財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排的問題與難點
——以湖北省X市為例

●朱立宇

當(dāng)前，我國經(jīng)濟正由高增速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，面臨財源收窄，支出乏效的雙重困境。宏觀上，自2010年以來，我國經(jīng)濟增長放緩，進入中低速軌道。與此同時，一系列減稅降費政策相繼出臺，對財政收支影響顯著并持續(xù)擴大；微觀上，在部門預(yù)算安排過程中，預(yù)算單位“重投入輕管理、重支出輕績效”的現(xiàn)象廣泛存在，財政部門“拍腦袋作安排”的行為時有發(fā)生。強化績效評價結(jié)果在預(yù)算安排過程的應(yīng)用，合理安排項目和資金，對預(yù)算安排乃至經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

一、財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用的意義

在績效評價結(jié)果得以應(yīng)用于預(yù)算安排之前，政府年度預(yù)算安排很大程度上是“一錘子買賣”，上一年度或者之前年度預(yù)算安排過程中發(fā)現(xiàn)的問題以及取得的經(jīng)驗，無法系統(tǒng)地在之后年度預(yù)算安排中得到反饋和應(yīng)用，更多地是依靠預(yù)算安排人員的經(jīng)驗和政治敏銳性。以X市為例，市直單位年度預(yù)算安排可分為四個階段，即“二上二下”，如圖 1所示?！耙簧稀彪A段，預(yù)算單位將項目和對應(yīng)資金及其績效目標(biāo)一起報送財政部門；“一下”階段，財政部門下達項目和資金控制數(shù)以及績效目標(biāo)修改建議；“二上”階段，預(yù)算單位在控制數(shù)內(nèi)對項目和資金進行調(diào)整，重新報送并附調(diào)整修改后的績效目標(biāo)；“二下”階段，財政部門將審核后的項目、資金及對應(yīng)績效目標(biāo)批復(fù)預(yù)算單位。項目實施完畢后，預(yù)算單位有責(zé)任對項目實施效果開展績效自評，并報財政部門評審。在開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用之前，X市每一年度“二上二下”過程相互獨立，安排過程得不到優(yōu)化；之后，財政部門可以在第三年度的“一下”階段，根據(jù)預(yù)算單位自評結(jié)果和評審報告對項目安排與否以及資金來源和額度做出決定。

圖1 “二上二下”流程圖

財政部門對項目或取消安排或優(yōu)先保障，對相關(guān)資金或調(diào)增或調(diào)減，主要依據(jù)預(yù)算單位申報項目支出明細(xì)、當(dāng)期績效目標(biāo)填報質(zhì)量及績效評價結(jié)果。其中，項目支出明細(xì)可以在績效目標(biāo)中的成本指標(biāo)體現(xiàn)，當(dāng)期績效目標(biāo)填報的質(zhì)量也部分決定了績效目標(biāo)評價結(jié)果的好壞。通過建立反饋機制，將績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排，一方面促使預(yù)算單位提高績效目標(biāo)填報質(zhì)量，方便財政部門當(dāng)期預(yù)算安排和日后績效評價；另一方面也為預(yù)算單位爭取項目和資金提供了一種手段，引導(dǎo)其從被動填報績效向主動填報績效轉(zhuǎn)變。

具體來看，于財政部門而言，預(yù)算安排是財政部門的核心工作，其質(zhì)量直接影響政府各部門運行及經(jīng)濟、民生等領(lǐng)域項目的開展；預(yù)算安排也是一項復(fù)雜且精細(xì)的工作，需對預(yù)算單位所申報項目進行全面評估，并作出科學(xué)安排，給出合理解釋。在預(yù)算安排過程中，財政部門依據(jù)高質(zhì)量的當(dāng)期績效目標(biāo)、之前年度績效評價結(jié)果及項目支出明細(xì)，可以全面知曉該項目的投入、產(chǎn)出、效果及合理程度，也能了解項目與預(yù)算單位職能的契合程度，由此，提高了預(yù)算安排的質(zhì)量，降低了預(yù)算安排難度。

于預(yù)算部門而言，申報項目預(yù)算是預(yù)算安排的基礎(chǔ)，也是預(yù)算單位開展工作的前提、履行部門職能的先決條件。在申報預(yù)算項目時，以績效目標(biāo)申報為手段，通過提供高質(zhì)量的績效目標(biāo)和高得分的績效評價結(jié)果，確保所報項目在預(yù)算安排過程中的優(yōu)先級和資金保障的充裕度，實現(xiàn)預(yù)算單位從被動填報績效向主動填報績效轉(zhuǎn)變。

二、財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用存在的問題

目前，各地財政部門都在積極探索績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的聯(lián)動機制，雖然部分地區(qū)已初具成效，但績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排的相關(guān)問題與難點仍廣泛存在。從預(yù)算安排的角度出發(fā)，績效評價結(jié)果的應(yīng)用既涉及預(yù)算項目申報，也依托于預(yù)算安排，因此績效評價結(jié)果應(yīng)用存在的問題在預(yù)算安排的全過程都有所體現(xiàn)。

（一）績效目標(biāo)填報質(zhì)量不高

在預(yù)算安排過程中，績效目標(biāo)被要求隨項目一同上報，但績效目標(biāo)填報質(zhì)量參差不齊，難以被財政部門用作參考，也影響之后的績效評價工作。其原因主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，預(yù)算單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及經(jīng)辦人員無績效意識，認(rèn)為績效目標(biāo)的填報是額外的負(fù)擔(dān)；另一方面，預(yù)算單位經(jīng)辦人員專業(yè)素養(yǎng)缺乏，難以滿足高質(zhì)量績效目標(biāo)填報要求，同時財政部門業(yè)務(wù)人員也因不具備完整的績效評價能力，不能對預(yù)算單位填報的績效目標(biāo)提出具有實質(zhì)性的建議。

在2019年預(yù)算安排過程中，X市財政部門在 “一上階段”收到申報資金在50萬元以上的項目的績效目標(biāo)表共660多份。其中，空白和無效填寫的績效目標(biāo)表占比超過60%，真正能為財政部門安排預(yù)算提供支持的不到20%。大量無效的績效目標(biāo)使得財政工作人員須花費較多的時間和精力去了解該項目的資金使用明細(xì)及所能達到的效果，這加大了工作量也降低了預(yù)算安排的質(zhì)量。

（二）財政部門對績效評價結(jié)果選擇性采用

預(yù)算單位自評及他評結(jié)果權(quán)威性的缺乏以及績效評價管理、結(jié)果應(yīng)用等辦法對評價結(jié)果應(yīng)用模糊的規(guī)定使得財政部門有機會，同時也不得不進行選擇性采用。

1、預(yù)算單位項目自評及他評結(jié)果缺乏權(quán)威性。目前，極少第三方機構(gòu)在績效評價方面具有權(quán)威性，其原因主要有兩點：一是相關(guān)部門或機構(gòu)間的信息交流存在障礙；二是缺乏評價的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致第三方機構(gòu)評價結(jié)果呈現(xiàn)出多樣性。

年度項目實施完畢后，預(yù)算單位需按規(guī)定對項目進行自評。自評既可以由預(yù)算單位組織內(nèi)部人員進行，也可委托第三方機構(gòu)進行。由于單位相關(guān)專業(yè)人員缺乏，目前絕大部分項目的績效評價工作都交由第三方機構(gòu)進行。預(yù)算單位將任務(wù)進行委托之后，幾乎不再參與績效評價工作，甚至不愿完整提供第三方機構(gòu)所要資料。這種不暢通的信息交流機制制約了信息的共享，妨礙了評估主體對績效評價相關(guān)信息的充分獲取，從而導(dǎo)致評價結(jié)果“先天不足”，難以令人信服。

即使信息能充分獲取，由于目前績效指標(biāo)的確定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同機構(gòu)對同一項目的評價會采用不同的指標(biāo)體系和不同的權(quán)重分布，從而導(dǎo)致不同的績效評價結(jié)果產(chǎn)生。

2017年，X市財政部門委托湖北YD會計師事務(wù)有限公司，對9家中介機構(gòu)關(guān)于X市直2015年度85個重點項目的績效評價報告進行了評審。評審結(jié)果顯示，評價報告有6個為優(yōu)秀，50個為良好，27個為一般，1個為差。具體來看，評審報告中所有重點項目的績效評價報告在指標(biāo)體系設(shè)置和績效分析方面都存在缺陷，或指標(biāo)體系中沒有賦權(quán)方法，或權(quán)重不合理，或評分細(xì)則不明確，或?qū)椖靠冃闆r分析較少等。這一缺陷的指出，說明YD會計師事務(wù)有限公司與9家中介機構(gòu)在績效評價方面的專業(yè)水平及分析問題的方法都存在一定的差距，也就導(dǎo)致了績效評價結(jié)果質(zhì)量的參差不齊。

2、評價結(jié)果應(yīng)用相關(guān)規(guī)定過于模糊?？冃гu價管理辦法中對評價結(jié)果應(yīng)用的規(guī)定過于模糊，難以落實。以X市為例，預(yù)算安排和相關(guān)公開文件指出，“對重點評價結(jié)果，與下年度預(yù)算安排掛鉤，績效好的，優(yōu)先安排，適當(dāng)增加；一般的，保持相對穩(wěn)定，提出改進目標(biāo)；較差的，消減支出或取消安排”?？梢园l(fā)現(xiàn)，規(guī)定中存在適當(dāng)、相對等模糊字眼，并沒有指明調(diào)整的具體數(shù)值或比例，這就一方面給予了財政部門選擇的空間，另一方面也使得財政部門不得不進行選擇性采用。不僅如此，規(guī)定對評價結(jié)果的應(yīng)用也缺乏強有力的約束，即便財政部門對評價為優(yōu)的項目沒有優(yōu)先安排、適當(dāng)增加，對差的項目沒有消減支出或取消安排，也不會被追責(zé)。因此，即使可以通過分?jǐn)?shù)對績效評價結(jié)果予以明確，但對評價結(jié)果應(yīng)用的模糊規(guī)定使得其很難落實，從而導(dǎo)致財政部門對績效評價結(jié)果的選擇性采用，也不得不選擇性采用。

（三）評價結(jié)果的應(yīng)用存在時滯

項目績效評價在項目完成后即下一年度進行，而下一年度部門預(yù)算安排則需在當(dāng)年完成，這就意味著當(dāng)年的績效評價結(jié)果只能應(yīng)用于第三年的預(yù)算安排，即2018年的績效評價結(jié)果最早只能在2020年開始應(yīng)用。

對于經(jīng)常性項目，即每年都會存在的項目，這種績效評價應(yīng)用的時滯性影響有限；對于非經(jīng)常性項目，在等待應(yīng)用的真空期內(nèi)，政策的變化會使得資金的使用相應(yīng)發(fā)生改變，或不得延續(xù)之前用途，或支出重點改變，這都將導(dǎo)致資金產(chǎn)出以及經(jīng)濟、社會效益發(fā)生變化，以致之前年度的績效評價結(jié)果的可用性變差。特別是只存在于當(dāng)年的項目，績效評價結(jié)果將完全得不到應(yīng)用。

三、政策建議

針對財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排存在的問題，財政與預(yù)算部門需要形成合力來提升績效目標(biāo)填報質(zhì)量，嚴(yán)格按規(guī)定對績效評價結(jié)果進行應(yīng)用。

（一）提升意識與能力以提高填報質(zhì)量

提升預(yù)算單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與經(jīng)辦人員績效意識，讓績效評價是爭取項目和資金的手段而非工作負(fù)擔(dān)的觀念深入人心。第一，對《X市人民政府關(guān)于推進預(yù)算績效管理的意見》進行修改，確定地方政府和各部門是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，并對績效目標(biāo)填報和績效評價結(jié)果應(yīng)用作出約束性規(guī)定，即財政部門不予受理無績效目標(biāo)的項目，安排預(yù)算嚴(yán)格與績效評價結(jié)果掛鉤；第二，財政部門組織績效評價相關(guān)培訓(xùn)，聘請高校老師和第三方機構(gòu)人員從理論和實踐兩方面對預(yù)算單位經(jīng)辦人員及相關(guān)負(fù)責(zé)人進行培訓(xùn)，并嚴(yán)格控制場均培訓(xùn)人數(shù)，正向促進績效理念落地生根；第三，利用政府平臺、新聞媒體進行民眾績效理念灌輸，充分發(fā)揮民眾作為納稅人的監(jiān)督權(quán)力，了解所繳納稅費的用途及產(chǎn)生的效果，以此來反向推動預(yù)算部門進行績效目標(biāo)公開，進而提高預(yù)算單位績效目標(biāo)填報質(zhì)量。

提升預(yù)算單位與財政部門業(yè)務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)，培養(yǎng)高質(zhì)量填報所需人員。第一，因人定崗，將相關(guān)專業(yè)人員應(yīng)用于績效管理崗位，或新招錄相關(guān)專業(yè)人員彌補空缺；第二，與第三方機構(gòu)建立合作機制，預(yù)算單位自愿會同第三方機構(gòu)開展績效目標(biāo)填報工作，但同一項目績效填報與績效評價的第三方機構(gòu)不能相同。

（二）提升權(quán)威性與可操作性以防止選擇性采用

1、提升績效評價結(jié)果的權(quán)威性。第一，對“指標(biāo)庫”進行完善并提升其質(zhì)量，建立績效評價結(jié)果完善和修正機制。對新增和存在分歧的績效評價結(jié)果，財政部門應(yīng)會同預(yù)算單位及第三方機構(gòu)，進行聯(lián)合會審，充分溝通得到三方都認(rèn)可的結(jié)果，并及時完善或修正，不斷提升《X市預(yù)算績效評價指標(biāo)庫》的覆蓋面和質(zhì)量。

第二，確保“指標(biāo)庫”得到應(yīng)用。在績效評價相關(guān)規(guī)定中明確“指標(biāo)庫”的權(quán)威性，對于已有項目，指定《X市預(yù)算績效評價指標(biāo)庫》為對其進行績效評價的唯一指標(biāo)來源，對于新增或確實需調(diào)整相應(yīng)指標(biāo)的項目，需會同財政部門且聯(lián)合至少一家其他第三方機構(gòu)共同制定或調(diào)整指標(biāo)。

第三，建立三方聯(lián)動機制，確保信息交流無障礙。建立三方聯(lián)動機制，加強預(yù)算單位、財政部門和第三方機構(gòu)間的交流互動，保證績效評價過程中信息交流充分且無障礙。預(yù)算單位主動提供第三方機構(gòu)所需材料，第三方機構(gòu)將評價過程中的問題及時向財政部門反映，財政部門協(xié)調(diào)解決所反映問題。

2、提升結(jié)果應(yīng)用的可操作性。在績效評價管理辦法中指明資金調(diào)整的具體數(shù)值或比例。將辦法中的“適當(dāng)增加”修改為與地方財政收入增幅保持一致或保持一個具體比例，將“相對穩(wěn)定”修改為變化幅度保持在一個具體范圍；對預(yù)算安排與之前年度績效評價結(jié)果予以同步公開，并對民眾質(zhì)疑及時作出解釋。

（三）評價與評估相結(jié)合以降低應(yīng)用時滯

預(yù)算單位會同第三方機構(gòu)開展事前績效評估，并將評估結(jié)果會同預(yù)算申報數(shù)及績效目標(biāo)表于“一上”階段報送財政部門，為財政部門的預(yù)算安排提供全面、可參考的數(shù)據(jù)及建議。目前，績效評估在各地還處于探索階段，可以采取試點的方式進行，即對于資金額度在一定數(shù)值以上的項目開展績效評估，提高績效評估的可行性，之后再擴圍到所有項目。除了試點績效評估外，對于資金使用較平穩(wěn)的項目，可以將該項目的績效評價提前到下一年度預(yù)算安排之前，讓績效評價結(jié)果能及時得到應(yīng)用?！?/p>