特朗普政府對華科技戰(zhàn)略及其影響與應對

【關鍵詞】美國對華戰(zhàn)略 ?中美科技關系 ?美國對華科技戰(zhàn)略

【作者簡介】孫海泳，上海國際問題研究院美洲研究中心、比較政治與公共政策研究所副研究員（上海 ?郵編：200233）

【中圖分類號】G301?? D871.20【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2019）03-0078-20

【DOI編號】10.13851/j.cnki.gjzw.201903005

自特朗普政府執(zhí)政以來，美國逐漸強化其將中國視為競爭對手的戰(zhàn)略傾向，當前美國政府對華科技戰(zhàn)略的發(fā)展既是這一戰(zhàn)略傾向的具體詮釋，也在相當程度上強化了這一戰(zhàn)略傾向。此外，美國官方及戰(zhàn)略界總體上將中國科技產業(yè)政策以及自主創(chuàng)新的發(fā)展態(tài)勢視為對美國的技術主導地位、國家安全等方面的威脅。目前，廣義的美國政府對華科技戰(zhàn)略所涵蓋的政策領域主要包括在與科技及相關產業(yè)政策有關的國土安全、對外貿易與技術產品出口管制、外資、外交及國際教育交流等政策領域。這一戰(zhàn)略將對中美關系產生諸多負面影響。面對特朗普政府對華科技戰(zhàn)略所帶來的挑戰(zhàn)，中方需相應調整國內政策、管控雙邊競爭，并進一步拓展科技產業(yè)國際合作以及開辟、擴大中美在全球技術治理領域的合作空間。

一、特朗普政府對華科技戰(zhàn)略的認知基礎

從宏觀層面來看，新興國家的技術進步會影響國際關系中的權力分配。其創(chuàng)新活動可能會對主導國家產生外部性。^[①]當前，美中權力競爭正在新興技術等領域展開。^[②]實際上，早在2006年中國政府制定《中長期科學技術發(fā)展綱要》等科技政策之后，中美在此領域的爭議即現(xiàn)端倪。隨著中國自主創(chuàng)新進程的發(fā)展，特別是由于《中國制造2025》等聚焦技術前沿的自主創(chuàng)新與產業(yè)政策的出臺，以及中美在價值觀、地緣戰(zhàn)略等方面的分歧難以彌合并呈現(xiàn)逐漸擴大的趨勢，美國政府通過其政策文件、重要政治人物的講話等方式（如特朗普總統(tǒng)在不同場合、推特上喋喋不休的指責），抨擊中國的自主創(chuàng)新政策及其對美國產生的安全、秩序及經(jīng)濟負外部性。與此同時，雖然部分美國主要智庫及高校的戰(zhàn)略研究人士在中美貿易爭端問題上與政府的立場存在一定程度差異，但在美國對華科技戰(zhàn)略方面的立場與其政府大體保持一致。值得注意的是，美國企業(yè)界人士往往直接從經(jīng)濟角度看待政府的對華科技戰(zhàn)略，既希望通過對華投資和貿易獲利，又深感在華經(jīng)營空間與收益受限，故其往往樂見政府對華科技施壓。

（一）美國對中國自主創(chuàng)新進程的安全負外部性認知

中美科技及相關產業(yè)的發(fā)展水平經(jīng)歷了從嚴重不對稱到差距逐漸縮小的過程。隨著中國產業(yè)政策及自主創(chuàng)新進程的推進，美方認為其面臨的安全挑戰(zhàn)上升。特別是自2016年以來，中國在空間技術、信息技術等領域取得顯著進步，美國的技術優(yōu)勢因此受到削弱，而美國經(jīng)濟實力的相對下降動搖了“美國治下的和平”，也改變了中美在東亞地區(qū)的地緣政治平衡。^[③]由此，中國的科技創(chuàng)新態(tài)勢成為影響美國對華安全政策的重要因素。

特朗普政府于2017年12月發(fā)布的其執(zhí)政后首份《國家安全戰(zhàn)略報告》（National Security Strategy）已經(jīng)將中國明示為“戰(zhàn)略競爭對手”，而美國國防部發(fā)布的2019年度《國家情報戰(zhàn)略報告》（National Intelligence Strategy）則延續(xù)了這一判斷，認為中俄等國正越來越多地利用技術進步對美國構成新的威脅，特別是在新興的顛覆性技術領域。^[④]在這種形勢下，中美競爭的核心在于塑造世界經(jīng)濟結構和對前沿技術的掌控，特朗普政府已經(jīng)將中國的主要產業(yè)規(guī)劃視為對美國的安全挑戰(zhàn)。^[⑤]2018年10月初，彭斯（Mike Pence）副總統(tǒng)在哈德遜研究所（Hudson Institute）的演講可以視為特朗普政府系統(tǒng)性的對華政策宣言，其中對中國的科技產業(yè)政策著墨頗多。彭斯聲稱，中國通過《中國制造2025》意欲控制世界90%的最先進產業(yè)，并通過使用“竊取”的技術，大規(guī)模地鑄犁為劍。^[⑥]彭斯的觀點可以認為是美國政界對中國自主創(chuàng)新進程的典型認知。

特別是在網(wǎng)絡通信、人工智能、新材料等技術存在廣泛的軍民兩用領域，率先取得關鍵技術突破的國家有可能掌握非對稱軍事優(yōu)勢。中國已在量子技術、人工智能等新興技術領域取得較顯著的技術突破，并在諸多技術領域推動軍民融合發(fā)展。據(jù)此，美國官方認為，中國等國家正出于軍事目的對人工智能進行大量投入，這可能沖擊美國的優(yōu)勢，國防部須協(xié)同盟友和伙伴，采用人工智能來保持美國的戰(zhàn)略地位，以在未來的戰(zhàn)場上取勝。^[⑦]美國戰(zhàn)略界甚至將人工智能技術競爭形容為堪比冷戰(zhàn)時期美蘇太空競賽的新的全球軍備競賽^[⑧]，并認為科技進步的力量會使得中國在周邊地區(qū)擁有相對于美國更強大的軍事地位，從而導致美中力量平衡可能接近臨界點^[⑨]。而且在除了核武器以外最強大的武器都受控于網(wǎng)絡的時代，由于中國企業(yè)在5G網(wǎng)絡技術領域的實力地位日益上升，白宮已形成一種零和思維，即這場軍備競賽只有一個贏家，輸家必遭淘汰。^[⑩]

（二）美國對中國自主創(chuàng)新進程的秩序負外部性認知

進入21世紀第二個十年以來，中美兩國在價值觀、地緣戰(zhàn)略、國際秩序等方面的訴求和主張的差異進一步上升。經(jīng)濟危機的影響以及國內政治生態(tài)的變遷使得美國對中國在價值觀、經(jīng)濟與金融等領域國際影響力的拓展趨勢極為敏感。美國政府認為其對華政策曾長期基于一種信念，即支持中國崛起并融入后冷戰(zhàn)時代的國際秩序可能會推動中國的自由化進程，但是中國卻意圖塑造與美國的價值觀和利益相對立的世界格局，尋求取代美國在印太地區(qū)的地位，并根據(jù)中國的利益重塑地區(qū)秩序。^[11]這類論斷在特朗普總統(tǒng)、彭斯副總統(tǒng)等美國政界人士的講話中多有體現(xiàn)。彭斯認為，在美國技術的幫助下，中國的監(jiān)控范圍越來越廣，侵入性也越來越強;并認為中國政府還計劃將觸角伸向更廣闊的世界，等等。^[12]由此，美國政府基于對技術進步——綜合國力增強——地緣影響力上升這一公式的推導，認為中國在高科技領域的進步將會動搖迄今為止一直由美國主導的地區(qū)乃至全球秩序，而這是美國所不愿意看到的。

在此背景下，美方認為，中國在科技產業(yè)規(guī)劃體制等制度性因素方面不僅有損美方的安全與經(jīng)濟利益，還成為中國拓展國際影響力的重要依托。一方面，美國認為中國的產業(yè)政策、技術轉讓政策與發(fā)達國家主導的國際商業(yè)秩序相抵牾。在特朗普總統(tǒng)及其政府和國會中充斥著這樣的觀點，而戰(zhàn)略界亦總體持相似觀點。特朗普聲稱，《中國制造2025》等產業(yè)政策損害了美國和世界各國企業(yè)的利益;中國強迫技術轉讓、要求低價獲取外企技術、出于戰(zhàn)略目的在國家指導下獲取美國敏感技術以及所謂通過“網(wǎng)絡盜竊”獲取技術等手段是不可接受的。^[13]同時，美國各界往往缺乏依據(jù)地發(fā)布、討論各種版本的中國“竊取”美國知識產權的行為以及因此造成的美國經(jīng)濟損失情況，或以極少數(shù)企業(yè)、人員的違規(guī)個案來影射甚至認定違規(guī)行為與中國的創(chuàng)新政策之間存在關聯(lián)。究其實質，美方意欲通過在國際社會營造中國“竊取”外國技術的輿論氛圍，在經(jīng)濟倫理與商業(yè)道德層面將中國歸入另冊，企圖借此為對中國采取相關制裁措施或增加博弈籌碼找到具有一定國際認可度的冠冕堂皇的借口。另一方面，在國際政治秩序領域，美國政府與戰(zhàn)略界認為中國可能借助國內市場規(guī)模提升前沿技術的應用范圍，并借此向他國輸出中國的管理模式乃至價值觀。例如，美國戰(zhàn)略界正渲染中國在人工智能領域的發(fā)展?jié)摿?，并?jù)此警惕這一因素對國際經(jīng)濟秩序的外溢效應。由于中國已超越美國成為創(chuàng)建、復制和存儲數(shù)據(jù)最多的國家，美國戰(zhàn)略界據(jù)此認為中國政府借此優(yōu)勢正在將網(wǎng)絡監(jiān)管和審查的做法向海外輸出。^[14]而且美國官方、戰(zhàn)略界以及主流媒體的論調均著力強調甚至刻意夸大中國產業(yè)政策的潛在影響，并認為中國通過實施技術民族主義，正重塑競爭環(huán)境并加速西方主導的世界秩序的衰落。^[15]

（三）美國對中國自主創(chuàng)新進程的經(jīng)濟負外部性認知

美方主要基于零和思維來看待中國技術進步對中美雙邊經(jīng)濟關系的影響，并據(jù)此判斷中國自主創(chuàng)新與產業(yè)升級對美國的國際產業(yè)地位的負面影響。2008年后的全球經(jīng)濟增長需要創(chuàng)造新產業(yè)來取代正在消失的產業(yè)，在此背景下，就業(yè)是西方和非西方大國之間政治穩(wěn)定的關鍵議題，在一定程度上也體現(xiàn)了就業(yè)領域的零和競爭態(tài)勢。^[16]隨著全球價值鏈延伸以及自主創(chuàng)新的深入，中國在部分高科技領域的競爭力逐漸上升。例如，全球262家“獨角獸”企業(yè)（估值超過10億美元的初創(chuàng)企業(yè)）有三分之一屬于中國，中國已占全球電子商務規(guī)模的40%以上。^[17]中國在前沿技術領域的發(fā)展，將有助于提升其在全球產業(yè)鏈中的獲益份額，并改變全球產業(yè)鏈中涉及高科技產業(yè)的高薪資崗位的就業(yè)版圖。

在此背景下，基于相對經(jīng)濟收益、就業(yè)版圖演變等因素的考量，美國政界及部分戰(zhàn)略界人士對中國自主創(chuàng)新進程對美國潛在的負面經(jīng)濟效應保持警惕。特朗普認為，中國產業(yè)政策的目標是主導新興高科技產業(yè)，聲稱這些產業(yè)將推動中國未來的經(jīng)濟增長，但會損害美國和其他許多國家的經(jīng)濟增長。^[18]知識產權密集型行業(yè)是美國增加就業(yè)與促進從業(yè)人員收入增長的基石。而在美國國內，就業(yè)議題已成為塑造國內政治生態(tài)的重要動力，并且增加就業(yè)已成為特朗普政府屢屢自夸和取悅選民的政績，其自然不會低估中國自主創(chuàng)新與產業(yè)升級對美國產業(yè)發(fā)展與就業(yè)市場的可能影響。因此，特朗普在不同場合熱衷于推銷其“中國搶奪美國工作論”，并在發(fā)起對華貿易爭端的過程中，將所謂的中國“竊取”知識產權與保護美國就業(yè)相聯(lián)系。^[19]

另一方面，美國商界也對其在中美經(jīng)濟合作進程中的相對收益表示關切或不滿。自改革開放以來，以“市場換技術”是中國促進產業(yè)升級的重要途徑。隨著中國加大對自主創(chuàng)新的戰(zhàn)略投入，部分美資企業(yè)一方面借助中國市場獲得可觀的投資回報，另一方面卻通過商會、游說團體等渠道加大對本國政府的游說力度，抱怨中國的所謂“強制性”技術轉讓等政策。正如加州大學圣地亞哥分校21世紀中國中心主任謝淑麗（Susan Shirk）所言，美國對華戰(zhàn)略日益強硬的一個主要原因是商界對中國確實產生了反感，政府對國家安全的擔憂完全主導了對華戰(zhàn)略的制定進程，而商界沒有抵制。前白宮官員、現(xiàn)供職于布魯金斯學會的瑞安·哈斯（Ryan Hass）亦稱，盡管許多美國企業(yè)界人士不同意特朗普政府的對華貿易政策，但其希望政府在市場準入等問題上對中國采取強硬態(tài)度，并試圖利用特朗普的破壞本能為己謀利。^[20]而特朗普政府的對華強硬政策在某種程度上亦反映和迎合了相當一部分從事對華投資等業(yè)務的商界人士的訴求。

總體而言，美國政界對中國的政治走向以及高科技產業(yè)發(fā)展對美國的負面影響的認知存在共識。同時，美國智庫和高校的戰(zhàn)略研究人士的主流認知亦與政界趨同，美國諸多知名媒體的報道立場與觀點也可以反映這一特征。值得注意的是，美國與中美經(jīng)濟交流相關的商界團體與人士中則鮮有在政治與意識形態(tài)領域咄咄逼人的對華強硬派，其更關注中國政策動向、美國政府對華戰(zhàn)略走向對其商業(yè)利益的影響。

二、特朗普政府對華科技戰(zhàn)略的布局特征

特朗普政府的對華科技產業(yè)戰(zhàn)略體現(xiàn)了其“全政府”對華戰(zhàn)略傾向。這一特征亦在對中國高科技企業(yè)的打壓過程中得以充分體現(xiàn)。

（一）在戰(zhàn)略與政策層面凸顯“全政府”對華戰(zhàn)略傾向

相比其他領域，美國對華科技產業(yè)戰(zhàn)略的調整更為充分地體現(xiàn)了特朗普政府所倡導的“全政府對華戰(zhàn)略” （a whole-of-government strategy on China）傾向。在經(jīng)過執(zhí)政初期的醞釀之后，《2019財年國防授權法案》（National Defense Authorization Act 2019）要求國防部制定“全政府對華戰(zhàn)略”。該法案體現(xiàn)了國會的立場，顯示了國會希望特朗普政府出臺全方位的對華戰(zhàn)略，其實質是試圖構筑政府各部門一致的對華政策組合，并強化白宮在制定對華戰(zhàn)略中的主導地位。該法案亦顯示，對“中國威脅”的界定以及在此基礎上形成的安全導向，已成為美國對華政治、經(jīng)濟和外交政策與措施的主要驅動因素。這一戰(zhàn)略傾向在對華科技產業(yè)戰(zhàn)略領域得到日益充分的體現(xiàn)，并折射了美國政界、戰(zhàn)略界在對華科技戰(zhàn)略領域的認知傾向。

由于美國政府中未設立科技部，所有的聯(lián)邦機構都介入各類科技政策的實施，加之科技與相關產業(yè)政策涉及范圍較廣，因此美國政府的諸多行政部門與機構、立法機構乃至司法部門的政策、措施均不同程度地對中美科技產業(yè)合作關系發(fā)揮著影響。目前，對中美科技與產業(yè)合作關系具有重要影響的機構和部門主要包括美國國會、總統(tǒng)幕僚機構、聯(lián)邦政府部門等。首先，美國國會，特別是與安全、情報、經(jīng)濟相關的委員會的有關立法進程及其形成的最終法案，對政府部門出臺的涉華科技與產業(yè)政策、措施具有直接影響，并塑造著美國對華科技戰(zhàn)略的發(fā)展走向。其次，總統(tǒng)幕僚機構，如科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy， OSTP）等，為總統(tǒng)提供涉及科技政策的建議，傳達總統(tǒng)的科技政策和科技計劃，保持政府與科技界的伙伴關系，等等。再次，聯(lián)邦政府部門^[21]以及聯(lián)邦政府下屬的部分獨立機構和委員會^[22]具體貫徹執(zhí)行涉及對華科技產業(yè)議題的國會法案和總統(tǒng)的行政命令。與此同時，美國司法系統(tǒng)介入涉華科技經(jīng)濟案件的審理等過程。因此，就政府機構、部門的介入范圍與程度而言，特朗普政府的對華科技戰(zhàn)略具有明顯的“全政府戰(zhàn)略”色彩。

第一，從白宮、國會到政府的商務部、國務院等部門，通過立法、外交施壓等方式，試圖削弱中國自主創(chuàng)新的體制優(yōu)勢。特朗普政府已通過挑起貿易爭端等方式將中國的自主創(chuàng)新政策作為主要的攻擊標靶，企圖迫使中方放棄或大幅改變政府制定的自主創(chuàng)新等政策。事實上，在美國歷史上，政府的擴張和技術創(chuàng)新的升級呈現(xiàn)共生關系，即政府依靠技術來履行其日益增長的職能，而技術發(fā)展依賴于政府支持。^[23]美方無視政府支持科技創(chuàng)新是西方主要國家所普遍采取的政策，刻意放大中國與西方國家因體制差異而導致的政府產業(yè)政策所包含的具體措施的差異，并先入為主地將中國產業(yè)規(guī)劃所設定的目標簡化為必將呈現(xiàn)的事實，從而為打擊中國的自主創(chuàng)新進程制造借口。不容忽視的是，中國在前沿技術領域屬于后發(fā)國家，相對于西方國家的科技類企業(yè)，中國同類企業(yè)的總體實力仍較為薄弱，如非借助政府制定的具有較大支持力度的產業(yè)規(guī)劃，則至少在初始階段難以突破西方國家業(yè)已構建、固化的產業(yè)壁壘與科技屏障，相應地亦難以獲得公平的市場地位。

第二，在國會立法的推動下，美國外資審查、出口管制等機構通過擴大和強化監(jiān)管范圍與程度，加大對中國獲得美國先進技術的商業(yè)交易途徑的阻隔力度?；谙嚓P技術的軍民兩用特征及其對美國國家安全的影響，美國官方屢次阻止中國企業(yè)投資其半導體等高科技產業(yè)。這一態(tài)勢在奧巴馬政府時期已趨明顯。特朗普執(zhí)政以來，以強化國家安全為導向，大幅度改革外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States， CFIUS）的審查機制。2018年8月，作為《2019財年國防授權法案》附件的《外國投資風險評估現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act， FIRRMA）生效。該法案對中國企業(yè)在美通過少數(shù)股權等方式投資高科技產業(yè)實施更為嚴苛的審查與限制措施，將導致中國企業(yè)在這一領域的投資空間全面受限。另一方面，在供應鏈層面，美國政府逐漸全方位強化出口管制體系。一是2018年制定《出口控制法案》（Export Control Reform Act of 2018， ECRA），進一步強化對華技術產品出口管制。二是美國商務部工業(yè)和安全局（Bureau of Industry and Security， BIS）于2018年11月中旬制定了針對最新的14大類關鍵技術與產品的出口管制框架，其內容明確針對中國的高科技產業(yè)規(guī)劃，而且其管制范圍的擴大也意味著中國企業(yè)在美國設立的研發(fā)分支機構所產生的創(chuàng)新技術成果亦在管控之列。三是加大出口管制執(zhí)法力度，并將其與打擊中國企業(yè)從事的所謂技術“竊取”等違規(guī)問題相結合。

第三，美國國防部、國務院、教育部、國土安全部、司法部等部門已經(jīng)采取諸多協(xié)同措施，限制中國利用美國的前沿科技教育與研發(fā)資源。美方已經(jīng)以國家安全為由，有針對性地限制、監(jiān)控中國赴美科技人員交流。其2017年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》已經(jīng)強調將評估簽證程序，以減少非傳統(tǒng)型情報收集者的經(jīng)濟間諜行為，并考慮限制特定國家的留學生進入美國，以確保美國的知識產權不被轉移到競爭者手中。^[24]此后，美國國務院逐漸收縮特定專業(yè)的中國留學生和訪學人員的簽證審批渠道，并縮減旅美華人學者進入重點實驗室的工作機會。此后，機器人、航空等高科技制造專業(yè)的中國學生赴美國名校就讀的機會大幅減少。同時，美方還加強了對旅美中國人才計劃所涉及的學者的監(jiān)控與滋擾。由此，已持續(xù)多年的中美科技交流關系受到顯著沖擊。

（二）打壓中國高科技企業(yè)成為美國對華科技戰(zhàn)略的重要著力點

中國高科技企業(yè)的國際市場空間決定了其可持續(xù)發(fā)展能力以及中國在國際科技產業(yè)體系中的地位。自21世紀初以來，中國的通信、互聯(lián)網(wǎng)、無人機等產業(yè)領域的高科技企業(yè)開始在國際市場嶄露頭角并逐漸發(fā)展壯大。早在奧巴馬政府時期，美國也曾對華為、中興等企業(yè)在美國市場拓展業(yè)務設限。2012年10月，美國國會情報委員會公布其調查報告，認為華為與中興對美國電信設備市場的影響會損害美國的核心安全利益，建議禁止涉及兩家公司的并購活動，并要求美國網(wǎng)絡提供商或系統(tǒng)開發(fā)商另外尋找供應商。特朗普執(zhí)政以來，美國政府開始大范圍、深入運用政治、經(jīng)濟、司法乃至外交等措施，打壓中國戰(zhàn)略性高科技企業(yè)，這一傾向在通信信息產業(yè)領域最為明顯。這主要是由于中國網(wǎng)絡通信企業(yè)的國際競爭力日益增強，涉及5G無線網(wǎng)絡制高點的國際競爭已經(jīng)進入關鍵時期，而且中國對芯片等美國制造的核心零部件依賴度較高。美國政府對中國高科技企業(yè)的限制、打壓主要有兩個著力點：一方面，通過具有針對性的國內立法為中國企業(yè)布設日益嚴密的法規(guī)限制網(wǎng)絡，卡住中國高科技企業(yè)對外技術及核心零部件依存度高且在短期內難以改變的“命門”，為進一步精準執(zhí)法構筑基礎;另一方面，借助國內立法與執(zhí)法活動的示范效應，輔之以多雙邊政治運作，協(xié)調他國壓縮中國企業(yè)的國際生存空間。

第一，美國政府以安全為由，全面限制華為等中國高科技企業(yè)在美國的市場空間?！?019年國防授權法案》的第889節(jié)規(guī)定禁止政府機構及其承包商通過采購、延長或續(xù)簽合同等方式，使用包括華為、中興、海能達通信公司（Hytera）、?？低暎℉ikvision）與大華技術公司（Dahua）這5家中國企業(yè)以及這些企業(yè)的任何子公司或關聯(lián)公司提供的電信及視頻監(jiān)視服務或設備。^[25]雖然該法亦設置了相關豁免條款，但條件極為苛刻。這些企業(yè)均為中國在網(wǎng)絡通信產業(yè)領域的全球領先企業(yè)，美國限制其核心業(yè)務在美國的市場拓展，將不同程度地阻滯這些企業(yè)全球影響力的上升。不僅如此，美國政府還不斷延伸、細化對中國高科技企業(yè)的業(yè)務限制范圍。2019年2月，兩黨11名參議員以存在潛在的網(wǎng)絡安全隱患為由，敦促美國國土安全部和能源部阻止華為提供太陽能逆變器。^[26]這一類似將華為阻隔在美國電信網(wǎng)絡之外的立法措施，是意欲采取發(fā)散式的限制措施，將華為等中國企業(yè)漸具優(yōu)勢的新興業(yè)務亦排擠出美國市場。

第二，美國政府以中國高科技企業(yè)違反出口管制等法規(guī)為由，以截斷這些企業(yè)的核心供應鏈為威脅，間接增加其在對華博弈中的戰(zhàn)略籌碼，并伺機對這些企業(yè)予以嚴厲制裁。特朗普政府挑起雙邊貿易爭端之后，2018年4月，美國商務部重提中興違反《出口管理條例》（Export Administration Regulations， EAR），發(fā)布禁令，禁止中興購買美國核心零部件，并最終對中興實施嚴厲制裁。其后，美國商務部又于2018年10月以同樣的方式，以侵犯美國企業(yè)知識產權為由，宣布將芯片企業(yè)——福建晉華列入美國限制產品、軟件和技術出口的《出口管理條例》“實體名單”。而美國對華為違反美國出口管制法律的指責一直處于發(fā)酵之中，使得華為一直面臨美方對其施加出口管制禁令的風險。當前，美國國會的相關立法活動顯示其針對中國高科技企業(yè)的監(jiān)管與懲罰措施將更為嚴格。正處于立法進程的《電信出口禁令執(zhí)行法案》（H.R.7255：TDOEA），對于違反美國出口管制或制裁法律的華為、中興等中國企業(yè)及其輔助分支機構，規(guī)定將根據(jù)對這些公司的禁令進行處罰。^[27]這一禁令以一種近乎不留死角的方式對中國重點網(wǎng)絡通信企業(yè)的供應鏈安全籠罩上濃重的陰影。一旦美國政府對華為實施上述懲罰，則其正常的運營將因關鍵零部件的獲取渠道受阻而面臨困境。這一法案的提出，顯示了兩院及兩黨的議員對在中國國內信息化建設和參與國際網(wǎng)絡通信產業(yè)競爭中發(fā)揮關鍵作用的龍頭企業(yè)的打壓決心。

第三，以壓縮華為的國際市場空間為目標，以外交手段協(xié)調、游說甚至逼迫盟國及伙伴國放棄與中國高科技企業(yè)的合作，并通過跨國司法協(xié)同，定點制裁這些中國企業(yè)的高管。目前，這一措施在美國“圍堵”華為的過程中得以充分體現(xiàn)。美國已在實施一場全球行動，以阻止華為和其他中國公司參與5G網(wǎng)絡建設工程。2018年7月，“五眼聯(lián)盟”（Five Eyes）成員國在加拿大舉行的年度會議上決定聯(lián)合阻止華為在西方國家建立新網(wǎng)絡，^[28]這在很大程度上是受到了美國政府游說、警告與施壓的影響，此后，美國的多個盟國或伙伴國政府要求國內運營商拒絕華為參與其國內的5G網(wǎng)絡建設工程。隨著特朗普政府國際協(xié)調力度的加大，華為等中國高科技企業(yè)在美國的主要盟國與伙伴國的市場開拓與維持前景將面臨更多挑戰(zhàn)和不確定性。值得注意的是，在對華為聯(lián)合圍堵的進程中，美方還進一步以司法手段直接定點打擊中國高科技企業(yè)的高管。2018年12月初，華為高管在加拿大被非法拘押事件標志著美方對中國高科技企業(yè)的打壓方式升級，亦顯示了特朗普政府對中國高科技企業(yè)制裁的新特征，這一商業(yè)問題政治化的舉措，體現(xiàn)了特朗普較其前任更具進攻性。

三、特朗普政府對華科技戰(zhàn)略對中美關系的影響

美國朝野將中國產業(yè)政策與科技創(chuàng)新活動視為對美國安全利益、美國主導下的國際秩序以及美國在全球價值鏈分工中保有較高相對收益的一種威脅。但這一綜合性對華科技戰(zhàn)略不僅無益于全面實現(xiàn)其既定目標，反而將對中美關系及全球穩(wěn)定產生負面影響。

（一）美方政策對中美安全關系的影響

美國調整對華科技與產業(yè)戰(zhàn)略，通過政治力量割裂由全球市場力量推動形成的科技產業(yè)鏈，將會削弱中美在全球產業(yè)鏈中的合作關系，降低雙邊關系中經(jīng)濟合作的“壓艙石”作用，并由此增強雙邊關系的不確定性。值得注意的是，由于美國民眾正面臨自美國內戰(zhàn)以來前所未有的兩極分化，國內政治功能的失調正成為國家安全問題。而美國對華科技與產業(yè)政策中安全與政治因素的不斷上升，會進一步強化中美之間的競爭關系，并由此侵蝕中美關系穩(wěn)定的基礎。特別是特朗普政府為迎合公眾輿論，以及在對華科技政策領域呼吁兩黨的支持，更易傾向采取咄咄逼人的對華政策。在尖銳的兩黨對立環(huán)境中，這將加劇中美關系的緊張程度，增加爆發(fā)危機的風險，而且兩黨的嚴重對立又會增加危機爆發(fā)時政府決策失靈或應對失當?shù)目赡苄?，由此導致雙邊摩擦與沖突風險的上升。

不容忽視的是，美國對中國在科技前沿領域進步的渲染已成為其加大國防研發(fā)支出和高科技軍備建設的重要借口，通過塑造與強化新的“假想敵”威脅，特朗普政府進一步強化在人工智能等新技術領域的軍備發(fā)展，這將對全球戰(zhàn)略穩(wěn)定造成負面影響。2019年2月，特朗普宣布啟動“美國人工智能倡議”（American AI Initiative）。國防部隨后也發(fā)布了《國防部人工智能戰(zhàn)略》（DoD AI Strategy ）概要。特朗普關于人工智能的行政命令表示，與中國和其他國家開展競爭以維持美國在人工智能領域的領導地位是一項優(yōu)先任務。^[29]由此可見，特朗普政府針對中國，以過度“安全化”的視角來看待新興科技，并通過夸大中國在前沿技術領域對美國的威脅，作為發(fā)起新型軍備競賽的借口，這將對地區(qū)與全球穩(wěn)定構成新的威脅。

（二）美國政策對中美經(jīng)濟與科技產業(yè)合作關系的影響

雖然美國的相關舉措在短期內會在一定程度上阻礙中國企業(yè)的技術進步及國際化發(fā)展的步伐，但從長期來看，其霸凌行徑會激發(fā)中國自主創(chuàng)新的動力，并由此逐漸降低美國對華科技壓制的影響。與此同時，美國通過加強出口管制及限制中國高新技術產品市場空間等方式壓制中國企業(yè)的技術創(chuàng)新和發(fā)展空間，將削弱中美在新興科技產業(yè)領域的互利合作空間。

一方面，美國對華科技戰(zhàn)略的實施會通過產業(yè)鏈轉移等方式影響中國企業(yè)及中國國內經(jīng)濟發(fā)展，同時也會對美國企業(yè)的成本與質量控制、市場拓展等造成負面影響。中國輸美高科技產品中的相當部分由美國在華企業(yè)生產。在對華高科技產品貿易中，美國企業(yè)實際上是為降低成本和增強競爭力而進口中國勞動力;如果特朗普政府把反對將生產環(huán)節(jié)外包到中國的政治運動轉化為其實際政策，相關美國企業(yè)的競爭力可能會下降，這最終會損害美國領先的制造業(yè)。^[30]

另一方面，中美兩國在部分新興科技領域擁有他國無法復制的獨特優(yōu)勢，包括先進的研究水平、強大的投資能力、豐富的數(shù)據(jù)、支持性政策環(huán)境、競爭激烈的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)等。美國強化對華技術出口管制將會降低部分中國高科技企業(yè)在美設立研發(fā)分支機構的動力，還會制約中美兩國企業(yè)與機構在高科技產業(yè)領域的合作進程。盡管這在一定程度上是美國的對華強硬派所樂見的前景，但這將遲滯相關技術領域的創(chuàng)新進程，并有損中美在新興科技研發(fā)領域的互利合作前景。由此，特朗普政府的對華科技戰(zhàn)略及相關政策措施會妨礙雙方在更具平衡性、穩(wěn)定性的經(jīng)濟關系的基礎上拓展互惠互利的科技產業(yè)合作空間。

（三）美國政策對中美在全球技術治理領域合作前景的影響

當前，與顛覆性技術快速發(fā)展相關的國際規(guī)范亟待制定與完善，以防范或消減技術進步這一雙刃劍對全球可持續(xù)發(fā)展及戰(zhàn)略穩(wěn)定的負面影響，但特朗普政府的對華科技戰(zhàn)略及其逆全球化與“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略傾向，將可能導致全球技術治理和相關專門領域的治理受到削弱與遲滯。

一方面，塑造前沿科技研究的價值導向，使研究結果符合人類共同利益，是中美等大國的共同責任，但美國政府的“全政府”對華科技與產業(yè)戰(zhàn)略，通過削弱互信、強化對立等方式，將制約雙方在科技領域的合作進程，并將對全球科技治理的發(fā)展前景產生負面影響。新科技革命的發(fā)展前景存在巨大不確定性，未知遠大于已知，先進技術在使用時會存在局限性，甚至可能產生與預期目標相反的結果;新科技革命既可能使世界“加速”變得更美好，也可能使世界“加速”變得更糟。^[31]特別是在人工智能發(fā)展領域存在諸多不確定性。首先，由于人工智能技術對于領先國家的軍力和經(jīng)濟影響力提升具有重要意義，各國和企業(yè)為在人工智能技術競爭中獲得領先地位，可能相對忽視安全與可靠性，這將加大商業(yè)和軍事部門由人工智能造成事故的可能性。^[32]其次，基于人工智能的自主操作型攻擊性武器會降低參戰(zhàn)門檻，其不可預見的致命錯誤可能引發(fā)更血腥的沖突，但當前國際法對此類可能前景的適用性和覆蓋面不足。因此，需對致命自主武器系統(tǒng)制定國際條約，進行預防性禁止或控制。再次，強人工智能等技術的發(fā)展對人類社會的影響更具不確定性，相關前沿技術研發(fā)的目標設定與應用等方面的偏差可能對人類社會產生難以挽回的危害。為應對這一前景，國際社會需攜手推進科技領域的全球治理，以制定和完善相關技術發(fā)展的倫理規(guī)范與應用規(guī)則。中美兩國在這一領域深化合作，不僅有助于保持雙邊戰(zhàn)略關系的穩(wěn)定，而且有助于兩國協(xié)力推動相關科技領域的全球治理，確保前沿技術的發(fā)展方向符合人類福祉。

另一方面，前沿技術在一些具體領域的應用與擴散，將會增加非傳統(tǒng)安全風險，而特朗普政府的戰(zhàn)略“內視”傾向及其對華科技政策的發(fā)展趨勢不利于全球合作應對此類挑戰(zhàn)。例如，基于人工智能技術升級發(fā)展的無人機行業(yè)具有廣闊的發(fā)展空間，越來越多的國家將以更低的價格獲得無人機，這也使得恐怖組織或犯罪集團更易獲得與借助無人機實施行動。作為無人機研發(fā)、生產、出口的兩個最主要國家，中美最具條件來率先引領國際無人機管制制度的構建或重組，這對于國際安全治理具有重要的現(xiàn)實意義。^[33]鑒于相關非傳統(tǒng)安全風險的發(fā)展趨勢，如果美國政府進一步強化對華科技戰(zhàn)略的競爭性與敵對性，將削弱雙邊合作的互信基礎，并將對國際社會應對新興非傳統(tǒng)安全風險的合作進程形成阻礙。

四、應對美國對華科技戰(zhàn)略的主要路徑

根據(jù)美國對華總體戰(zhàn)略的發(fā)展趨勢，其對華科技產業(yè)戰(zhàn)略與相關政策措施難以在短期內改變，甚至有可能進一步向不利于雙邊關系穩(wěn)定的方向發(fā)展。為此，中國需在尊重市場規(guī)律的前提下，通過加強自主創(chuàng)新，降低對部分關鍵零部件的進口依賴程度;在應對美國科技戰(zhàn)略施壓方面，中國需進一步推進國內改革開放進程，并拓展中美在雙邊與多邊框架中的合作空間。

（一）穩(wěn)步推進國內改革進程并以此緩解中國面臨的戰(zhàn)略壓力

目前，在推動新一輪開放的進程中，中國正逐漸完善相關涉外經(jīng)濟法規(guī)。2019年3月全國人大通過并將于2020年生效的《外商投資法》，為中國進一步改革開放創(chuàng)造了新動能。未來一段時期，需以該法及其他相關法律、規(guī)章的出臺為契機，針對各外資來源國政界人士更為務實的特點，切實改善營商環(huán)境，增強中國市場對國內外高科技企業(yè)的吸引力，并借以對沖美國對華科技戰(zhàn)略的負面效應。

第一，需堅持中國特色和國際規(guī)則相銜接的原則，進一步改革和切實執(zhí)行相關法律、規(guī)章，系統(tǒng)推進新的改革進程。一是在為《外商投資法》制定相關實施細則的過程中，需廣泛征求外資企業(yè)的意見與建議。二是在實際操作中，切實保障外資企業(yè)通過公平競爭參與政府采購活動。三是須切實保障外資企業(yè)在技術轉讓等領域的合法權益，應充分發(fā)揮、優(yōu)化各類技術轉讓平臺的作用，強化市場化機制對技術轉讓的促進作用。在此基礎上，通過政策優(yōu)惠等方式，吸引外資企業(yè)來華單獨或合作設立研發(fā)中心，以此降低美國政府對華技術出口管制的負面影響，并借以強化中外企業(yè)在新興科技研發(fā)領域的深度合作關系。

第二，可探索由行業(yè)協(xié)會主導制定相關產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以規(guī)避他國對所謂的中國“政府主導”科技產業(yè)規(guī)劃的指責。在產業(yè)規(guī)劃中，宜側重在企業(yè)研發(fā)等相關領域予以間接支持，而非在產品銷售等市場環(huán)節(jié)予以直接補貼，以此為國內外企業(yè)營造更具活力的市場競爭環(huán)境，并切實提升公共資金對科技發(fā)展的支持效應。

第三，中國需進一步構建和完善政府與外資企業(yè)的溝通機制。一方面，需在各行政層級建立和完善外資企業(yè)投訴工作機制，并就辦結期限等具體細節(jié)予以明確規(guī)定。另一方面，各級政府和行業(yè)協(xié)會宜加大與在華美資企業(yè)、商會的溝通，并探索將這一溝通形式機制化，進而推廣至與其他外資企業(yè)的溝通領域。通過傾聽并認真落實其提出的合理意見，不僅能增強對外資企業(yè)的吸引力并維護和強化中美在全球產業(yè)鏈中的合作關系，還有助于減少美資企業(yè)向美國政府部門、機構“告狀”以及在國會開展對華不利的游說活動。

（二）管控中美戰(zhàn)略競爭并強化雙邊溝通協(xié)調

由于中美在科技產業(yè)領域的競爭從屬于中美戰(zhàn)略競爭，為防范美國對華科技施壓的進一步強化，中國需切實管控中美雙邊戰(zhàn)略競爭，改善對中國發(fā)展模式與理念的國際推介方式，并需在雙邊關系領域構筑與強化立體化的溝通合作路徑，確保中美關系總體穩(wěn)定。

第一，繼續(xù)拓展中美高層交往活動，防止美國對華科技戰(zhàn)略的競爭性甚至敵對性進一步上升。需通過與美國政府高層及國會人士的交流，改善其對中國發(fā)展方向的認知。與此同時，需以經(jīng)貿等議題為主要切入點，充分發(fā)揮元首外交對保持中美雙邊關系穩(wěn)定的戰(zhàn)略引領作用，力爭降低美國對華科技戰(zhàn)略的實施強度，進而推動中美之間形成以互補合作、良性競爭、穩(wěn)定發(fā)展為主要特征的科技產業(yè)合作關系。

第二，進一步改善和強化中國各省市與美國州、地方政府的科技產業(yè)合作交流?？晒膭钪袊魇∈欣眉扔械挠押檬≈莸鹊胤胶献鳈C制，探討和拓展在科技產業(yè)領域的合作議程;可探索并推動組建市場化運作的專業(yè)服務型機構，為兩國地方政府、中小企業(yè)提供科技產業(yè)合作領域的市場信息以及中介服務。通過拓展地方科技產業(yè)合作空間，切實降低美國對華科技戰(zhàn)略對中美科技產業(yè)合作關系的負面影響，并通過不斷創(chuàng)造新的收益，努力糾正美國的這一戰(zhàn)略傾向。

第三，通過拓展中美兩國科技企業(yè)第三方市場合作，不斷培育與擴大中美在科技產業(yè)合作領域的共同利益。在推動包括非洲在內的發(fā)展中國家擺脫“數(shù)字鴻溝”方面，中美存在較大的合作空間。2015年，美國國務院啟動全球互聯(lián)互通倡議（GCI），其理念是包括政府、私營部門、民間社會、多邊開發(fā)銀行和國際組織在內的所有利益攸關方為擴大互聯(lián)互通發(fā)揮作用。^[34]目前，正處于美國國會立法進程的《數(shù)字鴻溝法案》（H.R. 1359： Digital GAP Act）提出加強國際合作，增加對互聯(lián)網(wǎng)基礎設施的公私投資。^[35]這為兩國在數(shù)字基礎設施建設領域的合作創(chuàng)造了契機，而且兩國在此領域具有極強的互補性，因此可探索兩國企業(yè)、機構在發(fā)展中國家開展數(shù)字互通的互利合作，為中美科技產業(yè)關系的穩(wěn)定創(chuàng)造新的有利條件。

（三）拓展諸邊、多邊領域的科技產業(yè)與技術治理合作空間

特朗普政府對華科技戰(zhàn)略的施壓態(tài)勢，不僅沖擊了中國與諸多國家的科技產業(yè)合作，而且對全球技術治理等國際合作進程形成制約。對此，中國政府需進一步強化與歐盟等經(jīng)濟體在科技產業(yè)合作領域的共同利益，并拓展與美國等國在全球技術治理等領域的合作空間。

第一，需進一步擴大中國與歐盟在科技產業(yè)領域的共同利益，并探索與新興經(jīng)濟體構建新工業(yè)革命伙伴關系的可行路徑。一方面，雖然歐盟在對華貿易投資政策方面與美國存在一定共識，但是在對華科技產業(yè)關系領域，歐盟與中國存在較大互利合作空間，其政策傾向與美國仍存在較為明顯的差異。例如，在網(wǎng)絡通信產業(yè)領域，由于包括德國在內的多個歐盟國家的運營商已采用華為等中國企業(yè)的設備，如果這些國家在制裁中國企業(yè)方面對美國亦步亦趨，則會承受巨大的經(jīng)濟損失，并將阻礙其網(wǎng)絡通信系統(tǒng)的升級進程以及損害其企業(yè)的國際競爭力。因此，迄今為止，美國意欲協(xié)同歐盟制裁華為等中國企業(yè)仍然面臨較大阻力。有鑒于此，中國需加強與歐盟在科技產業(yè)政策領域的政策溝通，并推動在歐運營的中國科技企業(yè)進一步主動配合東道國政府的合規(guī)與安全監(jiān)督，回應諸多歐盟國家對中國企業(yè)的安全關切，借此保持與擴大中歐科技產業(yè)合作空間。另一方面，中國需加強與部分新興經(jīng)濟體在高科技產業(yè)領域的溝通協(xié)調，推動各國在新興科技領域的國際性反壟斷、反霸權方面形成共識，并以此作為構建新工業(yè)革命伙伴關系的重要基點。

第二，中美需在人工智能等新興科技領域國際標準及規(guī)范文件制定方面進行有效合作，以緩解雙方在科技領域的戰(zhàn)略緊張關系。特別是在人工智能技術領域，中國擁有豐富的應用場景，而美國擁有領先的技術，兩國在這一領域具有很強的互補性。一是可借助2018年9月在滬設立的全球高校人工智能學術聯(lián)盟這一平臺，重點推動中美大學間的合作交流，并不斷匯集、帶動其他國家的高校與機構共同推動人工智能技術研究，進而探索制定相關國際標準。二是可嘗試構建中美專家組交流渠道并使之機制化，定期交換意見，并探討相關標準及文件的規(guī)范性。三是可在民間交流的基礎上，探索兩國在聯(lián)合國等多邊平臺的合作，并共同促進全球性機制、規(guī)范的建構。通過新興科技領域合作網(wǎng)絡的構建，為中美科技合作關系穩(wěn)定發(fā)展營造良好氛圍。

第三，可拓展中美在應對新型非傳統(tǒng)安全風險領域的合作關系。針對恐怖分子今后利用基于人工智能強化功能的無人機來實施攻擊的可能性，可探索與美方協(xié)同構建或重組國際無人機管制制度。目前，國際社會已有呼聲欲將致命自主武器系統(tǒng)列入1983年生效的聯(lián)合國《特定常規(guī)武器公約》（Convention on Certain Conventional Weapons， CCW）所禁止的武器清單。^[36]在當前國際恐怖主義勢力借助新興技術強化其活動效能與影響的態(tài)勢下，中美需嘗試就此開辟雙邊溝通與合作渠道，亦可在聯(lián)合國、G20或地區(qū)合作組織等合作平臺協(xié)同推動這一領域的國際合作，進而探索制定適應新形勢的相關技術產品國際管控制度。