協(xié)同治理視角下農(nóng)村環(huán)境治理機(jī)制探析

楊雅婷

【摘 要】本文在協(xié)同治理視角下，以黑龍江省五常市露天焚燒秸稈事件為例，通過對事件的分析，提出其在農(nóng)村環(huán)境治理過程中存在的問題，以及問題發(fā)生的原因，最后提出相關(guān)對策建議，以此對我國農(nóng)村環(huán)境治理機(jī)制進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】露天焚燒秸稈；協(xié)同治理；農(nóng)村環(huán)境治理機(jī)制

一、黑龍江省五常市露天焚燒秸稈事件概況

（一）五常市基本概況。五常市位于黑龍江省南部，是黑龍江省的一個(gè)省轄縣級市。其出產(chǎn)的五常大米中外馳名，享有“千年水稻，百年貢米”的美譽(yù)。作為以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)地位的縣級市，其每年秋收后的秸稈數(shù)量相當(dāng)大，約有230萬噸左右。

（二）事件基本概況。據(jù)央視網(wǎng)消息：2018年12月12日，黑龍江省五常市龍鳳山鎮(zhèn)、沖河鎮(zhèn)部分村民露天焚燒秸稈，隨后常堡鄉(xiāng)、沙河子鎮(zhèn)等多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸陸續(xù)續(xù)發(fā)現(xiàn)了著火點(diǎn)，造成哈五公路一些區(qū)域不足20米的能見度，出現(xiàn)了自黑龍江省開展秸稈露天焚燒攻堅(jiān)戰(zhàn)以來的“第一把火”。[1]

（三）事件處理措施。事件發(fā)生后，黑龍江省人民政府高度重視，立即約談五常市委、市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，要求其按時(shí)按質(zhì)完成整改工作。為了扭轉(zhuǎn)當(dāng)下的不利形勢，五常市委、市政府立即召開“全市秸稈禁燒工作黨政聯(lián)席（擴(kuò)大）緊急會議”，要求各級干部層層落實(shí)好責(zé)任，集中全力抓好秸稈焚燒的治理工作。

（四）事件處理結(jié)果。這次的秸稈露天焚燒事件，五常市共有70名干部受到哈爾濱市紀(jì)委黨政紀(jì)律處分、誡勉談話和批評教育等不同程度的處分。此外，五常市還因《黑龍江省禁止秸稈露天焚燒工作獎懲暫行規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定，被扣除財(cái)政撥款共計(jì)2202萬元。

二、協(xié)同治理視角下五常市露天焚燒秸稈事件分析

（一）協(xié)同治理理論概述

1、基本概述。協(xié)同治理的概念源自于西方，經(jīng)過協(xié)同學(xué)和治理理論的不斷發(fā)展而形成起來。學(xué)術(shù)界傾向于運(yùn)用協(xié)同治理的概念來指代跨部門之間的合作，在協(xié)同學(xué)和治理理論框架下，我們可以把協(xié)同治理概念理解為，政府、社會組織、企業(yè)、公民個(gè)人等社會多元主體基于共同的目標(biāo)和價(jià)值追求，為解決共同的社會問題，通過相互間溝通、協(xié)調(diào)，共同參與社會公共事務(wù)的治理，以達(dá)到最大限度地提高治理效率，最終實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)得以促進(jìn)和共享。

2、主要內(nèi)涵。一是多元化的治理主體。在社會公共事務(wù)的治理中，企業(yè)、社會組織和公民個(gè)人都可以作為治理主體共同參與到治理的過程，而不再僅僅是作為單一治理主體的傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式。二是多樣性的治理權(quán)威。企業(yè)、社會組織、公民個(gè)人等主體都可以根據(jù)自身不同職責(zé)功能，發(fā)揮出各自的治理效能，并在這一過程中體現(xiàn)出各自治理的權(quán)威性。三是治理主體間的合作性。政府通過與企業(yè)、社會組織、公民個(gè)人間的相互協(xié)商對話，共同合作，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理效能的優(yōu)化，而不再是僅僅依靠政府的強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)。四是治理效果的高效性。各主體通過協(xié)同治理，有利于發(fā)揮出各主體的治理優(yōu)勢，極大地提高了治理效能。政府、民間組織、企業(yè)、公民個(gè)人等主體充分利用各自的資源、知識、技術(shù)等優(yōu)勢，發(fā)揮出對社會公共事務(wù)“整體大于部分之和”的治理功效。[2]

（二）五常市露天焚燒秸稈事件暴露的農(nóng)村環(huán)境治理問題

1、治理主體單一。受傳統(tǒng)政府在社會公共事務(wù)管理起主導(dǎo)作用的影響，我國政府對農(nóng)村環(huán)境以統(tǒng)包統(tǒng)攬的方式進(jìn)行治理，形成政府治理的壟斷局面。企業(yè)、社會組織、村民自治組織以及村民個(gè)人的參與度低，不利于發(fā)揮多元主體協(xié)同治理的優(yōu)勢。

2、治理手段單一。在禁止露天焚燒秸稈治理工作中，政府有關(guān)部門還是過多的依靠于單一的行政強(qiáng)制命令手段，未能有效的綜合利用法律、經(jīng)濟(jì)、教育、宣傳、技術(shù)等手段。

3、村民主體意識缺乏。農(nóng)民與農(nóng)村的感情最為深厚，這主要?dú)w于農(nóng)民在農(nóng)村的天然“在場”屬性，“農(nóng)民天然‘在場的特點(diǎn)決定了農(nóng)民應(yīng)該是農(nóng)村環(huán)境問題治理的核心主體”。[3]由于村民核心主體意識的缺乏，參與邊緣化現(xiàn)象仍然存在，更多的時(shí)候是被動參與農(nóng)村環(huán)境治理。

4、治理投入不足。在發(fā)生露天焚燒事件之前，相關(guān)的秸稈補(bǔ)貼還沒有下發(fā)，埋下了村民日后焚燒秸稈的隱患。政府補(bǔ)貼的主要內(nèi)容是秸稈打包機(jī)，村民依靠雙手打包秸稈效率低又費(fèi)勁。而政府承諾的對企業(yè)的補(bǔ)貼還處于文件階段，并沒有真正到位，使得秸稈處理企業(yè)在處理秸稈時(shí)猶豫。

（三）原因分析

1、政府包攬過多。在我國的農(nóng)村環(huán)境治理過程中，政府既是決策者、投資者、也是生產(chǎn)者，幾乎是包攬了農(nóng)村環(huán)境整治的所有主要工作，企業(yè)、社會組織、村民個(gè)人在這個(gè)過程中發(fā)揮的作用非常有限，使得政府負(fù)擔(dān)過重、治理效果不佳。

2、農(nóng)村環(huán)境治理機(jī)制的缺乏。由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會體制，導(dǎo)致長期以來政府對農(nóng)村環(huán)境問題的忽視。農(nóng)村環(huán)境治理的投入遠(yuǎn)不如城市，使得在環(huán)境治理過程中城鄉(xiāng)間的差距日益加劇。在環(huán)境治理的框架中政府不但在很大程度上代表了公共的利益，而且基本壟斷了環(huán)境制度的供給，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公共管理職能積極推動農(nóng)村“環(huán)境良治”的實(shí)現(xiàn)。[4]

3、多元主體參與不足。我國的環(huán)境污染治理模式雖然經(jīng)歷了政府直控，到引入市場工具、吸納多元主體參與的變化，但仍然屬于以命令—控制手段為主的政府管控型治理模式。[5]加上沒有合適參與渠道方式，企業(yè)、社會組織和村民在農(nóng)村環(huán)境的治理過程中處于政策配合角色。

4、協(xié)同治理機(jī)制缺失。在露天焚燒秸稈的治理過程中，主要是由政府制定方案政策，村委會具體負(fù)責(zé)執(zhí)行。由于沒有建立健全相關(guān)協(xié)同機(jī)制，企業(yè)、社會組織及村民個(gè)人的優(yōu)勢沒有得到整合利用，協(xié)同治理的優(yōu)勢也無法得以實(shí)現(xiàn)。

（四）對策及建議

1、建立健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。政府建立健全農(nóng)村環(huán)境整治相關(guān)法律法規(guī)，充分考慮農(nóng)村環(huán)境治理工作的特殊性，區(qū)別與城市環(huán)境治理情況的不同，針對性的制定符合農(nóng)村實(shí)際情況、適用于農(nóng)村環(huán)境治理工作的法律法規(guī)。同時(shí)也要加強(qiáng)執(zhí)法力度，避免法律成為一紙空文，真正起到法律的強(qiáng)制約束和管理作用。

2、建立健全治理參與機(jī)制。政府在農(nóng)村環(huán)境治理中繼續(xù)發(fā)揮其引導(dǎo)作用，建立健全協(xié)同參與機(jī)制，擴(kuò)展參與途徑，鼓勵和支持企業(yè)和民間環(huán)保組織積極參與農(nóng)村環(huán)境的治理工作。同時(shí)要充分調(diào)動農(nóng)民主體的積極性，讓其意識自己是農(nóng)村環(huán)境治理的重要主體，改變以往被動配合的現(xiàn)象。

3、建立健全溝通協(xié)商機(jī)制。確保各級政府間、政府與企業(yè)間、政府與社會組織間、政府與村民間以及企業(yè)、社會組織、村民間的溝通協(xié)商順暢，建立健全溝通協(xié)商機(jī)制，提供良好的溝通參與渠道，使得各主體有機(jī)會表達(dá)各自意見，形成緊密的協(xié)同治理關(guān)系。

4、建立健全利益共享機(jī)制。根據(jù)公共選擇理論“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)前提，每個(gè)治理主體都是“經(jīng)濟(jì)人”，則政府、企業(yè)、村民自治組織、第三部門和村民都會把自己的個(gè)人利益最大化。[6]農(nóng)村環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，只有建立健全利益共享機(jī)制，才能最大化實(shí)現(xiàn)利益均衡。

5、建立健全激勵補(bǔ)償機(jī)制。在農(nóng)村環(huán)境治理過程中激勵補(bǔ)償機(jī)制是必不可少的重要內(nèi)容之一，在多主體協(xié)同治理機(jī)制下，構(gòu)建激勵補(bǔ)償機(jī)制來替代強(qiáng)制命令手段，來彌補(bǔ)治理效果的不足。依據(jù)農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)際情況，建立專項(xiàng)治理資金和加大補(bǔ)貼投入力度，使各方主體在治理過程中充分受益。

【參考文獻(xiàn)】

[1]央視網(wǎng)：少見但不冤！黑龍江百姓燒秸稈70名干部被問責(zé).http：//news.cctv.com/2019/01/11/ARTILaVBNTv039XhuVDEzeYv190111.shtml，2019-01-11.

[2]何水.協(xié)同治理及其在中國的實(shí)現(xiàn)——基于社會資本理論的分析[J].西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2008（5）.

[3]韓喜平.農(nóng)村環(huán)境治理不能讓農(nóng)民靠邊站[N].中國社會科學(xué)報(bào)，2014-03-28（A07）

[4]周照明.農(nóng)村環(huán)境治理差的原因探析[J].現(xiàn)代農(nóng)村科技，2018（ 4 ）.

[5]葉大鳳，馬云麗.農(nóng)村環(huán)境污染協(xié)同治理機(jī)制探析——以廣東M市為例[J].廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018（11）.

[6]丹尼斯·繆勒.楊春學(xué)，李紹榮，羅仲巧等譯.公共選擇理論[M].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版杜，2000：47.