“放管服”改革中存在的問題及其對策

秦長江

摘?要：“放管服”改革是全面深化改革的“先手棋”、轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”?！胺殴芊备母锏睦碚撘罁?jù)是市場決定論、整體治理理論和服務(wù)型政府理論。近些年來，河南“放管服”改革總體進(jìn)展順利，各項部署陸續(xù)落地，公眾總體評價好、滿意度高。與此同時，改革存在簡政放權(quán)不到位、監(jiān)管短板突出、政務(wù)服務(wù)體系不健全、審批服務(wù)便民化程度不高等問題。這些問題的存在，是觀念滯后、體制機(jī)制不暢、信息不共享、利益沖突、法律法規(guī)滯后等因素綜合作用的結(jié)果。進(jìn)一步深化改革，需要從健全體制機(jī)制、深化簡政放權(quán)、完善政務(wù)服務(wù)體系等方面著手。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革;效果評價;對策建議

中圖分類號：D630??????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）03-0001-07

“放管服”改革旨在推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這是一場重塑政府和市場關(guān)系、刀刃向內(nèi)的政府自身革命，也是近年來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好的關(guān)鍵一招。①黨的十八大以來，中央緊緊抓住“放管服”改革這一“牛鼻子”，大力推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。全國各地積極探索，推出了許多創(chuàng)新舉措，改革呈現(xiàn)欣欣向榮之景象。近些年來，河南高度重視“放管服”改革，各項部署逐步落地，改革總體進(jìn)展順利，且多項改革措施在全國處于領(lǐng)先地位，但同時也存在比較突出的問題。作為人口大省，河南“放管服”改革在全國具有典型代表意義，對河南的此項改革進(jìn)行充分調(diào)研和深度分析，不僅對河南進(jìn)一步深化改革具有實(shí)踐價值，而且對在全國范圍內(nèi)進(jìn)一步深化“放管服”改革也有一定參考價值。

一、“放管服”改革的理論依據(jù)

“放管服”改革的核心是正確界定政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的職能。具體來說，就是處理好政府、市場與社會之間的關(guān)系，特別是政府與市場之間的關(guān)系。推動“放管服”改革，一方面要釋放市場活力，讓市場在資源配置中起決定性作用;另一方面要發(fā)揮好政府作用，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。同時，也要解決政府結(jié)構(gòu)碎片化的問題，提高改革的協(xié)同性和整體性。就改革的理論依據(jù)而言，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1.市場決定論

正確界定政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用，是我國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的主線和核心命題，是我國改革開放的一個基本經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過幾十年的努力，我國逐步確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。黨的十八屆三中全會明確提出，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。全會摒棄了沿用二十多年的“基礎(chǔ)性作用”說法，提出了“市場決定論”，可以說是對如何正確處理政府與市場關(guān)系認(rèn)識上的深化。

“放管服”改革與黨的十一屆三中全會以來市場取向改革的大思路一脈相承，是“放開搞活”歷史經(jīng)驗(yàn)的延續(xù)和發(fā)展，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制豐富實(shí)踐的重要內(nèi)容。②“放管服”改革首要推出的就是簡政放權(quán)，把政府不該管、管不好的交給市場，讓市場在資源配置中起決定性作用。市場起決定性作用，并不是否定政府作用，政府主要是為市場發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造條件，并有效彌補(bǔ)市場失靈。在堅持“簡政放權(quán)”的同時強(qiáng)調(diào)“放管結(jié)合”，其中“放”是為了激發(fā)市場活力，創(chuàng)造“有效的市場”;“管”是為了發(fā)揮政府作用，創(chuàng)造“有為的政府”。市場這只“看不見的手”是資源配置的基本機(jī)制，政府這只“看得見的手”發(fā)揮把握方向和糾偏的職能，從體制機(jī)制上保障市場的“決定性作用”。經(jīng)過多年努力，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“硬環(huán)境”取得了明顯提升，但是營商環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、公共服務(wù)等“軟環(huán)境”離市場需求和人民期待尚有較大差距，是我國政府職能發(fā)揮中存在的“短板”，必須下更大功夫加以改善，大力推動“放管服”改革。所以，一方面，只有深入推進(jìn)“放管服”改革，才能逐步實(shí)現(xiàn)讓市場在資源配置中起決定性作用;另一方面，“放管服”改革得以逐步深入正是得益于“市場決定論”的提出，二者具有互為因果的辯證關(guān)系。

2.整體治理理論

國際社會出現(xiàn)的現(xiàn)代公共管理部門的改革，繼上世紀(jì)末的新公共管理運(yùn)動之后，掀起了第二次改革浪潮，就是以治理理論為核心特征的對各種“跨界協(xié)作”的張揚(yáng)。治理理論強(qiáng)調(diào)多中心、參與、協(xié)商、合作，在實(shí)踐中出現(xiàn)了整體治理、協(xié)作治理、網(wǎng)絡(luò)治理等模式，其中尤以整體治理影響最為廣泛。整體治理著眼于公共部門縱向、橫向間的整體性運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)公共部門為了完成共同目標(biāo)而展開跨部門協(xié)作，政府管理追求問題取向，而不是過程取向，按照公民的需求提供完整方便的公共服務(wù)，從根本上解決政府管理碎片化和公共服務(wù)空心化的問題。近年來，整體治理理論在政府改革中得以廣泛應(yīng)用。在廣泛應(yīng)用信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的基礎(chǔ)上，建立起跨組織、跨部門、跨機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)，最大可能地避免職能交叉或利益沖突，推行政府行政業(yè)務(wù)與流程的透明化、整合化。③

自從2008年提出“大部制”改革以來，我國的行政體制改革也越來越呈現(xiàn)整體治理的趨向。針對我國政府管理條塊分割、職責(zé)交叉不清、政府缺位錯位越位同時存在的弊端，黨的十九屆三中全會提出，黨和國家機(jī)構(gòu)改革堅持“優(yōu)化協(xié)同高效”的原則，這就是“放管服”改革中倡導(dǎo)的“一枚公章管審批”“最多跑一次”“一門一窗”等舉措，這些舉措都是以整合部門資源，提供完整便捷的公共服務(wù)為目標(biāo)?！胺殴芊备母锸且豁椣到y(tǒng)性工程，涉及的改革事項有行政許可審批、投資項目審批、商事制度、中介服務(wù)、減稅降費(fèi)、行政執(zhí)法、市場監(jiān)管等方方面面，涉及到的單位和部門幾乎囊括了政府的所有行業(yè)和層級，受影響的主體包括政府、社會、市場和普通民眾，可以說是“牽一發(fā)而動全身”，需要從各部門單打獨(dú)斗轉(zhuǎn)向整體治理。進(jìn)一步深化“放管服”改革面臨著信息不共享、跨域合作不暢、政策不協(xié)調(diào)等問題，如何利用整體治理理論，通過頂層設(shè)計和系統(tǒng)推進(jìn)，提升跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域協(xié)同治理能力，是“放管服”改革自身特點(diǎn)所決定的，也是未來改革的重點(diǎn)方向和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)途徑。

3.服務(wù)型政府理論

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，政府管理模式也經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的“統(tǒng)治型政府”“管制型政府”到“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”，再到“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。與統(tǒng)治型政府和管制型政府相比，服務(wù)型政府拋棄“治民觀念”和“為民做主”觀念，強(qiáng)調(diào)“人民當(dāng)家作主”和“為民服務(wù)”觀念;與經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府相比，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府職能重心在于提供公共服務(wù)。服務(wù)型政府理論堅持公民本位和社會本位，把服務(wù)作為公共治理的核心價值和政府的職能重心。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府。如2014年他在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會開幕式上的演講中提出：“我們強(qiáng)調(diào)更好發(fā)揮政府作用，更多從管理者轉(zhuǎn)向服務(wù)者，為企業(yè)服務(wù)，為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。”④在黨的十九大上，他指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”⑤這些講話為建設(shè)服務(wù)型政府提供了基本遵循，即要建設(shè)服務(wù)型政府，必須轉(zhuǎn)變政府職能?！胺殴芊备母镎寝D(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵抓手，通過“放管服”改革，可以強(qiáng)化各級政府服務(wù)意識，創(chuàng)新服務(wù)方式，提高行政辦事效率，提供便捷高效的公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)也得以達(dá)成?？傊胺殴芊备母锏哪繕?biāo)是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，“放管服”改革也必然以服務(wù)型政府理論作為指導(dǎo)。

二、河南“放管服”改革的主要舉措

近些年來，河南全面推進(jìn)“放管服”改革，在省本級和各地市出現(xiàn)了比較好的做法、經(jīng)驗(yàn)和亮點(diǎn)。經(jīng)過持續(xù)努力，改革從“循序漸進(jìn)、逐步深入”階段進(jìn)入到“重點(diǎn)突破、規(guī)范提升”階段，改革的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性逐漸增強(qiáng)。概括說來，河南推進(jìn)“放管服”改革的主要舉措表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，以“簡政放權(quán)”為核心，以“三個清單制度”“網(wǎng)上審批”“5+2”機(jī)制為主要內(nèi)容，推動行政審批和投資審批制度改革。省本級嚴(yán)格按照“該減盡減、接好用好”的標(biāo)準(zhǔn)要求，認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院分11批次取消下放的行政審批事項681項和中央指定地方實(shí)施行政審批事項305項，徹底終結(jié)非行政許可審批，先后6次清理精簡省級行政審批項目55.5%，職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項大幅減少。省本級投資項目審批事項由原來的113項精簡到59項，精簡近48%。⑥在滿足審批條件的情況下，項目從立項到開工全過程審批時間由原來的180個工作日以上壓縮到60個工作日以內(nèi)，部分項目壓縮到30個工作日?；緦?shí)現(xiàn)非涉密類投資項目在線審批辦理，全面實(shí)行告知性備案，實(shí)現(xiàn)企業(yè)項目備案“零跑路”，備案時間由過去的10天左右壓縮到1天。全省以“5+2”創(chuàng)新舉措（區(qū)域評價、容缺辦理、多規(guī)合一、多評合一和多圖聯(lián)審5項機(jī)制，企業(yè)投資項目承諾制和政府投資項目聯(lián)審制2項試點(diǎn)），優(yōu)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)審批程序，帶動審批效率提升。以企業(yè)投資項目承諾制為例，自貿(mào)區(qū)開封片區(qū)僅保留審查、驗(yàn)收2項審批事項，申請材料減少壓縮80%以上，項目從拿到土地證到開工建設(shè)時長由原來至少半年以上縮短為10個工作日左右。投資審批項目實(shí)施“容缺辦理”模式，推動投資項目審批線上“一網(wǎng)通辦”，線下“只進(jìn)一扇門”，現(xiàn)場辦理“最多跑一次”。

第二，以“證照分離”“多證合一”和全程電子化認(rèn)證平臺建設(shè)為抓手，深化商事制度改革。河南先后推動了“先照后證”“多證合一”“證照分離”改革，實(shí)現(xiàn)“一照一碼走天下”。在全省推動“三十五證合一”改革，實(shí)行“一窗受理、一表申請、一套材料、一網(wǎng)歸集、一檔管理”的“五個一”辦理模式。全省統(tǒng)一的全程電子化登記系統(tǒng)成功上線運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)“零見面、無介質(zhì)、無紙化”辦理電子職業(yè)證照，在全國率先實(shí)現(xiàn)工商登記政務(wù)網(wǎng)“一網(wǎng)通辦”，率先上線企業(yè)登記身份管理實(shí)名驗(yàn)證系統(tǒng)。截至2019年2月底，河南各類市場主體總量突破了600萬戶，成為全國第五個市場主體大省，邁入全國第一方陣。⑦

第三，以“一網(wǎng)通辦”前提下“最多跑一次”為目標(biāo)、以政務(wù)服務(wù)平臺和行政服務(wù)中心建設(shè)為抓手，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革。初步建成了省級網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺、政務(wù)專有云、政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺，通過《平臺之外無審批》和《一次辦妥》兩個實(shí)施方案，按照“三級十同”標(biāo)準(zhǔn)對省市縣三級公共服務(wù)事項進(jìn)行全面梳理規(guī)范。以“整體政府”理念為引領(lǐng)，以群眾眼中的“一件事”為標(biāo)準(zhǔn)，通過削減事項、優(yōu)化流程、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、信息共享，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和群眾“進(jìn)一扇門、到一個窗、辦多家事”。同時，各市縣在完善行政服務(wù)中心、便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等為民辦事實(shí)體窗口建設(shè)方面采取不少創(chuàng)新措施，積極推動實(shí)體大廳“一窗式”改革，不同程度實(shí)現(xiàn)“綜合受理”或者“綜合+專業(yè)”受理，普遍實(shí)現(xiàn)受審分離的政務(wù)服務(wù)模式。通過建立便民服務(wù)終端、完善配套設(shè)施、加強(qiáng)大廳管理、優(yōu)化辦事流程、精簡申請材料、推行延時服務(wù)、一次性告知等，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、快遞送達(dá)、零見面辦事”工作模式。

第四，以“雙隨機(jī)一公開”（在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開）和信用體系建設(shè)為核心，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。進(jìn)一步規(guī)范“雙隨機(jī)一公開”建設(shè)，推動跨部門“雙隨機(jī)”聯(lián)合抽查全覆蓋;建成國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，加強(qiáng)和完善企業(yè)信息歸集和公示制度。截至2018年11月底，國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（河南）累計查詢量達(dá)24億余人次，全省67個部門歸集各類涉企信息616萬余條。⑧通過建立異常經(jīng)營目錄和嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單，推動實(shí)施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”方式的運(yùn)用，整合部門、層級之間的信息，形成監(jiān)管合力。針對基層監(jiān)管隊伍的實(shí)際情況，加大基層監(jiān)管力量建設(shè)，推動職能部門向監(jiān)管傾斜、向基層傾斜。

總體而言，河南“放管服”改革取得了明顯成效，政府職能得到進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，服務(wù)效能明顯提升，社會營商環(huán)境進(jìn)一步改善。

三、“放管服”改革存在的問題與原因

從調(diào)研結(jié)果看，人民群眾對“放管服”改革中的某些舉措還有所不滿，評價不高。這表明，河南“放管服”改革仍存在一些不足之處，改革需要深入推進(jìn)。

1.“放管服”改革存在的主要問題

根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，結(jié)合其他相關(guān)資料，筆者以為，當(dāng)前“放管服”改革存在的主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）簡政放權(quán)不到位。這一問題主要體現(xiàn)在三個方面：一是“減證”仍有較大空間。其一是保留的行政審批事項仍然偏多。證書種類多、證出多門、交叉認(rèn)證、重復(fù)認(rèn)證現(xiàn)象依然存在，審批要件多、環(huán)節(jié)多、耗時長的問題仍然存在，與“讓市場在資源配置中起決定性作用”的要求還有較大差距。其二是“先照后證”之后對“證”的要求仍然較多。有的部門對工商部門在把關(guān)環(huán)節(jié)存在依賴傾向，企業(yè)雖然先拿到了“照”，但是拿“證”并不順利。另外，由于法律銜接跟不上，造成“先照后證”的政策效果打折。二是放權(quán)有效性有待提高。其一是放權(quán)搞變通。某些部門把非行政許可審批事項變成“備案”;把權(quán)力事項拆分，為審批事項人為“造數(shù)”。大部分訪談對象表示放權(quán)過程中“選擇性下放、明放暗不放、放權(quán)步調(diào)不一致”的情況依然存在。其二是放權(quán)不對路。本該放給市場和社會的，卻在政府內(nèi)部下放，或者放給與部門關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)的評審、中介機(jī)構(gòu)。企業(yè)反映，一些中介機(jī)構(gòu)能力不足、辦事不規(guī)范、效率低，存在“吃拿卡要”現(xiàn)象。其三是放權(quán)接不住。有三種情況：因?yàn)榕聯(lián)?zé)不愿接的，因?yàn)榧夹g(shù)和能力不足而無力接的，因?yàn)榉艡?quán)不同步導(dǎo)致接不住的。三是審批過程中不作為現(xiàn)象比較突出。其一是環(huán)節(jié)多。大部分事項要從辦事員到副科長、科長、副局長、局長等5～7人簽字，對于審批權(quán)限級別設(shè)定存在“就高不就低”的情況，出現(xiàn)“公章旅行”現(xiàn)象。其二是故意拖。個別辦事人員在規(guī)定范圍內(nèi)故意拖延時間，“能拖則拖，而不是急民所急盡快辦理”。其三是例外情況處理機(jī)制不健全。對于部分特殊情況，比如因?yàn)闄n案或證件丟失導(dǎo)致群眾無法辦理相關(guān)事項或享受相關(guān)政策，缺乏靈活處理機(jī)制。

（2）監(jiān)管“短板”問題仍比較突出。一是監(jiān)管機(jī)制不健全。其一是多頭審批和多頭監(jiān)管導(dǎo)致權(quán)責(zé)不匹配。“有權(quán)的看不到、無權(quán)的管不了”;“誰審批誰負(fù)責(zé)”落實(shí)較好，而“誰分管誰負(fù)責(zé)”落實(shí)虛化。比如，無證經(jīng)營攤位、無證停車場、黑診所等領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。其二是合規(guī)性不足，清單管理落實(shí)不到位。清單尚在建立完善中，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化和權(quán)威性。權(quán)責(zé)清單推動較快，而監(jiān)管清單推進(jìn)相對遲緩?；鶎诱捅O(jiān)管部門還不適應(yīng)清單管理模式，實(shí)際工作中并沒有真正按照清單進(jìn)行管理，隨意性較大。其三是“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制不健全。一方面該機(jī)制適用范圍有限。比如食品生產(chǎn)、化學(xué)藥品生產(chǎn)等行業(yè)采取“雙隨機(jī)”，對于未抽中的企業(yè)難以發(fā)現(xiàn)其真實(shí)經(jīng)營狀況。再者隨機(jī)抽檢人員很可能不熟悉抽查領(lǐng)域，反而會延誤時間，甚至可能影響檢查結(jié)論的準(zhǔn)確性。另一方面落實(shí)不到位。“一單、兩庫、一細(xì)則”不完善，抽查的范圍、頻次、方式不合理，抽查結(jié)果不夠透明。二是依法依規(guī)監(jiān)管能力不足。其一是監(jiān)管不公、監(jiān)管過度現(xiàn)象依然存在。一些部門對運(yùn)動式監(jiān)管樂此不疲，如一旦發(fā)生安全生產(chǎn)事故，往往就會對同類型企業(yè)進(jìn)行大檢查。多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管沒有根除，讓企業(yè)疲于應(yīng)付。其二是監(jiān)管方式單一粗暴，彈性執(zhí)法。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，食品藥品、道路運(yùn)輸、安全生產(chǎn)、環(huán)保領(lǐng)域存在以罰代管、彈性執(zhí)法現(xiàn)象。其三是對新業(yè)態(tài)的審慎包容監(jiān)管，由于缺乏明確規(guī)定和示范指導(dǎo)，一些部門和政府存在不愿管、不會管、不敢管的問題。三是基層監(jiān)管力量薄弱。其一是基層監(jiān)管力量現(xiàn)狀滿足不了改革需求。隨著改革的推進(jìn)，監(jiān)管任務(wù)量快速增加，基層監(jiān)管力量壓力加大，技術(shù)、設(shè)施、專業(yè)人員等都比較缺乏。專家?guī)旖ㄔO(shè)跟不上需求，專家待遇在不同行業(yè)之間差距大，部分行業(yè)和縣區(qū)由于缺專家而不能按時完成現(xiàn)場勘驗(yàn)任務(wù)。其二是編制被占用。有縣區(qū)反映，由于歷史原因監(jiān)管部門編制被占用現(xiàn)象比較嚴(yán)重，還存在“將多兵少”的情況。某縣安監(jiān)局編制為16人，其中局領(lǐng)導(dǎo)（副科及以上）職數(shù)占12人。其三是能力不足。部分縣區(qū)反映，由于監(jiān)管的專業(yè)性要求，監(jiān)管部門真正有能力行使監(jiān)管職責(zé)的人僅占現(xiàn)有人數(shù)的三分之一左右，很多人沒有相關(guān)業(yè)務(wù)能力。

（3）優(yōu)化服務(wù)仍需持續(xù)提升。一是政務(wù)服務(wù)體系不健全。其一是省本級政務(wù)服務(wù)體系整合不夠。省直部門辦公地點(diǎn)分散，省級層面沒有綜合性政務(wù)服務(wù)大廳;全省缺乏統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，難以形成全省上下貫通的政務(wù)服務(wù)體系。其二是基層政務(wù)服務(wù)建設(shè)落后。村級政務(wù)服務(wù)建設(shè)落后，村（社）級可辦事項太少，農(nóng)村代辦員（信息員）制度落實(shí)不到位，黨群活動中心雖然已經(jīng)覆蓋所有村（社），但普遍存在作用發(fā)揮不足現(xiàn)象，“最后一公里”問題還沒解決。二是事項入駐中心還有較大改善空間。其一是事項設(shè)置沒有充分整合。大部分服務(wù)中心仍然是分區(qū)受理業(yè)務(wù)，造成群眾在大廳內(nèi)“暈頭轉(zhuǎn)向來回跑”和“多次排隊”;存在不同窗口、不同工作人員對同一政策的解讀不一致的情況，讓群眾無所適從。其二是事項入駐不徹底。有些該入駐的沒有入駐，有些部門入駐中心的工作人員沒有審批權(quán)限，還要把材料返回，重新進(jìn)入原來的審批通道。其三是事項清單不規(guī)范。依申請事項不規(guī)范的問題初步得以解決，但是依職權(quán)事項方面，各市依然存在名稱不規(guī)范、口徑不一致、上下不統(tǒng)一、數(shù)量相差懸殊等問題。三是審批服務(wù)便民化程度不高。其一是審批程序不便民。審批材料重復(fù)提交現(xiàn)象雖有改觀，但依然大量存在;容缺受理制和服務(wù)承諾制實(shí)施范圍窄、不規(guī)范。其二是線上線下不融合。部分事項網(wǎng)上審批后還需要現(xiàn)場遞交紙質(zhì)材料;已在實(shí)體大廳辦理的部分事項，還需要補(bǔ)填網(wǎng)上流程。其三是便民設(shè)施不便民。部分服務(wù)中心公交不方便，停車不方便，座位不夠等。其四是服務(wù)中心知曉度低。宣傳范圍小、形式少、不接地氣，群眾和企業(yè)不知道服務(wù)中心的具體位置和辦理事項范圍。

2.問題產(chǎn)生的原因

上述問題的產(chǎn)生，原因是多方面的：既有主觀方面的原因，又有客觀方面的原因;既有法律法規(guī)滯后的原因，又有制度機(jī)制缺失的原因。具體來說，有以下五個方面。

（1）觀念原因。不從根本上轉(zhuǎn)變觀念，改革的一系列部署和措施就難以落地生根，更難以取得預(yù)期效果。當(dāng)前觀念問題主要有三種表現(xiàn)：一種是沒有真正意識到“放管服”改革對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義、對推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的深遠(yuǎn)意義，因而對改革不夠重視，對如何進(jìn)行改革的認(rèn)識不足;一種是迫于壓力被動改革，雖然形式上是在改革，但是內(nèi)心深處的觀念并沒有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，“形變而質(zhì)不變”，權(quán)力意識、管理意識、官本位思想濃厚，為民意識、服務(wù)意識、務(wù)實(shí)創(chuàng)新意識不足;一種是對改革的難度認(rèn)識不足，在落實(shí)改革部署時沒有足夠重視。

（2）利益原因?！胺殴芊备母锸恰暗度邢騼?nèi)”的自我革命，是觸利益、動格局的改革。簡政放權(quán)會使部分部門和領(lǐng)導(dǎo)干部失去審批權(quán)力，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管會增加領(lǐng)導(dǎo)干部工作量和工作難度，提升服務(wù)更是要求領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)自律?！胺殴芊备母锏谋澈笫抢娼Y(jié)構(gòu)的調(diào)整，有的干部可能產(chǎn)生抵觸情緒，在工作中表現(xiàn)為改革動力不足。之所以出現(xiàn)放權(quán)不到位、信息不共享、體制內(nèi)空轉(zhuǎn)等情況，利益問題還是其關(guān)鍵所在。

（3）信息孤島原因。公共機(jī)構(gòu)層級間、條塊間網(wǎng)絡(luò)信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘等信息互通不暢問題仍然制約改革發(fā)展，不方便企業(yè)和群眾辦事，也不利于政府信息的有效利用。當(dāng)前，數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)可預(yù)期的發(fā)展使得系統(tǒng)對接、數(shù)據(jù)共享在技術(shù)層面上已成為可能，而掣肘信息共享的關(guān)鍵主要在如何對接不同部門系統(tǒng)間涉密信息以及維護(hù)群眾、企業(yè)的私密信息等信息安全問題上。

（4）體制機(jī)制原因。從中央到省級領(lǐng)導(dǎo)對改革不可謂不重視，但是在某些地方改革卻出現(xiàn)了“兩張皮”現(xiàn)象、“上熱中溫下冷”現(xiàn)象、改革成果落實(shí)和監(jiān)督檢查弱化的現(xiàn)象，出現(xiàn)了“改革成果落實(shí)難、持續(xù)性不夠、前緊后松、前熱后冷”，“上面壓一壓，下面動一動”的情況。主要原因就是推動改革深化和督促改革落實(shí)的機(jī)制不夠健全。改革處于密集期，體制機(jī)制調(diào)整速度、工作人員觀念更新和素質(zhì)提升速度、相關(guān)配套跟進(jìn)速度跟不上改革需求。比如，地市“放管服”改革的協(xié)調(diào)工作由編辦負(fù)責(zé)，而編辦協(xié)調(diào)事項的能力不足。大部分行政服務(wù)中心存在著機(jī)構(gòu)性質(zhì)與承擔(dān)職責(zé)不匹配、人員配備與承擔(dān)工作量不匹配、前店后廠、雙軌運(yùn)行、體外循環(huán)等問題，導(dǎo)致行政審批項目在進(jìn)駐中心時進(jìn)頭不進(jìn)尾、進(jìn)輕不進(jìn)重、多進(jìn)不收費(fèi)項目等問題。

（5）法律法規(guī)原因。目前凡是法律法規(guī)有明確規(guī)定的事項，推進(jìn)相對順利，但是法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的事項、不同法規(guī)之間存在沖突打架的事項、法律法規(guī)明顯滯后于改革現(xiàn)實(shí)需求的事項，由于責(zé)任無法界定或者沒有法律依據(jù)，推進(jìn)處于停滯狀態(tài)。

四、進(jìn)一步深化“放管服”改革的建議

由于“放管服”改革是在中央政府的整體推動下逐步開展的全國性系統(tǒng)工程，雖然鼓勵地方結(jié)合實(shí)際加以創(chuàng)新，但是各地總體思路和理念基本相似，所以在改革過程中出現(xiàn)的主要問題也有相似之處。結(jié)合當(dāng)前我國“放管服”改革進(jìn)程的階段性特征，堅持問題導(dǎo)向原則，針對工作中存在的短板，繼續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，使這項改革取得新成效，人民群眾更加滿意。

1.健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作推進(jìn)機(jī)制

（1）注重頂層設(shè)計?！胺殴芊备母锸且粋€龐大的系統(tǒng)性改革，當(dāng)前迫切需要加強(qiáng)對所涉及的各分項改革關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、耦合性的研究。堅持全域“一盤棋”原則，協(xié)調(diào)推進(jìn)“放管服”分項改革，統(tǒng)籌推進(jìn)“放管服”改革與機(jī)構(gòu)改革、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與智慧城市建設(shè)、大數(shù)據(jù)工程建設(shè)，避免產(chǎn)生新的信息孤島和機(jī)構(gòu)碎片化。

（2）推動“一把手”工程，健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。解決部門信息不共享、部門不愿放棄既有利益、體制機(jī)制不順等難點(diǎn)問題，都需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。江蘇、浙江等推進(jìn)比較好的地方，基本都是把“放管服”改革作為“一把手”工程，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，把“放管服”改革作為當(dāng)前的重點(diǎn)攻堅任務(wù)來抓;針對難點(diǎn)、堵點(diǎn)，召開專題會、協(xié)調(diào)會，主要領(lǐng)導(dǎo)親自參加，及時解決相關(guān)問題。

（3）健全工作推進(jìn)機(jī)制。一要進(jìn)一步規(guī)范工作機(jī)制。夯實(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)抓總攬、政府辦抓統(tǒng)籌、牽頭部門抓專項推進(jìn)、其他部門抓具體落實(shí)的工作機(jī)制。二要堅持量化管理。企業(yè)申請開辦時間、投資審批時限、群眾辦事時限等都要設(shè)定明確的量化指標(biāo)，以硬性約束倒逼減環(huán)節(jié)、優(yōu)流程、壓時限、提效率。三要積極發(fā)揮社會力量的作用。暢通群眾訴求表達(dá)和反饋渠道，利用網(wǎng)絡(luò)等評價評估手段，讓群眾參與到評估和監(jiān)督中，健全第三方評估機(jī)制。

2.繼續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)向縱深發(fā)展

（1）深化審批制度和商事制度改革。一是設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)，做到應(yīng)簡必簡。凡是市場能調(diào)節(jié)、社會能承擔(dān)的事務(wù)，政府相關(guān)審批權(quán)要逐步完全取消;對于必不可少的審批事項，根據(jù)實(shí)施能力和管理便利性原則，逐步下放。二是優(yōu)化流程，提升效率。簡化、整合審批手續(xù)，壓縮前置環(huán)節(jié)并公開時限，推行并聯(lián)審批和網(wǎng)上審批，對同一事項所涉及的權(quán)限要同步下放。三是完善清單，規(guī)范管理。繼續(xù)規(guī)范和完善清單，加強(qiáng)清單運(yùn)行評估，動態(tài)調(diào)整清單內(nèi)容，推動清單管理落到實(shí)處。

（2）推進(jìn)收費(fèi)改革，清理規(guī)范各種收費(fèi)事項。一是規(guī)范收費(fèi)事項。清理規(guī)范政府性基金、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會商會及各種中介收費(fèi)。這項工作涉及到部門的實(shí)際利益，是改革面臨的“硬骨頭”，推行難度大。一方面要堅持依法清理，另一方面要創(chuàng)新工作方法，比如可以采取向社會征求意見、聘請專家顧問、部門之間互查等方式。凡是不符合法律法規(guī)規(guī)章的收費(fèi)項目一律取消，對于當(dāng)前法規(guī)雖有規(guī)定，但是不符合當(dāng)前改革精神的收費(fèi)項目，也要進(jìn)一步通過修改法規(guī)逐步取消。二是加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)管。全面推行依清單收費(fèi)，明確項目名稱、設(shè)置依據(jù)、服務(wù)時限，明確收費(fèi)依據(jù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。完善舉報投訴查處機(jī)制，切實(shí)做到“陽光收費(fèi)”。

3.落實(shí)“大監(jiān)管”理念，健全監(jiān)管機(jī)制，壯大監(jiān)管力量

（1）創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式。一是落實(shí)“大監(jiān)管”理念。利用新聞媒介、政府網(wǎng)站、手機(jī)APP引導(dǎo)全社會積極參與監(jiān)管，暢通人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)機(jī)構(gòu)、中介組織、公民個人積極參與監(jiān)管的渠道。二是積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺，真正將智慧監(jiān)管理念落到實(shí)處。三是完善審慎包容監(jiān)管。對于新業(yè)態(tài)，要本著鼓勵創(chuàng)新原則，量身定制包容審慎監(jiān)管模式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

（2）健全監(jiān)管機(jī)制。一是健全隨機(jī)抽查機(jī)制。完善相關(guān)細(xì)則，及時公開檢查執(zhí)法結(jié)果，擴(kuò)大群眾監(jiān)督渠道，加快實(shí)現(xiàn)隨機(jī)監(jiān)管全覆蓋。二是健全重點(diǎn)監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前亟須健全重點(diǎn)監(jiān)管的適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)、報批程序。三是健全信用監(jiān)管機(jī)制。推進(jìn)涉企信息歸集共享，實(shí)行守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，讓“一處違法、處處受限”落到實(shí)處;加大懲罰力度，加快實(shí)行巨額懲罰性賠償制度。

（3）壯大基層監(jiān)管力量。一是建立綜合監(jiān)管和執(zhí)法體系。利用機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，整合市場監(jiān)管執(zhí)法力量，構(gòu)建“一支隊伍管市場”的綜合監(jiān)管和執(zhí)法格局。二是培育壯大基層監(jiān)管力量。相對集中行政處罰權(quán)，推進(jìn)人財物向監(jiān)管隊伍傾斜、向基層下沉;充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，將監(jiān)管職能納入到網(wǎng)格管理。三是提升基層監(jiān)管人員素質(zhì)。加強(qiáng)對基層監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)和支持。

4.以完善政務(wù)服務(wù)體系為核心，提供高效便捷公共服務(wù)

（1）繼續(xù)開展“減證便民”行動。優(yōu)先解決群眾和企業(yè)反映強(qiáng)烈的“奇葩”證明、循環(huán)證明、重復(fù)證明問題。借助全國建設(shè)統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的契機(jī)，由各省進(jìn)行摸底排查，然后全國比對，形成一個證明事項清單，實(shí)行清單管理，清單之外不得索要證明材料。同時梳理群眾可能面臨的特殊困難清單，建立健全群眾特殊問題訴求處理機(jī)制。

（2）大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。解決信息孤島問題，一是整合現(xiàn)有政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源。以誰建設(shè)系統(tǒng)誰負(fù)責(zé)對接為原則，全國各地各部門建設(shè)的非涉密政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)全面接入國家統(tǒng)一建立的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，減少在不同系統(tǒng)中重復(fù)錄入，提高基層窗口工作效率。以國家政務(wù)服務(wù)網(wǎng)為中心，打通各部門審批系統(tǒng)與各地政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的通道，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫實(shí)時交換、共享，推動“一次錄入、大家共用”和“一個數(shù)據(jù)用到底”，逐漸增加身份證“一證通辦”事項清單。二是完善數(shù)據(jù)管理體制機(jī)制。鑒于在本次機(jī)構(gòu)改革中多個省份建立了統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)管理局的事實(shí)，國家層面也要盡快著手考慮，在“全國一張網(wǎng)”建設(shè)過程中，把全國政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)納入大數(shù)據(jù)管理框架內(nèi)。由具體的部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國大數(shù)據(jù)管理工作，研究推進(jìn)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)法規(guī)建設(shè)。重點(diǎn)解決數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)所有權(quán)確權(quán)、數(shù)據(jù)信息安全保障等問題，提升數(shù)據(jù)管理的開放性、共享性、安全性和高效性。

（3）進(jìn)一步完善各級政府服務(wù)大廳建設(shè)，推進(jìn)線上線下融合。一要適時推動國家政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，完善從國家到村（社）的政務(wù)服務(wù)體系。全面推行“三集中、三到位”（行政審批職能向一個科室集中、承擔(dān)審批職能的科室向行政服務(wù)中心集中、行政審批事項向電子政務(wù)平臺集中，審批事項進(jìn)駐落實(shí)到位、授權(quán)到位、電子監(jiān)察到位），構(gòu)建上下互聯(lián)互通、線上線下一體化的六級政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，按照“分級負(fù)責(zé)、屬地管理”的體制，成立各級政務(wù)服務(wù)中心管理機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)下級政務(wù)服務(wù)中心的培訓(xùn)、指導(dǎo)工作，盡快扭轉(zhuǎn)某些地方政務(wù)服務(wù)中心無上級業(yè)務(wù)主管部門，無法統(tǒng)一運(yùn)行模式、無法及時交流經(jīng)驗(yàn)、上下脫節(jié)各行其是的局面，形成全國完整統(tǒng)一的工作體系，提升政務(wù)服務(wù)中心工作的整體水平和質(zhì)量。二要規(guī)范服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)問題，理順服務(wù)中心與其他部門的職責(zé)關(guān)系，提高服務(wù)中心監(jiān)管職責(zé)的合法合規(guī)性。三要出臺統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各級服務(wù)中心機(jī)構(gòu)名稱、規(guī)格、權(quán)責(zé)、審批數(shù)量等。將政務(wù)公開工作、會計核算中心、公共資源交易等事物納入到行政服務(wù)中心管理體系中來，實(shí)現(xiàn)資源的共享。

注釋

①②李克強(qiáng)：《在全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上的講話》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2018-07/12/content_5305966.htm，2018年7月12日。

③孫迎春：《現(xiàn)代政府治理新趨勢：整體政府跨界協(xié)同治理》，《中國發(fā)展觀察》2014年第9期。

④習(xí)近平：《謀求持久發(fā)展?共筑亞太夢想——在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會開幕式上的演講》，《人民日報》2014年11月10日。

⑤習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會?奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年，第39頁。

⑥數(shù)據(jù)來源于調(diào)研。

⑦⑧數(shù)據(jù)來源于相關(guān)部門數(shù)據(jù)。

The Effect， Problems and Countermeasures of the Reform of "Putting the Management under the Service"

— Based on the Research and Consideration of Henan Province

Qin Changjiang

Abstract：The reform of "Putting the Management under the Service" is the first step to deepen the reform in an all-round way and to transform the functions of the government. The theoretical basis of the reform is market determinism， overall governance theory and service-oriented government theory. In recent years， the reform of "release of management and service" in Henan has been smooth， various deployments have landed， the general public evaluation is good， and the satisfaction is high. At the same time， there are some problems in the reform， such as the simplification of administration and delegation of power， the deficiency of supervision， the imperfect service system of government affairs， and the low degree of convenience of examination and approval services. The existence of these problems is the result of the comprehensive effects of lagging concepts， poor institutional mechanisms and information sharing， conflicts of interests， lagging laws and regulations and other factors. In order to deepen the reform， it is necessary to improve the system and mechanism， simplify administration and delegate power， perfect the service system of government affairs and so on.

Key words："Putting the Management under the Service" reform; effect evaluation; countermeasure suggestion