基于PPP模式的都勻新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究

何力

摘要：基于PPP模式的主要特點(diǎn)，探討其在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要作用。根據(jù)都勻市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀，提出都勻市推廣PPP模式的合理化建議，為助推都勻新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供理論借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP模式；城鎮(zhèn)化建設(shè)；綜述；融資

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1161（2019）02-0071-03

2014年12月，包括國家發(fā)改委、住建部在內(nèi)的11個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布通知，批準(zhǔn)全國64個(gè)城市（區(qū)、縣、鎮(zhèn)）為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)，其中都勻市是貴州省唯一的縣級(jí)試點(diǎn)市。為支持都勻市新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，貴州省政府發(fā)展研究中心、省住建廳、貴州大學(xué)、湖北第二師范學(xué)院的專家前往都勻調(diào)研，聽取金融投資、城市建設(shè)等想法，對(duì)具體項(xiàng)目建設(shè)提出意見和建議，幫助都勻編制5 a發(fā)展規(guī)劃。為抓住試點(diǎn)新型城鎮(zhèn)化的機(jī)遇，都勻市積極對(duì)接，迅速行動(dòng)。州委州政府主持召開新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)PPP投融資會(huì)議，與國家開發(fā)銀行貴州分行就新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)建設(shè)PPP投融資模式合作事宜進(jìn)行深入交流和實(shí)質(zhì)性談判，為國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作率先破局。

1 PPP模式的特點(diǎn)及在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用

1.1 PPP模式的特點(diǎn)

PPP是（Public-Private Partnership）的縮寫，直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，在我國被譯為“政府與社會(huì)資本合作”?！敦?cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）中指出，政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。一般情況下，由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府支付”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益最大化。

同時(shí)，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）中指出，政府和社會(huì)資本合作模式是指政府通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，提高供給效率的能力，建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。PPP模式不僅是一種投融資模式，也是一種運(yùn)營管理模式，其運(yùn)行具有四大特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、提高效率。

1.2 PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要作用

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府與私營機(jī)構(gòu)之間的合作模式即PPP模式得到了廣泛地推廣和應(yīng)用。一方面，有利于解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中資金不足的問題，改善城市建設(shè)的投融資機(jī)制；另一方面，有助于防范和化解城鎮(zhèn)化建設(shè)中的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)上推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

PPP模式為社會(huì)資本開辟了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，拓寬了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源、振興社會(huì)資本、激發(fā)民間投資活力、拓寬企業(yè)發(fā)展空間、提升經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，將市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的指導(dǎo)作用相結(jié)合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，公共項(xiàng)目具有資金巨大、影響范圍廣等特點(diǎn)，其融資、建設(shè)和運(yùn)營均存在系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。如果單靠政府部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必加大其壓力和負(fù)擔(dān)，不利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。PPP模式通過引入社會(huì)資本，將不同的風(fēng)險(xiǎn)分配給適合和能夠承擔(dān)的各方，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

2 都勻市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和PPP融資的進(jìn)展

2.1 都勻市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)都勻市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃，按照“一年重點(diǎn)推進(jìn)、兩年大見成效、三年樹立典型”的要求，2015—2017年為試點(diǎn)階段，各部門加強(qiáng)政策制定和實(shí)施的協(xié)調(diào)配合，實(shí)行人口、土地、投融資，住房、生態(tài)環(huán)境的政策和改革，形成協(xié)同效應(yīng)并加以實(shí)施，力爭(zhēng)到2017年取得階段性成果，并總結(jié)可以復(fù)制和推廣的經(jīng)驗(yàn)。2017年全州轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口及其他常住人口12萬人，使常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)50.5%，比2016年提高1.4個(gè)百分點(diǎn)，新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。

都勻市以人的城鎮(zhèn)化為核心，緊緊圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，以及城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制兩大試點(diǎn)任務(wù)，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、公共服務(wù)、社會(huì)保障一體化，使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量不斷提升，贏得2017年度“中國中小城市新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量百強(qiáng)縣市”。2018—2020年為試點(diǎn)后期，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量將穩(wěn)步提升。

2.2 都勻市PPP融資工作的進(jìn)展

新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)需要大量資金。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，PPP模式在項(xiàng)目籌集資金、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、降低項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)方面具有非常明顯的優(yōu)勢(shì)。都勻市搶抓新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)機(jī)遇，積極與國家開發(fā)銀行貴州分行開展PPP投融資合作，并取得了一定的成效。

一是建立PPP投融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室、PPP中心、SPV公司、項(xiàng)目評(píng)估中心等機(jī)構(gòu)，明確工作職責(zé)，建立工作制度。

二是大膽創(chuàng)新、先行先試，積極探索新的融資方式。

三是將生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目作為國家開發(fā)銀行總行的國家PPP示范融資項(xiàng)目，財(cái)務(wù)辦公室牽頭與發(fā)改、財(cái)政等部門協(xié)調(diào)，在收集國外資料和自主學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，獨(dú)立完成財(cái)政承受能力和物有所值報(bào)告，并制定了項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，得到上級(jí)部門和金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，獲得專項(xiàng)基金5 200萬元。

四是完善都勻市PPP投融資項(xiàng)目庫。根據(jù)國務(wù)院和財(cái)政部有關(guān)文件精神，加快政府和社會(huì)資本合作，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給。收集到的全市存量及新建項(xiàng)目中，適用于PPP模式項(xiàng)目的99個(gè)，其中項(xiàng)目涉及較多的行業(yè)有：基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目26個(gè)；旅游類項(xiàng)目17個(gè)；生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目12個(gè)；市政工程類項(xiàng)目6個(gè)；水利建設(shè)類項(xiàng)目6個(gè)。根據(jù)市委、市政府的工作安排，重點(diǎn)項(xiàng)目將轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式，公開尋求社會(huì)合作。

3 都勻市推廣PPP模式的建議

為進(jìn)一步推動(dòng)PPP模式在都勻的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本深度融合，應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面入手。

3.1 打破思維慣性，抓住機(jī)遇

地方政府相關(guān)部門要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，深入理解開展PPP項(xiàng)目的重要意義，切實(shí)增強(qiáng)工作的責(zé)任感和緊迫感，主動(dòng)研究PPP項(xiàng)目的特征、實(shí)施原則、合作模式等，加大培訓(xùn)學(xué)習(xí)力度。同時(shí)，吸取發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，按照積極穩(wěn)妥的原則，合理確定地方PPP項(xiàng)目，引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2 規(guī)范合作關(guān)系，強(qiáng)化履約精神

在PPP模式中，政府和社會(huì)伙伴的角色和責(zé)任因項(xiàng)目而異，但政府的總體作用和責(zé)任是為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施與服務(wù)。因此，地方政府應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的角度出發(fā)，嚴(yán)格遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的契約精神，通過規(guī)范合作關(guān)系維護(hù)經(jīng)營者的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)雙方共贏。

3.3 加大宣傳，注重示范引領(lǐng)

地方政府部門應(yīng)加大宣傳力度，通過會(huì)議、文件、報(bào)紙、電視等媒介開展宣傳，并通過項(xiàng)目推介會(huì)、銀企洽談會(huì)推送地方優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目。同時(shí)，應(yīng)選取國內(nèi)其他地區(qū)的典型PPP項(xiàng)目的成功案例，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制和推廣，逐步形成以點(diǎn)帶面的示范效應(yīng)，使PPP模式在都勻能夠積極、穩(wěn)妥、有序推進(jìn)。

3.4 積極培養(yǎng)，擴(kuò)大人才隊(duì)伍

作為推動(dòng)都勻新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的生力軍，PPP項(xiàng)目需要具備經(jīng)濟(jì)、法律和金融專業(yè)知識(shí)的人才。當(dāng)前，省內(nèi)精通PPP項(xiàng)目的專業(yè)人才和專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，還不足以滿足項(xiàng)目發(fā)展需要。因此，都勻應(yīng)加快PPP項(xiàng)目專業(yè)人才培養(yǎng)，通過第三方機(jī)構(gòu)加強(qiáng)政府和企業(yè)之間的溝通，確保PPP項(xiàng)目順利完成。在此過程中，都勻應(yīng)加快對(duì)省財(cái)政部門相關(guān)人員的培訓(xùn)，培養(yǎng)精通PPP項(xiàng)目理論和實(shí)踐操作能力的綜合型人才，并積極引進(jìn)專家型人才，加快人才隊(duì)伍的建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)加快專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)，提供PPP項(xiàng)目可行性和相關(guān)的專業(yè)建議，以保障項(xiàng)目順利實(shí)施。

4 結(jié)語

PPP模式在我國已經(jīng)得到了長足發(fā)展，政府與社會(huì)資本合作領(lǐng)域不斷深化，合作模式日益多樣， PPP運(yùn)作管理也開始走向規(guī)范化。然而，PPP模式在我國仍處于起步探索階段，亟需結(jié)合近年來的PPP實(shí)踐，系統(tǒng)梳理PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程及關(guān)鍵環(huán)節(jié)，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和典型案例。在新經(jīng)濟(jì)的背景下，都勻市正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，擴(kuò)大內(nèi)需是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力。在這個(gè)過程中，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，將為都勻的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)的動(dòng)力。從長遠(yuǎn)來看，多贏和可持續(xù)發(fā)展的PPP模式將在都勻新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮非常重要作用，有效促進(jìn)都勻新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的良性發(fā)展。

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