政府公共政策績效評估中的問題與應(yīng)對措施研究

[摘要]政府通過實(shí)施相關(guān)公共政策，以實(shí)現(xiàn)政策績效，并經(jīng)由公共政策的績效充分體現(xiàn)出來。公共政策績效評估有利于健全政策制度、提升政策水平，切實(shí)提升公共政策的績效。如今國內(nèi)現(xiàn)行政府公共政策評估中存在著諸多問題，要分析與剖析政策評估的障礙與困難，以穩(wěn)步提升政府的公共政策的績效評估，循序漸進(jìn)地獲得可觀的績效評估結(jié)果。

[關(guān)鍵詞]公共政策;績效評估;應(yīng)對措施

[作者簡介]高寒（1990-），男，漢族，黑龍江省哈爾濱市人，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，博士，研究方向：政治學(xué)理論。

[中圖分類號] D035[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1006-8031（2019）04-0056-02

一、公共政策績效評估的重要職能

公共政策評估是有效評估政府政策績效的重要工作。就公共政策績效評估而言，它有利于順利實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)，有助于完善與健全決策系統(tǒng)。它可以檢驗(yàn)公共政策的影響與效果，為政府提供政策運(yùn)行結(jié)果的諸多有價(jià)值的信息，讓人們準(zhǔn)確地判斷政策的成敗及其程度。政策評估為后續(xù)的決策走向提供了扎實(shí)的依據(jù)。政策績效評估有助于及時(shí)找出政策過程中的主要問題，為提升政府的工作效率、改善懶政怠政提供了重要保證。它也可以有效衡量現(xiàn)行政策的效益以及效率，為持續(xù)優(yōu)化政府的政策資源打下良好的基礎(chǔ)。它也為目標(biāo)群體發(fā)表對公共政策的看法、提出政策意見以及判斷政策績效提供了不可多得的平臺(tái)，循序漸進(jìn)地提升公共決策的民主化以及科學(xué)化水平。

二、政府公共政策績效評估中的主要問題分析

（一）政府公共政策缺乏系統(tǒng)化的績效評估機(jī)制

政策評估的復(fù)雜性非常高，只依賴主觀層面的評價(jià)，很難獲得科學(xué)準(zhǔn)確的結(jié)論，應(yīng)該制定與完善系統(tǒng)化的績效評估機(jī)制，才能滿足公共政策評估的需要。它重點(diǎn)體現(xiàn)在下列方面：第一，國內(nèi)缺乏高度規(guī)范化的公共政策績效評估機(jī)構(gòu)，組建完善的政策評估機(jī)構(gòu)，是有效實(shí)施政策績效評估的首要步驟。如今，國內(nèi)政策的績效評估主要由相關(guān)決策部門來實(shí)施，事實(shí)上相當(dāng)于檢查政策的執(zhí)行狀況。第二，決策部門對相關(guān)政策進(jìn)行績效評估，會(huì)導(dǎo)致下列四大缺陷，比如不樂意承認(rèn)公共政策或者制度的失敗性，不能公正科學(xué)地評價(jià)政策的實(shí)施效果;將政策執(zhí)行當(dāng)作焦點(diǎn)，而不重視績效評估，忽略了政策方案存在的穩(wěn)妥。第三，遠(yuǎn)離政策以及政策執(zhí)行的目標(biāo)群體，很難掌握全面真實(shí)的信息。

（二）政府公共政策開展績效評估的手段方式不夠科學(xué)

政府公共政策執(zhí)行績效評估牽涉到很多領(lǐng)域，工作量非常之大，評估周期比較長，部分地方政府的權(quán)力非常集中，財(cái)政收入比較少、缺乏專業(yè)性人才，沒有開展針對性的專業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)教育力度較弱等，所以績效評估的方法與手段不夠科學(xué)。比如，不少地方依舊采取下級部門向上級部門匯報(bào)、座談、反饋，或者上級開展常規(guī)性的視察、調(diào)研等，以考核公共政策的績效。缺乏豐富多彩的數(shù)據(jù)信息以及實(shí)證素材，各種主觀性的因素滲透，在很大程度上影響了準(zhǔn)確客觀地評估公共政策的客觀影響與執(zhí)行績效。部分地方只采取文字語言的方式，以概括性的方式描述公共政策的大致執(zhí)行狀況，并未對公共政策的實(shí)際執(zhí)行階段進(jìn)行詳細(xì)的定量分析以及數(shù)據(jù)調(diào)研。評估結(jié)果存在著一定程度的模糊性以及主觀隨意性。

（三）公共政策績效評估結(jié)果缺乏較強(qiáng)的運(yùn)用價(jià)值

雖然《公務(wù)員法》等多種法律法規(guī)詳細(xì)地規(guī)定了公務(wù)員的績效考核結(jié)果的獎(jiǎng)懲規(guī)定，但是受到諸多傳統(tǒng)觀念的不利影響以及內(nèi)部問責(zé)的部分方式，比如警告、降職、記過、記大過、開除以及撤職等方面，在權(quán)利救濟(jì)、適用程序、適用標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域，不具備較強(qiáng)的可操作性，極少適用刑事責(zé)任的問責(zé)。這些都導(dǎo)致了部分地方政府對執(zhí)行公共政策不力的相關(guān)人員與機(jī)構(gòu)的懲罰力度較低，降低了他們的風(fēng)險(xiǎn)成本。重視獎(jiǎng)勵(lì)、不重視懲罰的現(xiàn)象導(dǎo)致了評估結(jié)果與問責(zé)手段彼此脫節(jié)，肯定會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行公共政策的相關(guān)人員與部門出現(xiàn)不正之風(fēng)與懈怠感。在這種情況下，不能有效地發(fā)揮這些績效評估結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用價(jià)值，導(dǎo)致績效評估工作脫離現(xiàn)實(shí)、流于形式、浮于表面。

（四）政府公共政策績效評估中相關(guān)主體陷于價(jià)值認(rèn)知的困境

對政府部門的公共政策進(jìn)行績效評估，是全新的管理模式，評估主體要摒棄傳統(tǒng)的各種不良行政思想與傳統(tǒng)的束縛，樹立創(chuàng)新思維以及改革意識，從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，把社會(huì)公眾滿意度當(dāng)作關(guān)鍵性的評估指標(biāo)。當(dāng)前，部分地方政府的相關(guān)評估主體，把公共政策的相關(guān)績效評估當(dāng)作對執(zhí)行者的簡單約束，而且形成了程度不同的懈怠消極情緒，當(dāng)?shù)胤秸们橛诳冃Чぷ魇欠駮?huì)潛在地威脅政府部門的公信力以及執(zhí)行部門、人員的權(quán)威性時(shí)，績效評估結(jié)果變成了兩個(gè)主觀化的立場情感或者評估主體的一個(gè)擋箭牌，導(dǎo)致地方政府實(shí)施公共政策的績效評估活動(dòng)，從思想觀念上發(fā)生了異化，隨意性大，主觀性強(qiáng)、敷衍了事、迎合領(lǐng)導(dǎo)的尷尬問題。特別是部分地方政府的相關(guān)評估主體，對利益相關(guān)方或者執(zhí)行者歌功頌德，讓公共政策領(lǐng)域的績效評估活動(dòng)變成了人際交往、利益交換、錢權(quán)交易的手段與工具，而且使其異化為名不副實(shí)的利益交換器與形象工程。它在很大程度上違背了公共政策績效評估的價(jià)值期許以及良好初衷，最后肯定會(huì)在思想認(rèn)知的根源上形成認(rèn)知困境與價(jià)值沖突。

三、提升政府公共政策績效評估水平的措施

（一）構(gòu)建與完善公共政策績效評估機(jī)制

規(guī)范化的公共政策評估要依賴科學(xué)有序的政策評估組織體系，使其切實(shí)做好政策的績效評估問題?？冃гu估組織的構(gòu)建，提升了評估工作的權(quán)威性，也有助于強(qiáng)化評估責(zé)任，實(shí)施責(zé)任追究。所以，有必要構(gòu)建與完善公共政策績效評估機(jī)制，確保它的獨(dú)立性。應(yīng)該重點(diǎn)構(gòu)建兩類政策評估組織，分別是官方的、非官方的政策評估組織，具有相對的中立性以及獨(dú)立性，具備法律授予的評估權(quán)力，和被評估的相關(guān)政策不存在直接性的利益關(guān)系。應(yīng)該構(gòu)建多元化的評估主體，首先是政策的執(zhí)行者與制定者，其次是政策評估專家，再次是公共政策實(shí)施的利益攸關(guān)方，也就是目標(biāo)群體。要為公民參與公共政策的績效評估，打造可行性較強(qiáng)的機(jī)制與途徑。只有這樣，才能確保政策績效評估工作的公平性，穩(wěn)步提高政策評估的水平與質(zhì)量。

（二）打造科學(xué)客觀的公共政策績效評估模式與機(jī)制

公共政策的績效評估方法與手段，可以確保政府公共政策執(zhí)行績效評估結(jié)果的真實(shí)性與客觀性，它也為評估主體充分地完成評估期許與評估目標(biāo)提供了中介以及橋梁。在此基礎(chǔ)上，各級政府部門的評估隊(duì)伍應(yīng)該結(jié)合所轄領(lǐng)域的情況，因地制宜地改善和改進(jìn)評估手段與措施。而且，應(yīng)該更熟練地運(yùn)用諸多績效評估制度與方法，結(jié)合公共政策的動(dòng)態(tài)執(zhí)行狀況，及時(shí)進(jìn)行正確的選擇。政府部門應(yīng)該盡可能地采取實(shí)驗(yàn)法、平衡記分卡法、成本效益分析方法、大數(shù)據(jù)分析方法以及實(shí)證調(diào)研分析法等。采取這些定量評估方法的主要目的，是為了更客觀、更準(zhǔn)確地評價(jià)公共政策的執(zhí)行效果與社會(huì)影響。所以，應(yīng)該采取定性為輔、定量為主的公共政策績效評估機(jī)制，發(fā)揮這兩種評估方法的優(yōu)勢，把握這些評估措施在實(shí)際運(yùn)用中的諸多可行性與現(xiàn)實(shí)性要素，力爭盡可能地提高評估工作的效能與質(zhì)量。

（三）提升政府公共政策績效評估結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用價(jià)值

斯金納是美國著名的心理學(xué)專家，他提出了影響較大的激勵(lì)強(qiáng)化理論，認(rèn)為隨著外部刺激的不斷變化，人的行為會(huì)持續(xù)地進(jìn)行調(diào)整。外部刺激涵蓋了激勵(lì)性的正強(qiáng)化以及懲罰性的負(fù)強(qiáng)化。因此，政府部門應(yīng)該采取多種措施和政策，持續(xù)地提升公共政策績效評估結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用程度，擴(kuò)大運(yùn)用范圍。要不斷地健全績效評估結(jié)果的分析反饋機(jī)制，要培養(yǎng)各個(gè)領(lǐng)域的高水平評估人才，借助扎實(shí)有效的定量分析，獲得全面準(zhǔn)確的評估結(jié)論以及評估結(jié)果，為更有針對性地運(yùn)用這些評估結(jié)果，提供有力客觀的信息參考以及數(shù)據(jù)支持。當(dāng)然，也要有針對性地對執(zhí)行公共政策的相關(guān)部門以及人員進(jìn)行激勵(lì)性的正強(qiáng)化以及懲罰性的負(fù)強(qiáng)化，尤其要重視后者。

（四）著力提升公共政策績效評估隊(duì)伍的價(jià)值認(rèn)知

應(yīng)該不斷地強(qiáng)化低成本、高績效、綠色GDP、質(zhì)量導(dǎo)向、服務(wù)公眾、責(zé)任意識的績效評估理念以及行政文化，讓政府公共政策績效評估隊(duì)伍在常規(guī)化的評估活動(dòng)中，受到科學(xué)的績效評估理念的熏陶與營銷。讓這些理念和文化潛移默化地強(qiáng)化評估人員對政策績效評估的把握與認(rèn)知能力，“官本位”循序漸進(jìn)地變成“民本位”的績效評估理念，以“GDP為中心”漸進(jìn)性地過渡到“以民生為中心”，從傳統(tǒng)的“管制型行政”過渡到“服務(wù)型行政”，最后為強(qiáng)化政府部門的績效評估與管理變革，輔以扎實(shí)的評估理念以及行政文化的支撐。

地方政府應(yīng)該通過電視、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄、雜志、內(nèi)部渠道、報(bào)刊等多種媒介渠道，定期講解與宣傳政策執(zhí)行績效評估的現(xiàn)實(shí)緊迫性以及社會(huì)價(jià)值。此外要借助討論、探討以及培訓(xùn)等各種形式的手段與活動(dòng)，強(qiáng)化評估部門與對外的創(chuàng)造力、凝聚力、認(rèn)同感以及體驗(yàn)感，讓他們在日常的評估實(shí)踐以及思想學(xué)習(xí)中，循序漸進(jìn)地摒棄對政策執(zhí)行績效評估的錯(cuò)誤認(rèn)知、負(fù)面態(tài)度與情緒，在他們的內(nèi)心深處及時(shí)植入重視政策執(zhí)行質(zhì)量、速度、人民滿意度以及社會(huì)公平正義等科學(xué)的評估理念，持續(xù)地強(qiáng)化他們的使命感、責(zé)任感以及評估動(dòng)力，為穩(wěn)步增強(qiáng)政策執(zhí)行績效評估的能力提供扎實(shí)強(qiáng)大的價(jià)值指引以及思想保障。

綜上所述，當(dāng)前各級政府在開展公共政策績效評估的過程，以及學(xué)術(shù)界關(guān)于該領(lǐng)域的探討研究中，依舊處于完善、探索的發(fā)展階段。關(guān)于該領(lǐng)域的實(shí)踐過程以及理論研究存在著長期性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)。學(xué)術(shù)界以及實(shí)務(wù)界應(yīng)該要結(jié)合國情以及域情，科學(xué)地處理市場調(diào)節(jié)以及政府職能的關(guān)系，科學(xué)地借鑒典型國家取得的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，汲取各方過去的教訓(xùn)與錯(cuò)誤，讓公共政策切實(shí)發(fā)揮自身的價(jià)值和作用，獲得良好的社會(huì)效用。要有力地提升政府部門改善民生、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、服務(wù)創(chuàng)新、執(zhí)行有效、評估科學(xué)、應(yīng)對各種重大危機(jī)和突發(fā)事件的公共管理能力。

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