完善法律制度規(guī)范政府支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)

祁雪瑞 牛琳

摘 要：中國和河南都已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，如何養(yǎng)老成為重大民生問題。政府出臺(tái)了養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃，但由于財(cái)力所限和觀念、意識(shí)影響，政府支持養(yǎng)老方面還存在諸多問題。本文就此展開論述，以期為規(guī)范政府支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)制度提供建議。

關(guān)鍵詞：政府支持;政府購買;養(yǎng)老業(yè)

中圖分類號(hào)：D669.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）11-0061-02

作者簡介：祁雪瑞（1963-），女，漢族，河南滑縣人，碩士，河南省社會(huì)科學(xué)院，研究員，研究方向：行政法;牛琳（1986-），女，漢族，河南汝南人，碩士，河南省婦女干部學(xué)校，助理講師，研究方向：刑法。

十九大的召開標(biāo)志著中國進(jìn)入了又好又快全面發(fā)展的新時(shí)代?，F(xiàn)今中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，河南60歲以上人口已超1500萬且仍在快速增加，但全省養(yǎng)老床位僅為33張/千人，遠(yuǎn)不能滿足需求。政府作為基本民生養(yǎng)老問題主角，必須對(duì)其支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的履職行為進(jìn)行規(guī)范，以期在現(xiàn)有資源限制的條件下取得更好的效果。

一、政府支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀

（一）中央和地方制定的養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃

一是民政部規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)大格局。由全國老齡辦聯(lián)合國家10個(gè)部委頒布的《關(guān)于全面推行居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（全國老齡辦[2008]4號(hào)）指出：要在養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)管基本生活，醫(yī)療保險(xiǎn)管醫(yī)療，長期護(hù)理保險(xiǎn)管失能照護(hù)的格局，從制度上把老有所養(yǎng)問題解決。

二是國務(wù)院制定老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目。國務(wù)院辦公廳于2017年6月印發(fā)的《關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見》提出：在基本生活保障方面，全面建立針對(duì)經(jīng)濟(jì)困難高齡、失能老年人的補(bǔ)貼制度，并做好與長期護(hù)理保險(xiǎn)的銜接。

三是河南規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。2017年發(fā)布的《河南省“十三五”養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》提出，將居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入到當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃中。建設(shè)城市社區(qū)15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈。

二、政府支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在的問題

目前，中國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老結(jié)構(gòu)性矛盾突出，“一床難求”與空床率高并存。另外，在國家層面立法、政府購買服務(wù)、社會(huì)組織質(zhì)量、養(yǎng)老專業(yè)人才等方面都存在明顯缺陷，社區(qū)和居家養(yǎng)老形勢也不樂觀。

（一）政府采購基本法未包含養(yǎng)老服務(wù)

2003年實(shí)施的《政府采購法》目前是我國政府購買公共服務(wù)的主要法律依據(jù)，但該法主要是針對(duì)政府采購自身所需物質(zhì)產(chǎn)品的，對(duì)公共服務(wù)的規(guī)定幾近于無。2015年施行的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》雖然“公共服務(wù)”已被列入“服務(wù)”的范圍，但尚未考慮到養(yǎng)老服務(wù)的特殊性。

（二）政府購買養(yǎng)老服務(wù)中存在的相關(guān)問題

政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作中存在財(cái)政資金投入少、配置不合理、評(píng)估方法不明確、政策欠缺標(biāo)準(zhǔn)化和社會(huì)組織專業(yè)性不足、服務(wù)水平與養(yǎng)老需求差距大等方面的問題。購買行為內(nèi)部化、購買程序隨意化、購買力度小。

一是采購模式無擇優(yōu)、排序。目前，委托性購買模式、形式性購買模式、直接資助模式和補(bǔ)貼模式在政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中均有應(yīng)用。委托性購買模式和形式性購買模式是指定購買，而資助模式并非“購買”，這些都缺少競爭性，不符合市場化的要求。補(bǔ)貼模式相對(duì)較好，但沒有形成主流。

二是購買內(nèi)容沒有優(yōu)先性排序。財(cái)政部《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》（財(cái)社[2014]105號(hào)）規(guī)定：“在購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，主要包括為老年人購買社區(qū)日間照料、老年康復(fù)文體活動(dòng)等服務(wù)”。

三是財(cái)政資金投入不多且配置不合理。目前，社區(qū)居家養(yǎng)老組織的主要資金來源是財(cái)政撥款和彩票公益金，但是，維持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)正常運(yùn)行所需資金和財(cái)政撥款額差距很大。

四是購買效果評(píng)估考核方法不明確。民政部門尚未制定具體的監(jiān)管制度，更多的只是方向上的監(jiān)管。由于具體政策標(biāo)準(zhǔn)不明確，區(qū)級(jí)政府以及街道對(duì)于政策的理解程度不一，導(dǎo)致政策在逐級(jí)下達(dá)過程中產(chǎn)生扭曲變形。

五是社會(huì)組織發(fā)育尚處在初級(jí)階段。承接養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織，數(shù)量少、規(guī)模小，專業(yè)性不足。

三、規(guī)范政府支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的國際借鑒

（一）具有完備法律體系

美國1965年頒布了《美國老人法》、《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)條例》等與老年人生活緊密相關(guān)的法律法規(guī)。中國香港出臺(tái)并修訂了《安老服務(wù)統(tǒng)一評(píng)估機(jī)制》《安老院舍條例》《安老院事物守則》及《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》等安老服務(wù)制度，在制度設(shè)計(jì)之初，就建立了完善的法律規(guī)范，為養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

（二）堅(jiān)持政府主導(dǎo)作用

養(yǎng)老服務(wù)屬于公共產(chǎn)品的類別，根據(jù)公共產(chǎn)品理論，它具有非競爭性和非排他性的特征，應(yīng)由政府相關(guān)部門進(jìn)行充分的提供。政府在購買養(yǎng)老服務(wù)模式中的作用應(yīng)該從忙于特定事務(wù)的“劃槳者”轉(zhuǎn)為社會(huì)環(huán)境的“主導(dǎo)者”。

（三）發(fā)揮團(tuán)體組織協(xié)助作用

團(tuán)體組織的協(xié)助作用是連接政府和公眾的橋梁，例如，荷蘭的AWBZ老年照料基金計(jì)劃，是政府部門對(duì)公共服務(wù)購買的一個(gè)典范，它是一個(gè)獨(dú)立的、自我管理的中介機(jī)構(gòu)，為老年人提供社會(huì)福利服務(wù)。該計(jì)劃建立了各種評(píng)估指標(biāo)，并通過公開招標(biāo)選擇合適的社會(huì)組織作為老年基金服務(wù)的接受者。

四、建議對(duì)政府支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的制度進(jìn)行規(guī)范

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)，并且是一個(gè)低利潤的產(chǎn)業(yè)。如果沒有國家的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，沒有政府相關(guān)部門的強(qiáng)力配合，可能會(huì)沿著不正常的軌道運(yùn)行，要么就是運(yùn)行很慢。在完善現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)引入一系列國家層面的法律制度，督促地方政府出臺(tái)相應(yīng)的措施和規(guī)定。

（一）完善《政府采購法》中的相關(guān)規(guī)定

建議在現(xiàn)行政府采購法中設(shè)置一個(gè)特殊章節(jié)，以規(guī)范政府購買公共服務(wù)。有關(guān)規(guī)定應(yīng)包括購買范圍，方法，程序，信息披露，監(jiān)督和評(píng)估等，并加強(qiáng)可操作性。值得關(guān)注的地方是，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的采購不同于《政府采購法》中提到的一般服務(wù)采購，而是采用復(fù)雜而長期的方式購買公共服務(wù)。因此，在《老年人權(quán)益保障法》中，還有必要為政府采購社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)做出一些規(guī)定。

（二）購買方法秉持因地制宜原則

當(dāng)前政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要使用三種方法：以社工服務(wù)項(xiàng)目或崗位方式購買，以服務(wù)券的形式采購，以補(bǔ)貼養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)方式購買。在使用這三種方式的過程中各有利弊，且單純使用一種方法，難以解決所有問題，因此，許多地方交叉使用三種方式。但從使用效果來看，仍有許多不足之處，需要研究提升，以發(fā)揮財(cái)政資金購買服務(wù)的最大效益。

（三）明確規(guī)定新建社區(qū)配套托老所

應(yīng)出臺(tái)財(cái)政扶持政策，像配套建幼兒園一樣配套建設(shè)社區(qū)托老所。與出生率的增長相比，老齡化是更為嚴(yán)重更為迫切的問題，但是，習(xí)慣的更新，政策的轉(zhuǎn)變，法律的規(guī)制，均需要社會(huì)的呼吁去推動(dòng)，需要學(xué)者的研究作為決策的參考，更需要決策者的問題意識(shí)、擔(dān)當(dāng)精神和前瞻眼光。

（四）確保第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

應(yīng)建立以第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估為主、以其他評(píng)估主體參與為輔的評(píng)估制度。在政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督中，我們不僅必須得到政府的監(jiān)督和服務(wù)對(duì)象的反饋，還要監(jiān)督好第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。應(yīng)建立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，由專家參與，評(píng)估人員要經(jīng)過嚴(yán)格遴選。

（五）政策協(xié)同支持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合落到實(shí)處

現(xiàn)在醫(yī)療和養(yǎng)老相結(jié)合的最大問題是政策沒有很好的銜接，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往沒有得到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的相應(yīng)資金支持。而醫(yī)療機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老護(hù)理床位也難以享受到政策優(yōu)惠。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合涉及多個(gè)政府部門，這些部門的資源、支付體系怎樣融合，都需要政府做好統(tǒng)籌，明確權(quán)責(zé)，優(yōu)化政策協(xié)同力度。如何整合這些部門的資源和支付系統(tǒng)，需要政府制定總體規(guī)劃，明確權(quán)責(zé)，優(yōu)化政策協(xié)調(diào)。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]黨浩凱.我國農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)法律制度研究[D].西南政法大學(xué)，2017.

[2]金余根.探尋農(nóng)村居家養(yǎng)老新模式[J].浙江人大，2013（10）：18-20.