所有行動(dòng)。這些行動(dòng)可能與另一個(gè)行動(dòng)同時(shí)發(fā)生，但是一個(gè)步驟內(nèi)的所有行動(dòng)必須在處理下一個(gè)步驟前完成。同時(shí)，每個(gè)行動(dòng)又包括多個(gè)任務(wù)。

第三級(jí)（Level 3，簡(jiǎn)稱L3），任務(wù)：為了處理行動(dòng)而必須完成的特定項(xiàng)目。任務(wù)在處理流程中可以同步完成，但是在一個(gè)行動(dòng)內(nèi)的所有任務(wù)必須在處理下一個(gè)行動(dòng)之前完成。在設(shè)計(jì)中，如果需要，還可以在處理流程中給出的更詳細(xì)的流程描述，即第四級(jí)（Level 4，簡(jiǎn)稱L4）：子任務(wù)。在子任務(wù)中，詳細(xì)的描述包含每個(gè)職能組行動(dòng)的角色和責(zé)任。

4 結(jié)語(yǔ)

李克強(qiáng)總理在2016年5月全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)電視電話會(huì)議上指出：“目前我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門手里，但‘深藏閨中造成了極大浪費(fèi)”。但是，未經(jīng)有效治理的政府?dāng)?shù)據(jù)，橫向上碎片化嚴(yán)重；縱向上規(guī)范缺失，重復(fù)性、關(guān)聯(lián)性、正確性、完全性、一致性、合規(guī)性等數(shù)據(jù)質(zhì)量問題嚴(yán)重，僅僅簡(jiǎn)單匯聚在一起的政務(wù)數(shù)據(jù)并不能支撐實(shí)際的政務(wù)應(yīng)用。只有通過有效的規(guī)劃和治理，解決了碎片化、規(guī)范化和質(zhì)量低下等問題，真正實(shí)現(xiàn)了整合以后的政務(wù)數(shù)據(jù)，才能形成數(shù)據(jù)資源，有效地支撐政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用。

【通聯(lián)編輯：王力】