立法再添水路交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展新活力
——《江蘇省水路交通運(yùn)輸條例》解讀

■王偉

特邀嘉賓：

王臘生 省人大法制委員會(huì)副主任委員、常委會(huì)法工委主任

呂小鵬 省人大財(cái)經(jīng)委委員、常委會(huì)預(yù)算工委副主任

梅正榮 省交通運(yùn)輸廳副廳長(zhǎng)

2019年3月29日，省十三屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)了《江蘇省水路交通運(yùn)輸條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）。條例對(duì)航道、港口的規(guī)劃、建設(shè)與養(yǎng)護(hù)，航道、港口保護(hù)，水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)，水路交通安全管理，促進(jìn)水路交通運(yùn)輸發(fā)展和服務(wù)保障，水路交通運(yùn)輸監(jiān)督檢查等作了具體規(guī)定，為促進(jìn)我省水路交通運(yùn)輸事業(yè)健康發(fā)展提供了有力法治保障。條例的立法背景是什么？有哪些改革創(chuàng)新舉措和亮點(diǎn)？如何促進(jìn)水路交通運(yùn)輸事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展？為了更好地宣傳貫徹條例，本刊特邀幾位參與條例制定的嘉賓對(duì)條例進(jìn)行詳細(xì)解讀。

問(wèn)：我省在水路交通運(yùn)輸立法方面，此前已經(jīng)制定《江蘇省航道管理?xiàng)l例》《江蘇省港口條例》《江蘇省內(nèi)河交通管理?xiàng)l例》，并進(jìn)行過(guò)多次修改。為什么這次要將這三件法規(guī)同時(shí)廢止，重新制定一部綜合性的水路交通運(yùn)輸條例？

梅正榮：江蘇是水運(yùn)大省，內(nèi)河航道2.4萬(wàn)公里，占全國(guó)的20%，里程和密度均居全國(guó)第一；擁有1000多公里長(zhǎng)江岸線和1000多公里的海岸線，水運(yùn)資源得天獨(dú)厚。為了保障和促進(jìn)水運(yùn)事業(yè)發(fā)展，我省先后出臺(tái)了《江蘇省內(nèi)河交通管理?xiàng)l例》《江蘇省航道管理?xiàng)l例》《江蘇省港口條例》等三件地方性法規(guī)，為航道、港口建設(shè)，維護(hù)水路運(yùn)輸秩序和水路交通安全提供了法治支撐。但隨著經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，上述法規(guī)調(diào)整水路交通運(yùn)輸?shù)木C合性、協(xié)調(diào)性不夠，有的規(guī)定已難以適應(yīng)新形勢(shì)新要求。特別是近年來(lái)，為了貫徹落實(shí)黨中央決策部署，江蘇開(kāi)展了交通運(yùn)輸領(lǐng)域綜合執(zhí)法體制改革，對(duì)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)相關(guān)執(zhí)法職能進(jìn)行了優(yōu)化整合。因此，為了適應(yīng)綜合執(zhí)法改革的新形勢(shì)以及綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)對(duì)水路交通運(yùn)輸?shù)男乱?，有必要及時(shí)制定一部綜合性的水路交通運(yùn)輸?shù)胤叫苑ㄒ?guī)，對(duì)水路交通運(yùn)輸活動(dòng)及其監(jiān)督管理作出全面規(guī)范。

問(wèn)：據(jù)了解，條例對(duì)現(xiàn)行水路交通運(yùn)輸執(zhí)法管理體制作出了重大調(diào)整，具體是如何規(guī)定的？

呂小鵬：依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)以及我省地方性法規(guī)的規(guī)定，航道、港口、水上交通安全以及水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督管理，以往是由航道管理部門、港口管理部門、海事管理機(jī)構(gòu)在各自職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)實(shí)施的。由于水上交通運(yùn)輸執(zhí)法職能較為分散，實(shí)踐中難免出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法效率不高等問(wèn)題。2017年，省委、省政府部署開(kāi)展交通運(yùn)輸領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革，組建成立了隸屬于省交通運(yùn)輸廳的交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法局。改革后，原航道、港口、海事等管理部門的行政許可職能由省交通運(yùn)輸廳行使，其行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能由交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法局統(tǒng)一行使。去年底，中共中央、國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)了《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以交通運(yùn)輸主管部門的名義開(kāi)展執(zhí)法。據(jù)此，條例規(guī)定，“法律、法規(guī)和本條例規(guī)定的有關(guān)航道行政、港口行政、水路運(yùn)輸、地方海事行政、工程質(zhì)量監(jiān)督管理等涉及的行政許可及其監(jiān)督管理，由交通運(yùn)輸主管部門實(shí)施?！薄胺?、法規(guī)和本條例規(guī)定的有關(guān)航道行政、港口行政、水路運(yùn)輸、地方海事行政、工程質(zhì)量監(jiān)督管理等涉及的行政處罰，以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能，由交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以交通運(yùn)輸主管部門的名義實(shí)施”。條例確立的這一水路交通運(yùn)輸管理體制，既符合黨中央對(duì)綜合執(zhí)法改革的最新要求，也與我省交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法改革的實(shí)際做法相適應(yīng)。

問(wèn)：為了推動(dòng)我省水路交通運(yùn)輸事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，條例在這方面規(guī)定了哪些具體措施？

王臘生：近年來(lái)，隨著水路運(yùn)輸業(yè)務(wù)量快速增長(zhǎng)，水路交通運(yùn)輸在綜合交通運(yùn)輸體系中的地位愈加凸顯。制定條例的最主要目的不是為了管理，而是要強(qiáng)化政府的服務(wù)保障，促進(jìn)水路交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展，為江蘇高質(zhì)量發(fā)展走在前列注入強(qiáng)勁動(dòng)力。因此，條例第六章“促進(jìn)發(fā)展與服務(wù)保障”以專章形式，從以下幾方面提出了促進(jìn)水路交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展的措施：一是政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，推進(jìn)大宗貨物運(yùn)輸向鐵路、水路轉(zhuǎn)移，構(gòu)建多式聯(lián)運(yùn)體系，促進(jìn)江海直達(dá)運(yùn)輸、鐵水聯(lián)運(yùn)和江海河聯(lián)運(yùn)等多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展。二是鼓勵(lì)發(fā)展航運(yùn)交易、金融、保險(xiǎn)等現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)業(yè)，支持發(fā)展區(qū)域性航運(yùn)物流中心。三是省人民政府通過(guò)建立全省港口投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，推進(jìn)港口資源整合，引導(dǎo)港口間分工協(xié)作和運(yùn)營(yíng)聯(lián)合，增強(qiáng)港口綜合競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)港口一體化發(fā)展。四是鼓勵(lì)港口經(jīng)營(yíng)人和水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人通過(guò)兼并重組等方式，實(shí)行規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)。

針對(duì)以往政府對(duì)水路交通運(yùn)輸服務(wù)保障不到位的問(wèn)題，條例從以下幾個(gè)方面強(qiáng)化了相關(guān)服務(wù)保障措施：一是政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)的推廣應(yīng)用，大力發(fā)展水路智慧交通，提高航道網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)及調(diào)度指揮和水路交通安全管理信息化水平，逐步實(shí)現(xiàn)干線航道智能感知、船閘智能化管控，提升航道、港口智能化服務(wù)水平。二是政府應(yīng)當(dāng)一次性采集水路交通運(yùn)輸有關(guān)證書(shū)、證照等信息，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，為水路交通運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人提供便捷服務(wù)。三是船閘管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取有效措施縮短過(guò)閘時(shí)間，提高過(guò)閘效率，提供安全、便捷的過(guò)閘服務(wù)。四是因惡劣天氣或者發(fā)生重特大交通事故等造成船舶大量滯留的，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)開(kāi)展應(yīng)急救援和處置工作，為船上人員提供必要的生活保障條件。五是加強(qiáng)對(duì)水路交通運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人合法權(quán)益的保障，禁止非法干涉水路交通運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、非法攔截檢查正常航行的船舶，以及不得違反規(guī)定向水路交通運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人收取費(fèi)用。

問(wèn)：據(jù)了解，在條例草案審議過(guò)程中，發(fā)展綠色水路交通運(yùn)輸一直是常委會(huì)組成人員關(guān)注的重點(diǎn)之一，在這方面條例有哪些規(guī)定？

王臘生：習(xí)近平總書(shū)記指出，“金山銀山就是綠水青山”。水路交通運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)可能會(huì)對(duì)水體、大氣、土壤等造成污染，如何盡可能減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生，是條例草案審議過(guò)程中省人大常委會(huì)組成人員普遍關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。為此，條例從以下幾個(gè)方面對(duì)發(fā)展綠色水路交通運(yùn)輸作出了規(guī)定：一是在總則中明確將綠色發(fā)展作為水路交通運(yùn)輸發(fā)展的原則之一，開(kāi)宗明義地表明了促進(jìn)綠色水路交通運(yùn)輸發(fā)展的鮮明立場(chǎng)。二是明確了航道、港口建設(shè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)采取的生態(tài)環(huán)保措施，規(guī)定政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取有效措施，在航道和港口規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中貫徹綠色發(fā)展理念，推動(dòng)綠色航道、綠色港口建設(shè)。比如，在新建、改建、擴(kuò)建碼頭工程和水上服務(wù)區(qū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)岸基供電設(shè)施；已建成的碼頭和水上服務(wù)區(qū)應(yīng)當(dāng)逐步設(shè)置岸基供電設(shè)施；碼頭工程應(yīng)當(dāng)按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，建設(shè)船舶污染物接收設(shè)施，原油成品油裝船碼頭還應(yīng)當(dāng)建設(shè)油氣回收設(shè)施等。三是明確了在從事水路交通運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)時(shí)應(yīng)當(dāng)采取的生態(tài)環(huán)保措施。比如，港口經(jīng)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)船舶污染物接收設(shè)施的日常管理和維護(hù)，保證其處于良好的使用狀態(tài)，并按照規(guī)定處理船舶污染物；港口經(jīng)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，對(duì)港口碼頭的物料堆放場(chǎng)所進(jìn)行地面硬化，并采取密閉、圍擋、遮蓋、噴淋、綠化或者設(shè)置防風(fēng)抑塵網(wǎng)等措施，避免作業(yè)起塵；鼓勵(lì)船舶建設(shè)和改造受電設(shè)施，在港口、錨地停泊期間優(yōu)先使用岸電等。從這些規(guī)定可以看出，條例將綠色環(huán)保的要求落實(shí)到了水路交通運(yùn)輸?shù)娜^(guò)程。

問(wèn)：交通運(yùn)輸安全是全社會(huì)普遍關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。那么，圍繞保障水路交通安全，條例作了哪些具體規(guī)定？

呂小鵬：安全生產(chǎn)是頭等大事。水路交通運(yùn)輸活動(dòng)關(guān)系到千家萬(wàn)戶，安全始終是第一位的。近年來(lái)發(fā)生的一些水上交通事故，大多是由于相關(guān)人員安全意識(shí)淡薄、違反水上安全管理規(guī)定等導(dǎo)致的，造成了不應(yīng)有的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，必須引以為戒。為此，條例從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)水上交通安全的管理：一是從源頭上加強(qiáng)對(duì)船舶和船用產(chǎn)品質(zhì)量安全管理，規(guī)定船舶和按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行檢驗(yàn)的船用產(chǎn)品必須經(jīng)過(guò)船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢定合格后方可出廠，并應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行檢驗(yàn)，確保船舶和船用產(chǎn)品的安全性能。二是加強(qiáng)對(duì)船員的管理，規(guī)定船員應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)的適任證書(shū)或者其他適任證件，增強(qiáng)安全意識(shí)，遵守作業(yè)規(guī)范和職業(yè)道德，保障船舶航行安全。三是規(guī)定船舶航行應(yīng)當(dāng)滿足航道的船舶安全通航尺度要求，禁止擅自超過(guò)船舶安全通航尺度航行。船舶載運(yùn)或者拖帶超重、超長(zhǎng)、超高、超寬、半潛的物體，以及確需超過(guò)船舶安全通航尺度航行的，應(yīng)當(dāng)采取可靠的安全防護(hù)措施，按照核定的航線、時(shí)間航行。四是落實(shí)了政府對(duì)水上交通安全的管理責(zé)任，規(guī)定交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在特定情況下可以采取限制或者限時(shí)通航、單向通航、封航等交通管制措施，并發(fā)布航行通告、航行警告。此外，為了引導(dǎo)水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人通過(guò)辦理保險(xiǎn)方式降低風(fēng)險(xiǎn)和損失，條例還鼓勵(lì)水路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)人投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)，從而保障水路交通事業(yè)安全、健康發(fā)展。