省以下科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分研究
——以中部H省為例

●陳莉莉 李燈強(qiáng) 曹洪康

合理劃分財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，理順政府間財(cái)政關(guān)系，是政府有效提供公共服務(wù)的前提和保障，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。2016年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)），對(duì)推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分改革作出總體部署，明確了路線(xiàn)圖、時(shí)間表。2018年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā) 《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6 號(hào)）。 近年來(lái)，H 省先行先試，積極探索教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，規(guī)范支出責(zé)任分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)和方式，不斷完善省以下財(cái)政管理體制。2018年10月底和11月，H省政府辦公廳分別印發(fā) 《H省省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實(shí)施方案》和《H省基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。

一、H省科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀

（一）H省科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的法定規(guī)范

H省省市縣三級(jí)政府相關(guān)科技職能的界定主要依據(jù)國(guó)家的 《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《科學(xué)技術(shù)普及法》等三部法律以及H省制定的法規(guī)。2009年以來(lái)，省人大常委會(huì)先后制定《H省科技進(jìn)步條例》《XX國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》（2015年3月 1日起施行）和《H省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》（2016年7月28日省人大常委會(huì)通過(guò)）。這些法定規(guī)范明確了：省級(jí)政府主要進(jìn)行科技規(guī)劃、戰(zhàn)略、政策的制定以及（有應(yīng)用前景的）基礎(chǔ)研究等；縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)科技研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化、科技人才隊(duì)伍建設(shè)、科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新等；省科技廳負(fù)責(zé)全省科學(xué)技術(shù)進(jìn)步工作的宏觀(guān)管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等。但是并未對(duì)省、市、縣各級(jí)政府間科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)進(jìn)行明確的界定和劃分。

（二）H省本級(jí)科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)劃分的基本情況

H省省級(jí)層面履行科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)的廳級(jí)單位有省科技廳、省發(fā)改委、省經(jīng)信廳、省農(nóng)業(yè)廳、省教育廳、省科協(xié)、省農(nóng)科院、省社科院、省社科聯(lián)、省委宣傳部等部門(mén)。這些部門(mén)可以分為四類(lèi)：一是科技綜合協(xié)調(diào)管理部門(mén)，如省科技廳等；二是行業(yè)科技管理部門(mén)，如省經(jīng)信廳、省農(nóng)業(yè)廳等；三是科研活動(dòng)執(zhí)行部門(mén)，如省農(nóng)科院、省社科院等科研單位；四是其他部門(mén)，如省科協(xié)、省社科聯(lián)等。

省科技廳履行研究擬訂全省科技發(fā)展的地方性法規(guī)、規(guī)章和科技促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策措施；研究提出全省科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，確定全省科技發(fā)展的布局和優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，組織編制全省中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)全省科技創(chuàng)新體系和科技服務(wù)體系建設(shè)等12項(xiàng)主要職責(zé)，涉及科技政策制定、科技研究與開(kāi)發(fā)、科技創(chuàng)新基地建設(shè)、科技人才隊(duì)伍建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)化、區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)、科技合作與交流、科研機(jī)構(gòu)改革與建設(shè)等多項(xiàng)科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)。省發(fā)改委主要通過(guò)制定科技相關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策，組織推進(jìn)重大科技項(xiàng)目，推進(jìn)科技創(chuàng)新基地建設(shè)等履行科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)。省經(jīng)信廳主要圍繞產(chǎn)業(yè)科技履行科技成果產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)改造、制造強(qiáng)省建設(shè)以及推動(dòng)制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)等職責(zé)。

省農(nóng)業(yè)廳主要組織實(shí)施農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的高新技術(shù)和應(yīng)用技術(shù)研究、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)推廣等，主要履行農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等財(cái)政事權(quán)。省委人才辦、省教育廳、省人社廳涉及科技人才隊(duì)伍建設(shè)、科技交流與合作等財(cái)政事權(quán)。省委宣傳部負(fù)責(zé)宣傳文化工作（省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目），履行社會(huì)科學(xué)研究相關(guān)財(cái)政事權(quán)。

省農(nóng)科院是省直科研活動(dòng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，履行開(kāi)展農(nóng)業(yè)科學(xué)的應(yīng)用研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究與技術(shù)開(kāi)發(fā)、促進(jìn)重大農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、培養(yǎng)高水平人才、參與全省農(nóng)業(yè)科技宣傳工作等9項(xiàng)科技相關(guān)職責(zé)，涉及科技研發(fā) （應(yīng)用研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究）、科技人才隊(duì)伍建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、科學(xué)技術(shù)普及、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新基地建設(shè)等財(cái)政事權(quán)。省社科院主要履行社會(huì)科學(xué)研究職責(zé)，以及履行部分社會(huì)科學(xué)普及財(cái)政事權(quán)。

省科協(xié)主要負(fù)責(zé)自然科學(xué)領(lǐng)域的科學(xué)技術(shù)普及、學(xué)術(shù)交流和人才培養(yǎng)，涉及科學(xué)技術(shù)普及、科技人才隊(duì)伍建設(shè)及科技交流與合作等科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)。省社科聯(lián)履行組織省社科基金一般項(xiàng)目申報(bào)、社科人才隊(duì)伍建設(shè)及普及社會(huì)科學(xué)知識(shí)等職責(zé)，涉及科技研發(fā)（社會(huì)科學(xué)研究）、科學(xué)技術(shù)普及、科技人才隊(duì)伍建設(shè)等科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)。

（三）H省支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀及特點(diǎn)

一是三級(jí)政府中地市本級(jí)是全省科技支出的主體。2014-2017年H省財(cái)政科技支出從134.46億元增加至2017年的234.27億元，全省地方財(cái)政科技支出占地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出的比重從2.73%上升至3.44%。從近幾年省市縣三級(jí)政府財(cái)政科技支出占比來(lái)看，地市本級(jí)是全省科技支出的主體，占全省地方財(cái)政科技支出的比重在52%-55.10%；其次是縣區(qū)級(jí)，占全省地方財(cái)政科技支出的比重在37.89%-39.98%；省本級(jí)占比最低，占全省地方財(cái)政科技支出的比重在6.40%-8.67%（見(jiàn)表1）。

表1 2014-2017年H省財(cái)政科技支出分級(jí)次情況（206決算口徑）

二是全省財(cái)政科技支出側(cè)重于技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2014-2017年H省財(cái)政科技支出按支出功能分，主要集中在技術(shù)研究與開(kāi)發(fā) （占比36.41%-48.3%）、其他科學(xué)技術(shù)支出（占比31.81%-46.08%）方面，四年間兩項(xiàng)支出合計(jì)占比分別為80.11%、83.75%、82.49%和84.69%?？萍紬l件與服務(wù)支出占比較大（占比3.84%-7.46%），科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)（占比3.82%-4.85%）和科學(xué)技術(shù)普及（占比2.15%-3.34%）兩項(xiàng)支出占比較為穩(wěn)定?？萍冀涣髋c合作支出所占比重大致呈上升趨勢(shì)，而基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、社會(huì)科學(xué)、科技重大專(zhuān)項(xiàng)等四項(xiàng)支出所占比重總體呈下降趨勢(shì)（見(jiàn)表 2）。

表2 2014-2017年H省財(cái)政科技支出按支出功能劃分情況（206決算口徑）

三是省本級(jí)財(cái)政科技支出集中于技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同全省的財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)相類(lèi)似，省本級(jí)財(cái)政科技支出也集中于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新。2014-2017年省本級(jí)財(cái)政科技支出按支出功能分，技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)和其他科學(xué)技術(shù)支出合計(jì)分別為5.08億元、6.16億元、8.07億元和15.61億元，兩者合計(jì)占省本級(jí)財(cái)政科技支出的比重分別為58.98%、59.28%、55.82%和 76.88%（見(jiàn)表 3）。

表3 2014-2017年H省省本級(jí)財(cái)政科技撥款構(gòu)成情況 （單位：萬(wàn)元）

四是省本級(jí)財(cái)政科技支出分散在各科技部門(mén)。根據(jù)初步整理，2017年省本級(jí)財(cái)政科技支出經(jīng)費(fèi)（206科學(xué)技術(shù)支出）分散在省科技廳、省科協(xié)、省農(nóng)科院、省社科院、省社科聯(lián)、省委宣傳部等12個(gè)部門(mén)（見(jiàn)表4）。而省發(fā)改委管理的科技專(zhuān)項(xiàng)省產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金、省經(jīng)信廳的制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)及產(chǎn)學(xué)研對(duì)接合作、省農(nóng)業(yè)廳的農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化與推廣、省教育廳的高校發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)（協(xié)同創(chuàng)新中心、創(chuàng)新基地等）等資金并不列入財(cái)政預(yù)算中的“206科學(xué)技術(shù)支出”（見(jiàn)表 4）。

五是各市（州）財(cái)政科技投入差異較大。H省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，區(qū)域創(chuàng)新能力和水平差異較大。相對(duì)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，區(qū)域創(chuàng)新能力較強(qiáng)，地區(qū)財(cái)政科技投入較多；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，區(qū)域創(chuàng)新能力較弱，地區(qū)財(cái)政科技投入也較少。從2016、2017年全省各市（州）財(cái)政科技投入情況來(lái)看，投入較高的地區(qū)主要是H省的省會(huì)城市W和兩個(gè)省域副中心城市Y、Z。2016年W市財(cái)政科技投入達(dá) 86.42億元，Y市 20.69億元，Z市 13.69億元，三個(gè)城市財(cái)政科技投入占全省地市財(cái)政科技支出的2/3。2017年差距進(jìn)一步拉大，三個(gè)城市財(cái)政科技投入153.21億元，占全省地市財(cái)政科技支出的71.61%，僅W市財(cái)政科技投入達(dá)115.86億元，占全省地市財(cái)政科技支出的54.15%。而投入最少的地區(qū)是S，2016、2017年S地區(qū)財(cái)政科技投入僅分別為0.15億元和0.20億元。

表4 H省省本級(jí)2017年部門(mén)科學(xué)技術(shù)支出（206）決算表

六是市級(jí)財(cái)政科技投入側(cè)重于技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)。筆者整理了H省全省2017年市本級(jí)財(cái)政科技支出情況，發(fā)現(xiàn)市本級(jí)財(cái)政科技支出側(cè)重于技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)和其他科學(xué)技術(shù)支出，財(cái)政支出重點(diǎn)是支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化。其中，技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)支出占市本級(jí)財(cái)政科技支出的50.6%；其他科學(xué)技術(shù)支出占37.83%。以W市本級(jí)（含開(kāi)發(fā)區(qū)）為例，2017年W市本級(jí)科學(xué)技術(shù)支出89.42億元，其中技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)55.38億元，占當(dāng)年市本級(jí)科技支出的比重高達(dá)61.93%。技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)中產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化與擴(kuò)散、其他技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)支出分別為10.84億元、18.69億元和23.34億元，占當(dāng)年市本級(jí)科技支出的比重分別為12.12%、20.9%和26.1%。

七是縣級(jí)財(cái)政科技投入側(cè)重于支持企業(yè)創(chuàng)新、保障運(yùn)轉(zhuǎn)和科普。以實(shí)地調(diào)研的D市為例，2017年D市財(cái)政科技支出 （206科學(xué)技術(shù)支出）7997萬(wàn)元，主要用于三個(gè)方面：一是技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)；二是保障科技管理職能部門(mén)的條件建設(shè)及機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)；三是科學(xué)技術(shù)普及。用于支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面，技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)支出7112萬(wàn)元，其中，其他技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)支出6465萬(wàn)元，占財(cái)政科技支出的80.84%；科技成果轉(zhuǎn)化與擴(kuò)散支出373萬(wàn)元，占財(cái)政科技支出的4.66%。用于保障科技管理職能部門(mén)的條件建設(shè)及機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)方面，科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)支出544萬(wàn)元，占財(cái)政科技支出的6.80%。科學(xué)技術(shù)普及方面，2017年D市科學(xué)技術(shù)普及支出216萬(wàn)元，占財(cái)政科技支出的2.70%。目前，D市是按照人均1.5元/人的標(biāo)準(zhǔn)安排科學(xué)技術(shù)普及經(jīng)費(fèi)預(yù)算。2018年D市科協(xié)和科技館財(cái)政預(yù)算支出列入“206科學(xué)技術(shù)支出”中的有304.2萬(wàn)元，其中，本級(jí)財(cái)政資金224.2萬(wàn)元，上級(jí)補(bǔ)助80萬(wàn)元。

八是省對(duì)市縣科技轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于重點(diǎn)區(qū)域。省對(duì)市縣科技轉(zhuǎn)移支付主要用于XX高新國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)、基層科普行動(dòng)計(jì)劃、基層科技服務(wù)能力建設(shè)、科技惠民、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化等方面。其中，省對(duì)XX高新區(qū)的轉(zhuǎn)移支付占省對(duì)市縣科技轉(zhuǎn)移支付的絕大部分，2014-2017年占全省206支出（不含中央轉(zhuǎn)移支付）口徑的科技轉(zhuǎn)移支付比重分別為 65.33%、59.96%、80.65%和78.62%。

2017年省級(jí)科技專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 （不含一般性轉(zhuǎn)移支付與政策性轉(zhuǎn)移支付）43484萬(wàn)元，其中59.45%分配到W市，Z市和Y市各分得5.28%和5.40%，其他市州分得的比例很小，基本得不到支持，優(yōu)先發(fā)展與均衡發(fā)展、重點(diǎn)投入與均衡投入之間的矛盾突出，加劇區(qū)域創(chuàng)新能力不平衡。

二、H省科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的問(wèn)題

（一）科技領(lǐng)域政府與市場(chǎng)邊界缺乏清晰界定和劃分

目前科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分尚未明確，中央與地方科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分已征求各省意見(jiàn)，省以下科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分正在加緊研究。實(shí)際工作中由于政府與市場(chǎng)的邊界缺乏明確區(qū)分，以及各級(jí)政府間科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任缺乏清晰的法定規(guī)范，導(dǎo)致目前H省財(cái)政科技投入“缺位”與“越位”并存。

一方面，基礎(chǔ)研究投入不足。在H省全省財(cái)政科技支出中，2014-2017年全省財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)中基礎(chǔ)研究所占比重分別為 0.44%、0.35%、0.24%和0.27%，其中，省本級(jí)2014-2017年基礎(chǔ)研究支出占科技支出比重分別為0.76%、0.42%、0.02%和1.26%。2016年省本級(jí)層面，H省基礎(chǔ)研究支出占財(cái)政科技支出的比重僅為0.02%，不僅遠(yuǎn)低于同期廣東?。?7.02%）、江蘇?。?.34%）、浙江?。?.71%）等，而且低于同樣位于中部的A?。?.72%）。基礎(chǔ)研究在人才培養(yǎng)、創(chuàng)新溢出效應(yīng)等方面對(duì)一個(gè)區(qū)域起著重要作用，關(guān)系到該地區(qū)的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力。從長(zhǎng)期來(lái)看，H省基礎(chǔ)研究投入不足無(wú)疑會(huì)制約應(yīng)用研究和試驗(yàn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的持續(xù)發(fā)展，并最終影響H省科技強(qiáng)省戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

另一方面，財(cái)政科技資金主要用于以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從財(cái)政科技支出功能來(lái)看，2014-2017年H省財(cái)政科技支出主要集中在技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)方面（占比36.41%-48.3%）。財(cái)政科技資金大量投入到本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)的科技成果產(chǎn)業(yè)化等領(lǐng)域，這既不利于財(cái)政資金公共職能的充分發(fā)揮，也不利于充分利用市場(chǎng)機(jī)制配置科技資源。從實(shí)地調(diào)研的情況來(lái)看，H省企業(yè)作為創(chuàng)新決策、科技研發(fā)和成果應(yīng)用的主體，其主體地位仍需進(jìn)一步加強(qiáng)，普遍存在技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)性不強(qiáng)、創(chuàng)新環(huán)節(jié)和鏈條不能有效銜接、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不充分等問(wèn)題。此外，政策的引導(dǎo)對(duì)企業(yè)決定創(chuàng)新方向產(chǎn)生很大影響。目前，仍存在“政府導(dǎo)向”替代“市場(chǎng)導(dǎo)向”等現(xiàn)象，跟著政策指揮棒走的企業(yè)往往更容易獲得政府的各類(lèi)資金支持；反之，則容易遇到一些制度和政策障礙。激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的市場(chǎng)環(huán)境和機(jī)制尚未真正形成。

（二）省級(jí)部門(mén)間科技事權(quán)和支出責(zé)任缺乏清晰的界定和劃分

目前，H省省本級(jí)履行科技事權(quán)的職能部門(mén)主要包括省科技廳、省發(fā)改委、省教育廳、省經(jīng)信廳、省科協(xié)、省農(nóng)業(yè)廳等部門(mén)。省級(jí)各職能部門(mén)之間的科技事權(quán)缺乏明確的劃分界限，部分部門(mén)間科技事權(quán)存在交叉、重復(fù)的問(wèn)題。如省發(fā)改委有制定工業(yè)行業(yè)規(guī)劃、指導(dǎo)行業(yè)技術(shù)法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的擬訂等職責(zé)，而省經(jīng)信廳也包括制定并組織實(shí)施工業(yè)、通信業(yè)的行業(yè)規(guī)劃、計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策的職責(zé)；省發(fā)改委的統(tǒng)籌推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、研究提出激勵(lì)和引導(dǎo)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入的相關(guān)政策的職能又與科學(xué)廳的相應(yīng)職能重復(fù)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)《H省激勵(lì)企業(yè)開(kāi)展研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)暫行辦法》對(duì)企業(yè)承擔(dān)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目和企業(yè)建設(shè)國(guó)家級(jí)科技創(chuàng)新平臺(tái)等明確了具體的支持力度，但沒(méi)有明確具體支出單位，導(dǎo)致國(guó)家級(jí)制造業(yè)創(chuàng)新中心獲批之后，省級(jí)配套資金找不到具體的支出部門(mén)。

（三）財(cái)政科技直接支出結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化

在全省財(cái)政科技支出中，2014-2017年H省財(cái)政科技支出結(jié)構(gòu)中基礎(chǔ)研究所占比重分別為0.44%、0.35%、0.24%和1.26%，應(yīng)用研究支出所占比重分別為1.78%、1.20%、1.02%和0.43%，而科學(xué)技術(shù)管理事務(wù)支出所占比重則分別為4.03%、4.85%、3.82%和4.13%。財(cái)政科技行政運(yùn)行類(lèi)支出占比偏高，而基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究類(lèi)支出占比偏低?？萍际聶?quán)亟待理順，財(cái)政科技直接支出結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化，財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)使用效率亟待提高。

（四）財(cái)政資金分配方式有待完善

目前H省財(cái)政科技專(zhuān)項(xiàng)資金分配方式以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式為主，絕大部分財(cái)政科技專(zhuān)項(xiàng)資金通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目層層申報(bào)，加劇了財(cái)政科技資金流向省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、區(qū)域創(chuàng)新能力較強(qiáng)的地區(qū)，形成“錦上添花”效應(yīng)，不利于調(diào)動(dòng)其他地方的積極性。此外，財(cái)政科技專(zhuān)項(xiàng)資金分散在多個(gè)部門(mén)，資金碎片化的問(wèn)題依然突出。同時(shí)，不能集中財(cái)力辦大事，在部分戰(zhàn)略方向性和重大關(guān)鍵共性領(lǐng)域不能集中財(cái)政資金和優(yōu)勢(shì)力量實(shí)現(xiàn)突破。

（五）財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制有待加強(qiáng)

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中部A省2018年已對(duì)科技廳13億元財(cái)政資金實(shí)行全面績(jī)效評(píng)價(jià)，科技資金績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋，實(shí)際效果好的項(xiàng)目給予增量支持，并不斷完善跟蹤績(jī)效評(píng)價(jià)鏈條。目前，H省亟待加強(qiáng)對(duì)財(cái)政科技投入政策的評(píng)估和財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)。

三、H省科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的政策建議

（一）穩(wěn)妥推進(jìn)省與市縣科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革

一是適度加強(qiáng)省級(jí)科技事權(quán)統(tǒng)籌，明確省級(jí)支出責(zé)任。省級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行和管理、受益范圍覆蓋全省的事務(wù)以及按照隸屬關(guān)系劃分屬于省級(jí)承擔(dān)的事務(wù)等，屬于省級(jí)科技事權(quán)，由省級(jí)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。在中央授權(quán)的省以下科技事權(quán)范圍內(nèi)，適度加強(qiáng)省級(jí)在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究等方面的職責(zé)，逐步加大省級(jí)在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究等方面的財(cái)政支出。二是切實(shí)強(qiáng)化市縣履行科技事權(quán)，落實(shí)市縣支出責(zé)任。逐步將科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、科學(xué)技術(shù)普及等直接面向基層、由市縣提供更方便更有效的基本公共服務(wù)確定為市縣為主的科技事權(quán)，賦予市縣政府充分的自主權(quán)，依法保障市縣的科技事權(quán)履行，更好地滿(mǎn)足地方科技與經(jīng)濟(jì)融合需求，提高行政效率，降低行政成本。三是合理界定省與市縣的共同科技事權(quán)，確定支出責(zé)任承擔(dān)方式。對(duì)跨市縣、外部性較強(qiáng)或者難以明確區(qū)分受益范圍但有利于促進(jìn)全省科技與經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，同時(shí)具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的科技領(lǐng)域公共服務(wù)，明確為省與市縣共同科技事權(quán)。如區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)、科技創(chuàng)新基地建設(shè)、科技人才隊(duì)伍建設(shè)等基本公共服務(wù)。省與市縣共同科技事權(quán)，可以采取按比例、按項(xiàng)目、按類(lèi)別、按隸屬關(guān)系分級(jí)負(fù)擔(dān)等方式分別承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。四是建立科技事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步完善支出責(zé)任體系。根據(jù)國(guó)家科技政策調(diào)整和中央與地方科技事權(quán)劃分結(jié)果及實(shí)施情況，結(jié)合工作實(shí)際，動(dòng)態(tài)調(diào)整省與市縣各級(jí)科技事權(quán)。對(duì)于科技事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革推進(jìn)與實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，省級(jí)相關(guān)職能部門(mén)和各市縣政府要根據(jù)中央和省有關(guān)規(guī)定，及時(shí)對(duì)省與市縣科技事權(quán)劃分提出調(diào)整、補(bǔ)充和完善的建議；對(duì)已劃定的科技事權(quán)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、社會(huì)管理體制變化和各級(jí)政府實(shí)際需要，作出動(dòng)態(tài)調(diào)整；對(duì)新增及尚未明確劃分的科技事權(quán)，根據(jù)科技體制改革進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及各級(jí)政府財(cái)力變化情況，將應(yīng)由市場(chǎng)或社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)交由市場(chǎng)或社會(huì)力量承擔(dān)，將應(yīng)由政府承擔(dān)的事務(wù)統(tǒng)籌研究，在省與市縣之間劃分。

（二）及時(shí)推動(dòng)省直相關(guān)部門(mén)科技創(chuàng)新職責(zé)調(diào)整

理順省直各部門(mén)科技事權(quán)與支出責(zé)任。進(jìn)一步理順關(guān)于基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化與做大做強(qiáng)之間的科技事權(quán)，科技發(fā)展不同階段由不同部門(mén)管理，建議各部門(mén)盡量分階段、分領(lǐng)域進(jìn)行管理，職能不交叉、不重疊?？蓞⒄誂省做法，省科技廳主管“創(chuàng)新型省份”建設(shè)，主要涉及科技創(chuàng)新鏈前端，包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、科技成果轉(zhuǎn)化、科技人才（高層次科技人才團(tuán)隊(duì)）引進(jìn)、科技平臺(tái)建設(shè)等；省經(jīng)信廳主管“制造強(qiáng)省”建設(shè)，主要涉及科技創(chuàng)新鏈中端，包括科技成果產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；c技術(shù)轉(zhuǎn)型升級(jí)等；省發(fā)改委主管“三重一創(chuàng)”，主要包括綜合性國(guó)家科學(xué)中心、綜合性國(guó)家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施群建設(shè)等。社會(huì)科學(xué)研究事權(quán)由省委宣傳部統(tǒng)籌，省社科院、省社科聯(lián)具體負(fù)責(zé)?？茖W(xué)技術(shù)普及事權(quán)由省科協(xié)和省科技廳負(fù)責(zé)。

（三）集中財(cái)力加快補(bǔ)齊科技創(chuàng)新短板

一是將新增財(cái)力集中用于創(chuàng)新鏈條薄弱的環(huán)節(jié)。改造提升現(xiàn)有大科學(xué)裝置性能，加快布局一批前瞻性、基礎(chǔ)性科研的大科學(xué)裝置。主要用于支持國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、大科學(xué)裝置等重大科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施和科學(xué)研究方面，推動(dòng)H省W市綜合性國(guó)家科學(xué)中心創(chuàng)建工作。二是加大基礎(chǔ)性重大平臺(tái)的建設(shè)。加快制造強(qiáng)省建設(shè)，對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)起基礎(chǔ)性、支撐性作用的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)等基礎(chǔ)性重大平臺(tái)建設(shè)加大支持力度。三是加大對(duì)補(bǔ)短板領(lǐng)域的支持，加快對(duì)卡脖子關(guān)鍵技術(shù)的攻關(guān)。支持半導(dǎo)體集成電路產(chǎn)業(yè)快速突破，以存儲(chǔ)器產(chǎn)業(yè)為突破口，帶動(dòng)裝備、材料、芯片設(shè)計(jì)、制造、封裝、測(cè)試等芯片產(chǎn)業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈，打造“芯片—顯示—智能終端”萬(wàn)億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，補(bǔ)齊H省產(chǎn)業(yè)鏈短板。

（四）優(yōu)化財(cái)政科技直接投入結(jié)構(gòu)

目前科技領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分已征求各省意見(jiàn)，下一步將加快研究省與市縣科技領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。在此基礎(chǔ)上，建議統(tǒng)籌整合財(cái)政科技資金，在省級(jí)及省會(huì)城市層面，逐步加大基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究等創(chuàng)新鏈前端的財(cái)政投入力度，減少技術(shù)成果商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用領(lǐng)域等創(chuàng)新鏈后端的財(cái)政資金投入。進(jìn)一步降低科技行政運(yùn)行類(lèi)支出，壓縮一般公用支出。進(jìn)一步加大科學(xué)技術(shù)普及財(cái)政投入，提高公民科技素養(yǎng)，打造科技創(chuàng)新的社會(huì)軟實(shí)力。

（五）不斷探索改進(jìn)財(cái)政科技資金分配方式

一是優(yōu)化財(cái)政科技專(zhuān)項(xiàng)資金分配方式。逐漸改變現(xiàn)行絕大部分財(cái)政科技專(zhuān)項(xiàng)資金通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目層層申報(bào)的分配方式，考慮改變分項(xiàng)目層層申報(bào)的方式，嘗試按照因素法分配到市縣，充分調(diào)動(dòng)市縣的積極性。二是加大普惠性財(cái)稅政策支持力度。對(duì)于科技創(chuàng)新活動(dòng)尤其是自主創(chuàng)新等原創(chuàng)性活動(dòng)，加大支持力度。如擴(kuò)大研發(fā)支出加計(jì)扣除范圍、加大對(duì)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和關(guān)鍵核心技術(shù)的國(guó)產(chǎn)新產(chǎn)品政府采購(gòu)支持力度、加大中小微企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品采購(gòu)優(yōu)惠政策力度等政策，充分發(fā)揮減稅、政府采購(gòu)等政策的功能作用，營(yíng)造政府支持自主創(chuàng)新的社會(huì)氛圍，為企業(yè)提供良好的創(chuàng)新環(huán)境。

（六）加強(qiáng)財(cái)政科技投入政策的績(jī)效評(píng)估

注重財(cái)政資金效率，動(dòng)態(tài)調(diào)整政策和資金的使用。為了保障科技投入政策的有效性和可持續(xù)性，建議加強(qiáng)對(duì)科技投入政策的評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)。一是對(duì)涉及企業(yè)創(chuàng)新、科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、產(chǎn)學(xué)研等存在多部門(mén)職能交叉的領(lǐng)域，統(tǒng)籌相關(guān)財(cái)政資金，并學(xué)習(xí)廣東經(jīng)驗(yàn)試行部門(mén)輪流牽頭，同時(shí)定期對(duì)財(cái)政資金使用效果等進(jìn)行評(píng)估評(píng)價(jià)，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)資金使用、政策落實(shí)、政府科技服務(wù)滿(mǎn)意度等方面進(jìn)行測(cè)評(píng)，后續(xù)資金分配參考測(cè)評(píng)結(jié)果，形成存量資金分配的競(jìng)爭(zhēng)和流動(dòng)機(jī)制。二是對(duì)已實(shí)施的科技政策定期進(jìn)行評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)，通過(guò)全面細(xì)致地評(píng)估科技政策的整體效益和實(shí)際效果，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整和完善科技政策財(cái)政支持方式，提高財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效率，減少財(cái)政資金浪費(fèi)，保障科技投入政策的針對(duì)性和有效性?！?/p>