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      鄭秉文:16年后養(yǎng)老金或耗盡,如何解困?

      2019-04-19 03:44:18辛穎
      財經 2019年8期
      關鍵詞:基數(shù)個人賬戶養(yǎng)老金

      辛穎

      5月1日起,養(yǎng)老保險單位繳費比例降至16%,此前這一比例多為20%,同時,調低社保繳費基數(shù),這是國務院最新的減稅降費政策。最直接的效果是,減輕了企業(yè)和個人的繳費負擔。

      不過,從4月10日中國社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050》(下稱《報告》)可以看出,按照16%的單位繳費比例預估,全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金將在十年左右出現(xiàn)負值,之后赤字缺口將越來越大,到2028年當期結余將首次出現(xiàn)負數(shù)。

      加之,將執(zhí)行的新政調低了社保繳費基數(shù),“養(yǎng)老金累計結余歸零可能還會更早到來”。全國政協(xié)委員、中國社科院世界社會保障研究中心主任鄭秉文的這一判斷,從《報告》中可見數(shù)據(jù),全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金2027年將至峰值6.99萬億元,然后急轉直下,2035年將耗盡全部。

      《報告》直接指出,當前制度存在一定的降費空間,如果同時實施延遲退休將在一定程度上改善,但最終還是無法避免將被耗盡的結局。

      養(yǎng)老金的持續(xù)能力受到挑戰(zhàn),并非近日發(fā)生。新政出臺,也意味著打開了一扇機會窗口,如何能夠保證養(yǎng)老金中長期的可持續(xù)運轉,內生的制度改革至關重要。為此,《財經》記者專訪鄭秉文進一步解讀社科院的最新報告。

      養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌要快也要穩(wěn)

      《財經》:從《報告》看各省的養(yǎng)老金差距大,在統(tǒng)一養(yǎng)老金繳費率的過渡期您有何建議?

      鄭秉文:之前各省繳費不一,有饑有飽,東北三省、山東、湖北、青海收不抵支,就是河北、天津等,表面看當年收支平衡,但若剔除政府補貼,也已收不抵支。廣東則截然相反。

      廣東省至今未按照國家“統(tǒng)一費率”繳納。2017年廣東提出用三年時間逐步過渡至全省統(tǒng)一比例,2018年發(fā)文明確規(guī)定:單位繳費比例高于14%的按14%執(zhí)行。

      如果廣東省嚴格按“統(tǒng)一費率”征繳,社會保險費會大幅增收,基金積累就像滾雪球。從全國范圍看可增加制度收入,但事實上廣東這么辦也有難題:一是因為足額征繳將使廣東的余額基金規(guī)模更大,不僅地區(qū)更加失衡,而且形成貶值風險(銀行存款利率太低),積累越多貶值越大;二是不利于保持地區(qū)局部的競爭力。為此,廣東等個別沿海省份更傾向于保持較低費率水平,這既防止貶值風險,又可保持企業(yè)活力和地方競爭力。

      沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌時,廣東的這個訴求不是沒有道理的。所以我們不僅需要時間上的過渡期,在政策上也得配套。

      現(xiàn)有的中央調劑制度還不能徹底改變各省之間的“兩極分化”,依然是過渡措施,只是會減緩分化。

      養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的一個焦點是中央調劑制度,可適當調劑窮富,彌補各地差距。2019年,廣東省以1.19萬億元的累計結余排在全國第一,緊隨其后的北京、四川和江蘇,加起來都沒有廣東一個省多。而我們預測有10個省份在未來十年期間基金會“穿底”。

      中央調劑制度通過上繳公式和下?lián)芄絹怼敖俑粷殹?,地方向中央上繳與各省當?shù)厣缙焦べY與繳費人數(shù)掛鉤,中央再向地方下?lián)芄绞怯萌珖骄べY與各省退休人數(shù)掛鉤的辦法,這樣,富裕省上交的多,得到的少,落后省恰好相反。各省一視同仁,體現(xiàn)了程序公平。

      《財經》:面對即將到來的養(yǎng)老金缺口,如何能夠提高長期持續(xù)力?

      鄭秉文:老齡化將不可避免導致子孫后代的繳費率不斷提高,有些國家為“平滑”后代人的繳費負擔,“故意”提高費率、增加繳費收入并形成一個資產池進行投資,以期獲得超額市場回報率,用“超額收益”來彌補子孫后代的繳費缺口。加拿大就是這樣做的,20多年了,非常成功,受到很多國家的贊賞,甚至成為社保改革的一個新模式,有理論上的突破。

      現(xiàn)在養(yǎng)老金主要仍在各地,中央的投資規(guī)模非常有限,錢拿不上來。中國養(yǎng)老保險投資體制在2015年建立,經過三年多的運作,4.4萬億元養(yǎng)老保險基金與全國社?;鹄硎聲炇鹜顿Y合同額僅為8000多億元,實際到賬額只有6000多億元。

      因此,如不實現(xiàn)全國統(tǒng)籌,增收的養(yǎng)老保險費進入投資體制在目前條件下也是個未知數(shù)。

      我建議,成立外匯型主權養(yǎng)老基金。總體來看,中國仍處于外匯儲備的積累期,且積累規(guī)模相當可觀。中國應抓住這個歷史機遇期,適時建立一只“外匯型”的主權養(yǎng)老基金,補充未來的老齡化高峰。

      這個機會窗口也不是永遠存在的,兩年來,外匯儲備規(guī)模開始明顯下降,這是一個信號,說明建立外匯型主權養(yǎng)老基金時不我待。

      《財經》:今年的政府工作報告也提出,繼續(xù)提高劃轉部分國有資本充實社?;?,據(jù)您了解具體的進程如何?

      鄭秉文:今年肯定要提速,因為一個重要的變化就是地方國企也要參與進來。此前提出從上市的國企IPO中劃轉10%,現(xiàn)在提出擴大到所有國企資本的10%,體量一下增大很多。

      全國遍地開花的好處是提高了養(yǎng)老金未來財務可持續(xù)性。同時也提出了考驗,是否各級政府都有足夠的專業(yè)隊伍、專業(yè)能力管理好這部分資本?

      實現(xiàn)這個劃轉,需要同級政府先設立一個公司作為承接主體,承擔這部分資產的投資運轉。此前,中央國有企業(yè)劃轉資本后由全國社?;鹄硎聲磉\轉,是一個有著十幾年專業(yè)人才支撐的大型機構投資者。但每個地方的資源情況不同,如果管理能力跟不上,就會存在一定風險和隱患。

      保障養(yǎng)老金的穩(wěn)健是首要的,國資劃轉社保在加速的同時一定要避免一窩蜂的跟進。

      當然,無論是建立基金還是劃轉國資,這都是外部力量的補充,更重要的是通過養(yǎng)老金制度本身的改革來提升可持續(xù)性。

      多繳多得的激勵:擴大個人賬戶

      《財經》:目前養(yǎng)老金個人賬戶一直是空賬運轉,您認為應縮小或者取消個人賬戶嗎?

      鄭秉文:目前社保制度最主要的問題是缺乏激勵機制??召~運轉還是坐實賬戶并不影響個人賬戶的激勵性。我經常對比的就是銀行賬戶,你的銀行賬戶里實際上并沒有一筆錢擺在那,已經放貸了呀,但是你還是有存錢的動力。

      我們現(xiàn)在的問題是,企業(yè)和個人的繳費意愿都不強。住房公積金的繳費好,就是激勵明顯。個人繳得越多,企業(yè)繳得也越多,所以都希望把自己的住房公積金的基數(shù)報到上限。但是養(yǎng)老金的關鍵影響因素為上年度在崗職工的平均工資,而非繳費時長、數(shù)額,所以多繳多得并不突出。

      養(yǎng)老保險的“實際繳費率”在下降,真實繳費比例越來越偏離實際工資水平。

      但是,住房公積金的繳費基數(shù),多且實在,比如北京市住房公積金的月繳存的工資基數(shù),2017年約為8116元,高于社平工資7706元,是社平工資的105%。由此看,多繳多得,才是內生動力。

      降低基數(shù)、降低費率非常好,可減輕大家和企業(yè)的負擔,但還應想辦法提高繳納意愿,從內心里愿意多繳,這才是制度可持續(xù)性的根本。

      靈活就業(yè)參保人員,目前占養(yǎng)老保險全部參保人員四分之一左右,他們的繳費完全憑“自愿”選擇,由于沒有激勵性,僅就這個部分的繳費流失規(guī)模已遠大于個別發(fā)達省份降低繳費率導致的繳費流失規(guī)模。如,2010年斷保人數(shù)僅為1167萬人,繳費流失占實際繳費收入僅為11.6%,而到2017年則分別提高到5339萬人和17.4%,流失的繳費收入高達5500億元。為什么會流失?就是因為他們不愿繳費,繳夠15年就停止開始觀望,坐等退休了。

      隨著網絡經濟的發(fā)展和網絡就業(yè)人員數(shù)量的擴大,使靈活就業(yè)的這個群體占比有逐漸擴大的趨勢,需要盡快防缺堵漏。

      《財經》:對于突出多繳多得的效果,您建議的方案是什么?

      鄭秉文:首先就是擴大個人賬戶。按現(xiàn)行政策,個人繳納工資的8%進個人賬戶,單位繳納的20%進入統(tǒng)籌賬戶,共計28%,其中的20%最終被平均,進入大鍋飯體制了,按照社會平均工資影響個人最終的養(yǎng)老金,這幾乎就沒有激勵作用。大家都把真實工資藏起來,掙1萬元只報5000元。

      我建議,統(tǒng)賬結合的模式不變,個人繳費也同比下降到6%,但是單位繳的19%中分出6%進入個人賬戶,余下的13%進入統(tǒng)籌賬戶。這樣個人賬戶擴大到12%,模式就像住房公積金一樣,你繳得越多,單位就幫你繳得越多,那么雇主雇員雙方繳費比例就是:雇員繳納6%+雇主繳納13%,合計19%;繳費分配結構則是:個人賬戶12%+社會統(tǒng)籌7%,合計19%。經過測算,如果我們能夠坐實繳費基數(shù),整體繳費28%下降到19%仍可以維持良性運轉。

      那么現(xiàn)在通過降低單位繳費至 16%,整體繳費下降至24%,雖然高于測算的最低繳費比例,但是個人賬戶沒有產生激勵效果的情況下,也就不能保證繳費基數(shù)坐實這個前提,仍然難以實現(xiàn)長期的可持續(xù)。

      單位拿出一半給個人賬戶,目的就是讓參保人和單位都坐實繳費基數(shù)。個人賬戶的積累期越長、費基越大、費率越高,賬戶資產的回報率就越高,參保人繳費的積極性就越高,制度收入就越可持續(xù),這是養(yǎng)老保險可持續(xù)性和根本源泉所在。

      按當前實行的個人賬戶記賬利率8.31%核算,以北京為例,一位25歲碩士畢業(yè)生從2018年開始工作,月工資為當年北京社平工資8467元,那么每個月個人繳費508元和單位配比508元全部記入個人賬戶,假定社平工資增長率為5%(近年來大約10%,為平滑未來35年,取值5%),繳費35年共110萬元,到他60歲退休,僅養(yǎng)老金個人賬戶資產總計將高達432萬元,按照目前發(fā)放養(yǎng)老金的計發(fā)系數(shù)139計算,每月可拿到3.1萬元,3年就可以“收回”繳納的全部養(yǎng)老金。退休時,再加上統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金,這名畢業(yè)生每月的養(yǎng)老金總額將超過4萬元。

      即使我們把這個激勵降低一點,假定繳費記賬利率為6.31%,35年后該職工退休后的賬戶資產將為296萬元,35年后退休時每月賬戶養(yǎng)老金將達2.1萬元。

      有了激勵效果,大家會主動監(jiān)督雇主如實繳費。降費很關鍵,但如何想辦法讓老百姓和企業(yè)把費基坐實,這個更關鍵。二者缺一不可,否則后果堪憂。社?;鹗杖氪蠓陆?,未來老百姓的養(yǎng)老金水平也會下降,這就不是“雙贏”。

      養(yǎng)老金制度的改革是一個漫長的過程,今天開始改革,幾十年后才能看到初效,但啟動刻不容緩。

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