基本公共服務(wù)均等化的基本思想和推進過程

摘要：基本公共服務(wù)均等化是全體民眾均等地享受水平或標準接近的基本公共服務(wù)，是社會建設(shè)的重要任務(wù)之一，對于有效縮小城鄉(xiāng)差距、緩解社會矛盾以及增進社會民眾的幸福生活具有重要的意義?；竟卜?wù)涉及要素眾多、領(lǐng)域廣泛，在當(dāng)前均等化的發(fā)展過程中，服務(wù)部門應(yīng)增加整體服務(wù)供給量和合理分配服務(wù)資源，并破解身份制度的障礙、建構(gòu)均等化的服務(wù)結(jié)構(gòu)體系、健全財政及監(jiān)管制度、強化政府購買服務(wù)制度的作用，從而完善并推進基本公共服務(wù)均等化，促進全面建成小康社會和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；基本思想；推進過程

黨的十九大指出，“推進基本公共服務(wù)均等化”?；竟卜?wù)均等化保障和增進社會民眾生活幸福，是經(jīng)濟社會發(fā)展中社會建設(shè)的重要工程，是全面建成小康社會和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要要求。

在當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展背景下，基本公共服務(wù)均等化具有迫切的必要性。均等化有效縮減社會貧富差距，減少社會沖突與矛盾，緩解社會的不公，避免社會的不穩(wěn)定以及危害事件的發(fā)生，順應(yīng)社會建設(shè)的發(fā)展理念，維護社會的穩(wěn)定與繁榮幸福。當(dāng)前，“社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，而基本公共服務(wù)直接影響著人民的生活，醫(yī)療改革、教育發(fā)展和公共住房保障等各個方面與人民的基本生活息息相關(guān)。人民生活水平不斷提升，對服務(wù)的需求層次也增加。均等化的服務(wù)滿足不同社會民眾的生活需求，符合“讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”的理念，不同地域和階層的社會民眾享有均等的基本公共服務(wù)，有效增強社會民眾整體的生活幸福度。由此，研究基本公共服務(wù)均等化的思想與進程，對推進基本公共服務(wù)均等化具有積極的意義。

一、 基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)在思想

1. 基本公共服務(wù)均等化的基本內(nèi)容。公共服務(wù)是促進社會民眾基本生存和良好發(fā)展的活動。通過服務(wù)部門的組織、策劃、執(zhí)行，針對不同社會群體的各種需要提供必要的強制性或自愿性的服務(wù)活動，以促進社會民眾個人及家庭更好地發(fā)展，增進民眾及整體社會的幸福。公共服務(wù)具有生存性、發(fā)展性和全民參與性。

基本公共服務(wù)均等化是提供標準或水平相均等的基本公共服務(wù)的過程，均等化的要義體現(xiàn)在在：（1）服務(wù)主體的均等化，基本公共服務(wù)的提供主體、服務(wù)供給架構(gòu)、供給方式相接近，如以政府為主導(dǎo)、市場化模式等；（2）服務(wù)客體的均等化，在跨區(qū)域中，基本公共服務(wù)的供求壁壘較低，不同社會特征的群體享有相等的公共服務(wù)；（3）理念和目標的均等化，基本公共服務(wù)遵循促進社會成員、社會整體更好生存和發(fā)展的理念，以公共性、保障性、服務(wù)性為原則，在服務(wù)活動中始終體現(xiàn)基本公共服務(wù)的本質(zhì)和價值；（4）內(nèi)容的均等化，服務(wù)過程、質(zhì)量、內(nèi)容等保持相接近的標準與水平，在基本生存、公共安全、公共環(huán)境、公共發(fā)展四大類基本服務(wù)中，滿足社會民眾的共同需求，各地的服務(wù)標準、指標水平等趨同；（5）制度和機制的均等化，在財政、監(jiān)督等制度上相接近，保障公共服務(wù)的管理有序和科學(xué)有效。

2. 基本公共服務(wù)均等化的思想內(nèi)涵。恩格斯指出，“最能促進社會生產(chǎn)的是能使一切社會成員盡可能的全面發(fā)展、保持和運用自己能力那種分配方式”，而基本公共服務(wù)作為一種服務(wù)型手段，保障和增強社會成員的生存和發(fā)展能力，政府有責(zé)任、義務(wù)向社會成員提供基本的公共服務(wù)。

按照古代觀念，基本公共服務(wù)的均等化是均貧富思想的體現(xiàn)。均等化能減少社會的差異，強調(diào)社會的和諧穩(wěn)定，共同推動社會的繁榮與幸福，踐行良好的社會價值與理念，為社會營造良好的精神氛圍?；竟卜?wù)均等化是民為上思想的體現(xiàn)，增強社會民眾的社會地位，以社會民眾的需要的滿足為基本公共服務(wù)的供給導(dǎo)向，增進社會民眾幸福生活。

基本公共服務(wù)均等化是弱勢幫扶思想的體現(xiàn)，關(guān)注社會弱勢群體的生存與發(fā)展，體現(xiàn)社會責(zé)任、社會保障、社會關(guān)懷的價值，形成良好的社會環(huán)境。基本公共服務(wù)均等化也體現(xiàn)建設(shè)性、積極性的理念，是社會共同發(fā)展、進步的基礎(chǔ)，強調(diào)基本公共服務(wù)的公共性，能形成良好的社會團結(jié)與和睦關(guān)系。

基本公共服務(wù)均等化更是服務(wù)型政府的體現(xiàn)，展現(xiàn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變管理理念、踐行服務(wù)思想，推動行政管理的現(xiàn)代化與建設(shè)。以均等化的服務(wù)促進社會保障發(fā)展，增強社會文明程度，推動經(jīng)濟、文化等各方面的發(fā)展，推動人與社會的和諧、交融和相互促進，夯實社會發(fā)展的基礎(chǔ)，推動社會的良性運行和實現(xiàn)社會的整體進步。

二、 基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)條件和主體聯(lián)系

1. 基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)條件?；竟卜?wù)均等化是以特定的經(jīng)濟社會條件為基礎(chǔ)，是現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展過程的必要環(huán)節(jié)。首先，在經(jīng)濟上，改革開放以來，經(jīng)濟保持較快的發(fā)展速度，經(jīng)濟實力逐漸增強，中央及地方財政對基本公共服務(wù)的投入逐年增長。在供給側(cè)改革的帶動下，經(jīng)濟的發(fā)展動力為基本公共服務(wù)提供充足的經(jīng)濟保障，為基本公共服務(wù)均等化的可持續(xù)、更好地發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。其次，在制度上，基本公共服務(wù)的機制不斷完善，形成基本公共服務(wù)特定的供給、監(jiān)督體系。通過采取定期或不定期的多元化評估方式，管理機制逐步趨向科學(xué)合理，以制定標準化基本公共服務(wù)機制。再次，在技術(shù)上，服務(wù)隊伍的規(guī)模、服務(wù)種類不斷增加，專業(yè)性及素養(yǎng)明顯增強，服務(wù)機構(gòu)、專業(yè)隊伍建設(shè)成效顯著。傳統(tǒng)服務(wù)逐漸更新，形成立體、層次性的服務(wù)內(nèi)容，滿足社會民眾的不斷提升的服務(wù)需求。

2. 基本公共服務(wù)均等化的主體聯(lián)系?；竟卜?wù)均等化過程中，主體聯(lián)系在于政府與市場、政府與民眾、政府內(nèi)部管理。

政府與市場的聯(lián)系。政府是基本公共服務(wù)的提供主體，在市場化的趨勢下，在市場機制的引入創(chuàng)新基本公共服務(wù)均等化機制，政府在基本公共服務(wù)分配的狀況、質(zhì)量、監(jiān)督等方面對市場規(guī)范管理，防范市場化機制進入后，出現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的畸形化和過度利益化，確保社會民眾對基本公共服務(wù)的需求滿足。

政府與民眾的聯(lián)系。社會民眾是基本公共服務(wù)均等化的對象，把握民眾對公共服務(wù)的現(xiàn)實需求，政府建構(gòu)更合理有效的機制與方法，需要更多的管理辦法與措施，協(xié)調(diào)和管理基本公共服務(wù)以協(xié)助其更好地發(fā)展。

政府的內(nèi)部管理的聯(lián)系。政府制定更科學(xué)合理的制度安排，避免基本公共服務(wù)的尋租現(xiàn)象，建構(gòu)更有效的長效機制，在行政管理中更合理地分配事權(quán)與財政，發(fā)揮更有效的服務(wù)效應(yīng)。

三、 基本公共服務(wù)均等化的政策演進

1. 基本公共服務(wù)均等化的政策演進階段?；竟卜?wù)均等化進程可分為三個階段，分別是提出階段、深化階段、攻堅階段。

第一個階段從2004年到2006年。2004年，黨的十六屆四中全會提出，“加強社會建設(shè)和管理”和“集中精力抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”，形成公共服務(wù)均等化的雛形。2005年，在“十一五規(guī)劃”中，“公共服務(wù)均等化”第一次在官方文件中出現(xiàn)。2006年，在中央《構(gòu)建和諧社會若干重大問題的決定》中提出，“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。

第二階段從2007年到2011年。2007年，黨的十七大報告提及，“必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，公共服務(wù)均等化開始進入重要的工作事項。2010年，在“十二五規(guī)劃”中，在經(jīng)濟發(fā)展方式、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、社會建設(shè)中共三次提及“基本公共服務(wù)均等化”。2011年10月，黨的十七屆六中全會提出“基本公共文化服務(wù)均等化”，將“公共文化服務(wù)均等化”作為社會主義文化發(fā)展的目標之一。

第三階段從2012年至今。2012年11月，在十八大報告中指出，“全面建成小康社會宏偉目標”里，包括“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”。十八大后，基本公共服務(wù)的相關(guān)制度措施不斷出臺，如2017年2月，國務(wù)院針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力出臺相關(guān)文件，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的服務(wù)意識、服務(wù)方式、服務(wù)水平等提出要求；同年3月，在2020年基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)的目標下，國務(wù)院進一步對基本公共服務(wù)制度框架、基本公共服務(wù)清單、保障措施等進行規(guī)劃。而同年10月，十九大報告強調(diào)，“加快推進基本公共服務(wù)均等化”，并且“基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”的內(nèi)容中涵蓋“基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)”。2018年2月，國務(wù)院對基本公共服務(wù)的支出責(zé)任、基礎(chǔ)標準、分擔(dān)方式、轉(zhuǎn)移支付方式等做出明確規(guī)定與規(guī)范。整體上，一系列積極的舉措逐步推動基本公共服務(wù)均等化的進程。

2. 基本公共服務(wù)均等化的推進趨勢。許多學(xué)者對基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)性問題進行廣泛和深入的研究，在不同層面進行相應(yīng)的測算。范逢春、譚淋丹研究發(fā)現(xiàn)在2006年～2015年間我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平從0.43上升到0.55，均等化幅度增加顯著。楊志安、邱國慶運用泰爾指數(shù)在衛(wèi)生教育、基礎(chǔ)教育、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施四個方面，測算2006年～2015年間財政政策對公共服務(wù)均等化的促進效果，研究發(fā)現(xiàn)服務(wù)均等化程度增強效果明顯。根據(jù)我國《公共服務(wù)藍皮書》資料顯示，2017年我國基礎(chǔ)公共服務(wù)滿意度評價中平均得分從高到低依次為，東部、西部、中部，從2011年到2016年，醫(yī)療衛(wèi)生、公共住房和公共交通是關(guān)注度最高的三個領(lǐng)域。2012年我國國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP4.28%，此后5年支出比例穩(wěn)定在4%以上，但聯(lián)合國科教文組織在《世界教育報告2000》報告中支出，早在1990年世界平均教育投入占比4.7%?！段覈l(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，我國2017年衛(wèi)生總支出費用占GDP6.2%，而在2013年發(fā)達國家的平均水平是12.55%。整體上，基本公共服務(wù)均等化水平增幅顯著，但與國際水平相差較遠，還需要采取相應(yīng)的措施深入推進均等化的進程。

四、 基本公共服務(wù)均等化的主要難點和推進建議

1. 基本公共服務(wù)均等化的主要難點。在供給總量上，基本公共服務(wù)的整體供給量還較低，處于供給遠小于需求的狀況。民眾對服務(wù)的需求還難以充分滿足，部分領(lǐng)域的服務(wù)存在嚴重不足的狀態(tài)。雖然總體上政府的財政投入逐漸增加，但力度仍顯不足，還需要增加基本公共服務(wù)的供給渠道，創(chuàng)新基本公共服務(wù)的供給機制。

在資源分配上，缺乏科學(xué)有效的分配制度。服務(wù)資源在東部、中部、西部存在明顯的分配差異，城鄉(xiāng)地區(qū)之間的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量同樣存在差異，且資源在不同種類的服務(wù)間的分配與投放效益較低。由此，還需要優(yōu)化資源分配結(jié)構(gòu)，尤其增加落后地區(qū)的資源投入，增強分配制度的合理性。

2. 基本公共服務(wù)均等化的政策性推進建議。

（1）破解均等化進程中身份制度的障礙。身份制度對基本公共服務(wù)均等化形成阻礙作用，減少身份制度的影響是其中有效的辦法?；竟卜?wù)均等化的最終形態(tài)是城鄉(xiāng)社會成員全域性的基本公共服務(wù)均等化，而達至覆蓋全體社會民眾的均等化服務(wù)，需要循序漸進的過程。通過破解身份制度障礙，能擴大公共服務(wù)的供給量和受眾群體覆蓋面，在現(xiàn)實經(jīng)濟社會基礎(chǔ)下擴大基本公共服務(wù)均等化范圍，如對于社區(qū)“單中心”模式的弊端，引入多元的服務(wù)模式，增強基本公共服務(wù)的供給能力與水平，能進而逐步推進城鄉(xiāng)及更廣地域間的均等化。

（2）建構(gòu)邁向均等化的服務(wù)結(jié)構(gòu)體系。均等化的服務(wù)結(jié)構(gòu)體系是基本公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)框架。在供給資源有限的情況下，應(yīng)構(gòu)建和優(yōu)化均等化的服務(wù)結(jié)構(gòu)體系，優(yōu)先考慮社會民眾最迫切的服務(wù)需求，科學(xué)、合理和有序地推進不同區(qū)域和領(lǐng)域的服務(wù)均等化過程。轉(zhuǎn)變“自上而下”的服務(wù)供給模式，結(jié)合不同服務(wù)領(lǐng)域供給的薄弱點，通過基本公共服務(wù)的需求考評機制，合理增加或減少資源的投入量，并形成人才、技術(shù)、資金等要素的配給結(jié)構(gòu)。此外，完善服務(wù)的標準化制度，優(yōu)化服務(wù)的指標設(shè)定，健全服務(wù)的管理體制，使基本公共服務(wù)的供給過程程序化、手段規(guī)范化、目標指標化，促進基本公共服務(wù)更專業(yè)、科學(xué)和高效。

（3）健全財政轉(zhuǎn)移支付及監(jiān)管制度。在財政轉(zhuǎn)移支付制度下，中央和地方政府還需進一步明確資金的比例、使用范圍以及責(zé)任。避免部分地方政府利用中央財政轉(zhuǎn)移的資金，轉(zhuǎn)投至其它領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)，導(dǎo)致基本公共服務(wù)實際資金投入量和支出比預(yù)期較少，使得公共服務(wù)的均等化差距難以彌補。在此基礎(chǔ)上，注重資金的規(guī)范管理，強化資金審計及服務(wù)評估機制，引導(dǎo)資金的規(guī)范性使用，增加對服務(wù)均等化資金的監(jiān)管，確保資金的使用到位及實際效益。同時，平衡地方政府在公共服務(wù)的資金投入能力和實際事務(wù)量，減少區(qū)域稅收與稅源相違背的現(xiàn)象，協(xié)調(diào)財權(quán)與事權(quán)的合理匹配。此外，對于需求迫切的公共服務(wù)，還應(yīng)給予積極的財政支持以推動均等化的進程，并促進政府、市場與社會等不同資源渠道的制度化和穩(wěn)定性，強化各方資源渠道的功能。

（4）強化政府購買服務(wù)制度的作用。在購買過程中，政府應(yīng)注重購買方式和過程，嚴格評估承接方主體的能力、水平與資格，采取公平、公正、公開的方式進行審核和招投標。鼓勵地方政府積極向市場、社會購買基本公共服務(wù)，不斷增加購買基本公共服務(wù)的財政投入，尤其傾向于對農(nóng)村落后地區(qū)的購買基本公共服務(wù)的資金支持。改善與市場、社會的合作方式，衡量主體間的服務(wù)能力以避免優(yōu)勢或不足的重疊，以更好地發(fā)揮供給主體間的互補作用。積極創(chuàng)新供給模式，完善不同領(lǐng)域的供給管理、監(jiān)督機制，推動購買服務(wù)制度的不斷發(fā)展。

基本公共服務(wù)均等化是當(dāng)前發(fā)展的重要任務(wù)，均等化體現(xiàn)均貧富、幫扶弱勢等思想內(nèi)涵，是全面建成小康社會的重要內(nèi)容。在推進基本公共服務(wù)均等化過程中，要注重服務(wù)供給總量的增加，科學(xué)合理的分配和管理，通過減少身份制度的阻礙、建構(gòu)均等化的服務(wù)體系、健全財政轉(zhuǎn)移及監(jiān)管制度、強化政府購買服務(wù)制度的作用，循序漸進地推進均等化的過程，將改革的成果惠及更廣大人民群眾，增加社會成員的生活水平和幸福感，從而建成全面小康社會及社會主義現(xiàn)代化的進程。

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基金項目：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生科研創(chuàng)新資助項目“區(qū)域性社會保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究”（2018年）。

作者簡介：麥偉杰（1990-），男，漢族，廣東省東莞市人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生，研究方向為社會政策、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會救助。

收稿日期：2019-01-12。