PPP模式下養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政府監(jiān)管法律問(wèn)題研究

摘 要：PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品的提供方面具有重要意義，促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和政府職能的快速轉(zhuǎn)變。但PPP項(xiàng)目在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)際運(yùn)行中，仍存在許多問(wèn)題，所以要從法律層面完善PPP模式的監(jiān)管法律體系，為PPP項(xiàng)目的運(yùn)行保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：PPP模式;監(jiān)管;養(yǎng)老服務(wù)業(yè)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）11-0064-01

作者簡(jiǎn)介：李博文，黑龍江大學(xué)，憲法與行政法專(zhuān)業(yè)研究生。

PPP模式，最早由英國(guó)興起，是一種新型提供公共產(chǎn)品的合作模式。后來(lái)PPP模式經(jīng)過(guò)不斷的發(fā)展和完善，被世界各國(guó)廣泛學(xué)習(xí)，并引入中國(guó)。目前PPP模式多應(yīng)用于能源、交通、水利、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、教育文化等行業(yè)。

一、對(duì)于PPP模式進(jìn)行政府監(jiān)管的必要性

首先，PPP市場(chǎng)交易具有局限性。如果單純依靠“看不見(jiàn)的手”進(jìn)行調(diào)控，會(huì)使得社會(huì)資源不能實(shí)現(xiàn)公平有效的配置，背離政府追求公共利益最大化的目標(biāo)，甚至造成社會(huì)秩序的混亂。其次，政府自身角色沖突。政府在PPP項(xiàng)目中既扮演著投資者又扮演著監(jiān)管者，對(duì)于項(xiàng)目合作者的選擇和項(xiàng)目運(yùn)行中的監(jiān)督都掌握著決策話(huà)語(yǔ)權(quán)，這就很可能引發(fā)社會(huì)資本為追求不正當(dāng)利益采取違法手段的情形，產(chǎn)生行賄受賄、利益輸送。再者，PPP項(xiàng)目本身具有長(zhǎng)期性、專(zhuān)業(yè)性、復(fù)雜性的特點(diǎn)。社會(huì)資本在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，避免不了要追求個(gè)人利益最大化，而政府的目的是盡可能地實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化，這樣雙方的目的不免有沖突。所以，政府監(jiān)管PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程，不僅能提高項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量，更能創(chuàng)造社會(huì)利益的最大化。[1]

二、PPP模式下養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政府監(jiān)管存在的法律問(wèn)題

2014年以來(lái)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速推進(jìn)，PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展，與其相匹配的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的要求也不斷提高，卻沒(méi)有配套的合理的法律體系的存在，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（一）現(xiàn)行法律立法層級(jí)低，法律體系不完善

現(xiàn)階段，調(diào)整PPP模式養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)立法規(guī)定主要是國(guó)務(wù)院財(cái)政部、發(fā)改委等部門(mén)制定的行政規(guī)章、政策性文件，還有一部分地方性法規(guī)。由于制定這些行政規(guī)章、政策性文件的主體繁多，行政規(guī)章與政策性文件的內(nèi)容不可避免地會(huì)存在交叉重疊、乃至沖突，使得具體部門(mén)在實(shí)際應(yīng)用時(shí)無(wú)所適從，不清楚規(guī)范的操作流程，缺少系統(tǒng)有序的法律規(guī)范體系。

（二）多方主體共同監(jiān)管，權(quán)力分散職能交叉混亂

目前我國(guó)PPP模式養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管主體是縣級(jí)以上的地方政府和相關(guān)領(lǐng)域的各主管部門(mén)，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)關(guān)。各個(gè)主管部門(mén)共同監(jiān)管PPP模式的運(yùn)行，使得監(jiān)管權(quán)力分散，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，監(jiān)管力度必然有所下降，甚至某些問(wèn)題被各個(gè)部門(mén)交叉監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管，有些問(wèn)題則疏忽遺漏管理、互相推諉，以至于目前我國(guó)PPP模式的政府監(jiān)管呈現(xiàn)出混亂失調(diào)的局面。

（三）責(zé)任追究制度不明確，缺乏項(xiàng)目效果評(píng)價(jià)機(jī)制

我國(guó)PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域還沒(méi)建立起相應(yīng)的責(zé)任追究制度和效果評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)于違規(guī)操作項(xiàng)目的主體如何懲戒與追責(zé)還沒(méi)有明確的法律規(guī)范，有關(guān)PPP項(xiàng)目的糾紛，通常是根據(jù)具體爭(zhēng)議事項(xiàng)來(lái)定性是行政糾紛亦或是民事糾紛，進(jìn)而確定爭(zhēng)議解決方式。若該P(yáng)PP項(xiàng)目糾紛中，政府為過(guò)錯(cuò)方，存在不適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管行為，則應(yīng)對(duì)政府進(jìn)行行政責(zé)任追究，但沒(méi)有特殊的約束機(jī)制，只能通過(guò)行政訴訟的方式追責(zé)。

三、改善PPP模式下養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政府監(jiān)管的法律建議

為了PPP模式的健康良好發(fā)展，我們要積極借鑒國(guó)外PPP模式成功的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，努力探索符合國(guó)情的PPP監(jiān)管模式，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新要求。

（一）完善PPP模式的監(jiān)管法律體系

完善PPP模式的監(jiān)管法律體系，首先就要制定一部專(zhuān)門(mén)立法，對(duì)PPP模式的運(yùn)行予以全方位保障，系統(tǒng)化規(guī)定PPP模式的各個(gè)階段，明確養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管內(nèi)容、操作流程以及監(jiān)管主體等，明確被監(jiān)管者的權(quán)利救濟(jì)方式，充分保障被監(jiān)管者的利益訴求。

保障整個(gè)PPP項(xiàng)目“識(shí)別→準(zhǔn)備→采購(gòu)→執(zhí)行→移交”的各個(gè)階段有法可依，并完善與PPP模式有關(guān)的法律規(guī)范，細(xì)化PPP模式的法律，解決各地方法規(guī)相互重疊交叉的問(wèn)題。

（二）設(shè)立獨(dú)立的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)

明確PPP模式的監(jiān)管主體，建立專(zhuān)門(mén)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。讓機(jī)構(gòu)自主運(yùn)行且有獨(dú)立資金來(lái)源，中立且公正的進(jìn)行PPP模式監(jiān)管。全國(guó)各地的PPP養(yǎng)老項(xiàng)目都可以上傳至監(jiān)管機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站，彼此之間共享項(xiàng)目信息、交換運(yùn)行數(shù)據(jù)，并且社會(huì)公眾可以在網(wǎng)上對(duì)PPP項(xiàng)目提供的服務(wù)直接進(jìn)行評(píng)價(jià)，運(yùn)行良好的項(xiàng)目直接在網(wǎng)上分享成功經(jīng)驗(yàn)以供其他地區(qū)的項(xiàng)目學(xué)習(xí)。

（三）建立責(zé)任追究與效果評(píng)價(jià)機(jī)制

建立責(zé)任追究機(jī)制，若違反法律規(guī)范規(guī)定的義務(wù)或職責(zé)或其他法定事項(xiàng)，對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管主體的過(guò)錯(cuò)進(jìn)行分類(lèi)評(píng)級(jí)，并規(guī)定相應(yīng)行政法律責(zé)任，讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)和工作人員承擔(dān)的不利法律后果。[2]同時(shí)建立項(xiàng)目效果評(píng)價(jià)機(jī)制，有效地整合項(xiàng)目進(jìn)展信息，廣泛吸收社會(huì)各方面的意見(jiàn)與建議，對(duì)公眾提出的問(wèn)題予以解答，讓公眾有切實(shí)的參與感，并表?yè)P(yáng)肯定運(yùn)行效果良好的項(xiàng)目，良性促進(jìn)PPP模式在我國(guó)的發(fā)展。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]程佳溢.我國(guó)PPP模式監(jiān)管的法律問(wèn)題研究[D].遼寧大學(xué)，2017.

[2]邢鴻飛，馬西莎.我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)行中政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任[J].行政與法，2018（08）：25-31.