鄭秉文：16年后養(yǎng)老金或耗盡，如何解困？

辛穎

5月1日起，養(yǎng)老保險單位繳費比例降至16%，此前這一比例多為20%，同時，調低社保繳費基數(shù)，這是國務院最新的減稅降費政策。最直接的效果是，減輕了企業(yè)和個人的繳費負擔。

不過，從4月10日中國社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050》（下稱《報告》）可以看出，按照16%的單位繳費比例預估，全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金將在十年左右出現(xiàn)負值，之后赤字缺口將越來越大，到2028年當期結余將首次出現(xiàn)負數(shù)。

加之，將執(zhí)行的新政調低了社保繳費基數(shù)，“養(yǎng)老金累計結余歸零可能還會更早到來”。全國政協(xié)委員、中國社科院世界社會保障研究中心主任鄭秉文的這一判斷，從《報告》中可見數(shù)據(jù)，全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金2027年將至峰值6.99萬億元，然后急轉直下，2035年將耗盡全部。

《報告》直接指出，當前制度存在一定的降費空間，如果同時實施延遲退休將在一定程度上改善，但最終還是無法避免將被耗盡的結局。

養(yǎng)老金的持續(xù)能力受到挑戰(zhàn)，并非近日發(fā)生。新政出臺，也意味著打開了一扇機會窗口，如何能夠保證養(yǎng)老金中長期的可持續(xù)運轉，內生的制度改革至關重要。為此，《財經》記者專訪鄭秉文進一步解讀社科院的最新報告。

養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌要快也要穩(wěn)

《財經》：從《報告》看各省的養(yǎng)老金差距大，在統(tǒng)一養(yǎng)老金繳費率的過渡期您有何建議？

鄭秉文：之前各省繳費不一，有饑有飽，東北三省、山東、湖北、青海收不抵支，就是河北、天津等，表面看當年收支平衡，但若剔除政府補貼，也已收不抵支。廣東則截然相反。

廣東省至今未按照國家“統(tǒng)一費率”繳納。2017年廣東提出用三年時間逐步過渡至全省統(tǒng)一比例，2018年發(fā)文明確規(guī)定：單位繳費比例高于14%的按14%執(zhí)行。

如果廣東省嚴格按“統(tǒng)一費率”征繳，社會保險費會大幅增收，基金積累就像滾雪球。從全國范圍看可增加制度收入，但事實上廣東這么辦也有難題：一是因為足額征繳將使廣東的余額基金規(guī)模更大，不僅地區(qū)更加失衡，而且形成貶值風險（銀行存款利率太低），積累越多貶值越大；二是不利于保持地區(qū)局部的競爭力。為此，廣東等個別沿海省份更傾向于保持較低費率水平，這既防止貶值風險，又可保持企業(yè)活力和地方競爭力。

沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌時，廣東的這個訴求不是沒有道理的。所以我們不僅需要時間上的過渡期，在政策上也得配套。

現(xiàn)有的中央調劑制度還不能徹底改變各省之間的“兩極分化”，依然是過渡措施，只是會減緩分化。

養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的一個焦點是中央調劑制度，可適當調劑窮富，彌補各地差距。2019年，廣東省以1.19萬億元的累計結余排在全國第一，緊隨其后的北京、四川和江蘇，加起來都沒有廣東一個省多。而我們預測有10個省份在未來十年期間基金會“穿底”。

中央調劑制度通過上繳公式和下?lián)芄絹怼敖俑粷殹?，地方向中央上繳與各省當?shù)厣缙焦べY與繳費人數(shù)掛鉤，中央再向地方下?lián)芄绞怯萌珖骄べY與各省退休人數(shù)掛鉤的辦法，這樣，富裕省上交的多，得到的少，落后省恰好相反。各省一視同仁，體現(xiàn)了程序公平。

《財經》：面對即將到來的養(yǎng)老金缺口，如何能夠提高長期持續(xù)力？

鄭秉文：老齡化將不可避免導致子孫后代的繳費率不斷提高，有些國家為“平滑”后代人的繳費負擔，“故意”提高費率、增加繳費收入并形成一個資產池進行投資，以期獲得超額市場回報率，用“超額收益”來彌補子孫后代的繳費缺口。加拿大就是這樣做的，20多年了，非常成功，受到很多國家的贊賞，甚至成為社保改革的一個新模式，有理論上的突破。

現(xiàn)在養(yǎng)老金主要仍在各地，中央的投資規(guī)模非常有限，錢拿不上來。中國養(yǎng)老保險投資體制在2015年建立，經過三年多的運作，4.4萬億元養(yǎng)老保險基金與全國社?；鹄硎聲炇鹜顿Y合同額僅為8000多億元，實際到賬額只有6000多億元。

因此，如不實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，增收的養(yǎng)老保險費進入投資體制在目前條件下也是個未知數(shù)。

我建議，成立外匯型主權養(yǎng)老基金。總體來看，中國仍處于外匯儲備的積累期，且積累規(guī)模相當可觀。中國應抓住這個歷史機遇期，適時建立一只“外匯型”的主權養(yǎng)老基金，補充未來的老齡化高峰。

這個機會窗口也不是永遠存在的，兩年來，外匯儲備規(guī)模開始明顯下降，這是一個信號，說明建立外匯型主權養(yǎng)老基金時不我待。

《財經》：今年的政府工作報告也提出，繼續(xù)提高劃轉部分國有資本充實社?；?，據(jù)您了解具體的進程如何？

鄭秉文：今年肯定要提速，因為一個重要的變化就是地方國企也要參與進來。此前提出從上市的國企IPO中劃轉10%，現(xiàn)在提出擴大到所有國企資本的10%，體量一下增大很多。

全國遍地開花的好處是提高了養(yǎng)老金未來財務可持續(xù)性。同時也提出了考驗，是否各級政府都有足夠的專業(yè)隊伍、專業(yè)能力管理好這部分資本？

實現(xiàn)這個劃轉，需要同級政府先設立一個公司作為承接主體，承擔這部分資產的投資運轉。此前，中央國有企業(yè)劃轉資本后由全國社?；鹄硎聲磉\轉，是一個有著十幾年專業(yè)人才支撐的大型機構投資者。但每個地方的資源情況不同，如果管理能力跟不上，就會存在一定風險和隱患。

保障養(yǎng)老金的穩(wěn)健是首要的，國資劃轉社保在加速的同時一定要避免一窩蜂的跟進。

當然，無論是建立基金還是劃轉國資，這都是外部力量的補充，更重要的是通過養(yǎng)老金制度本身的改革來提升可持續(xù)性。

多繳多得的激勵：擴大個人賬戶

《財經》：目前養(yǎng)老金個人賬戶一直是空賬運轉，您認為應縮小或者取消個人賬戶嗎？

鄭秉文：目前社保制度最主要的問題是缺乏激勵機制?？召~運轉還是坐實賬戶并不影響個人賬戶的激勵性。我經常對比的就是銀行賬戶，你的銀行賬戶里實際上并沒有一筆錢擺在那，已經放貸了呀，但是你還是有存錢的動力。

我們現(xiàn)在的問題是，企業(yè)和個人的繳費意愿都不強。住房公積金的繳費好，就是激勵明顯。個人繳得越多，企業(yè)繳得也越多，所以都希望把自己的住房公積金的基數(shù)報到上限。但是養(yǎng)老金的關鍵影響因素為上年度在崗職工的平均工資，而非繳費時長、數(shù)額，所以多繳多得并不突出。

養(yǎng)老保險的“實際繳費率”在下降，真實繳費比例越來越偏離實際工資水平。

但是，住房公積金的繳費基數(shù)，多且實在，比如北京市住房公積金的月繳存的工資基數(shù)，2017年約為8116元，高于社平工資7706元，是社平工資的105%。由此看，多繳多得，才是內生動力。

降低基數(shù)、降低費率非常好，可減輕大家和企業(yè)的負擔，但還應想辦法提高繳納意愿，從內心里愿意多繳，這才是制度可持續(xù)性的根本。

靈活就業(yè)參保人員，目前占養(yǎng)老保險全部參保人員四分之一左右，他們的繳費完全憑“自愿”選擇，由于沒有激勵性，僅就這個部分的繳費流失規(guī)模已遠大于個別發(fā)達省份降低繳費率導致的繳費流失規(guī)模。如，2010年斷保人數(shù)僅為1167萬人，繳費流失占實際繳費收入僅為11.6%，而到2017年則分別提高到5339萬人和17.4%，流失的繳費收入高達5500億元。為什么會流失？就是因為他們不愿繳費，繳夠15年就停止開始觀望，坐等退休了。

隨著網絡經濟的發(fā)展和網絡就業(yè)人員數(shù)量的擴大，使靈活就業(yè)的這個群體占比有逐漸擴大的趨勢，需要盡快防缺堵漏。

《財經》：對于突出多繳多得的效果，您建議的方案是什么？

鄭秉文：首先就是擴大個人賬戶。按現(xiàn)行政策，個人繳納工資的8%進個人賬戶，單位繳納的20%進入統(tǒng)籌賬戶，共計28%，其中的20%最終被平均，進入大鍋飯體制了，按照社會平均工資影響個人最終的養(yǎng)老金，這幾乎就沒有激勵作用。大家都把真實工資藏起來，掙1萬元只報5000元。

我建議，統(tǒng)賬結合的模式不變，個人繳費也同比下降到6%，但是單位繳的19%中分出6%進入個人賬戶，余下的13%進入統(tǒng)籌賬戶。這樣個人賬戶擴大到12%，模式就像住房公積金一樣，你繳得越多，單位就幫你繳得越多，那么雇主雇員雙方繳費比例就是：雇員繳納6%+雇主繳納13%，合計19%；繳費分配結構則是：個人賬戶12%+社會統(tǒng)籌7%，合計19%。經過測算，如果我們能夠坐實繳費基數(shù)，整體繳費28%下降到19%仍可以維持良性運轉。

那么現(xiàn)在通過降低單位繳費至 16%，整體繳費下降至24%，雖然高于測算的最低繳費比例，但是個人賬戶沒有產生激勵效果的情況下，也就不能保證繳費基數(shù)坐實這個前提，仍然難以實現(xiàn)長期的可持續(xù)。

單位拿出一半給個人賬戶，目的就是讓參保人和單位都坐實繳費基數(shù)。個人賬戶的積累期越長、費基越大、費率越高，賬戶資產的回報率就越高，參保人繳費的積極性就越高，制度收入就越可持續(xù)，這是養(yǎng)老保險可持續(xù)性和根本源泉所在。

按當前實行的個人賬戶記賬利率8.31%核算，以北京為例，一位25歲碩士畢業(yè)生從2018年開始工作，月工資為當年北京社平工資8467元，那么每個月個人繳費508元和單位配比508元全部記入個人賬戶，假定社平工資增長率為5%（近年來大約10%，為平滑未來35年，取值5%），繳費35年共110萬元，到他60歲退休，僅養(yǎng)老金個人賬戶資產總計將高達432萬元，按照目前發(fā)放養(yǎng)老金的計發(fā)系數(shù)139計算，每月可拿到3.1萬元，3年就可以“收回”繳納的全部養(yǎng)老金。退休時，再加上統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金，這名畢業(yè)生每月的養(yǎng)老金總額將超過4萬元。

即使我們把這個激勵降低一點，假定繳費記賬利率為6.31%，35年后該職工退休后的賬戶資產將為296萬元，35年后退休時每月賬戶養(yǎng)老金將達2.1萬元。

有了激勵效果，大家會主動監(jiān)督雇主如實繳費。降費很關鍵，但如何想辦法讓老百姓和企業(yè)把費基坐實，這個更關鍵。二者缺一不可，否則后果堪憂。社?；鹗杖氪蠓陆?，未來老百姓的養(yǎng)老金水平也會下降，這就不是“雙贏”。

養(yǎng)老金制度的改革是一個漫長的過程，今天開始改革，幾十年后才能看到初效，但啟動刻不容緩。