海南自貿(mào)區(qū)周年記

焦建

2018年4月13日，國家主席習近平宣布黨中央將支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)。以此為起點至今，海南自貿(mào)區(qū)（港）進入建設(shè)時間已滿一周年。

按照當?shù)孛襟w說法，海南全省上下在這一年中可謂鼓足了“一天當三天用”的干勁：各類相關(guān)學習多種多樣，全省層面的招商活動已進行數(shù)次，由中央及地方政府出臺的各類政策亦是頻頻公布?！拔襾砗Ｄ蠉u工作十余年了，這幾個月是我經(jīng)歷過的政策發(fā)布最集中的幾個月?！焙Ｄ夏澄宦糜螛I(yè)相關(guān)人士在2018年底時對《財經(jīng)》記者形容。

但單就經(jīng)濟發(fā)展而言：2018年時，海南經(jīng)濟增速為5.8%，既未完成其在年初時為自身設(shè)立的7%的年度增速目標，亦與全國平均水平有所差距。這一方面與其繼續(xù)堅持根治自身的“房地產(chǎn)業(yè)依賴癥”有關(guān)；另一方面，海南試圖跨越轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造發(fā)展基礎(chǔ)直接建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港），并以旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導，此種“變軌”過程缺乏先例，挑戰(zhàn)不小。

2019年作為海南建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)、探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港的關(guān)鍵之年，其一系列政策落地實施的良性效果會否加速顯現(xiàn)，其通過分步走和漸進式推進，將找到哪些突破性改革辦法與政策，其緩解人才短缺及提高人民對于改革獲得感等微觀層面的調(diào)整能否見效，將是各方繼續(xù)關(guān)注海南發(fā)展時的焦點。

“斷腕”之后

在過去30多年海南的發(fā)展過程中，設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)、建立國際旅游島與建設(shè)海南自由貿(mào)易區(qū)（港），是迎來的三大主要政策機遇。尤其是被稱為政策“頂格開放”的第三項，使得原本就作為中國最大經(jīng)濟特區(qū)、擁有多重區(qū)位優(yōu)勢的海南一下子就站在了全面深化改革開放的最前沿。

但作為唯一包括農(nóng)村和農(nóng)業(yè)建設(shè)的自貿(mào)試驗區(qū)，多年來一直困擾海南的問題也依然存在。包括經(jīng)濟發(fā)展水平不高、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不強、區(qū)域發(fā)展不平衡、“三農(nóng)”問題突出等。

“海島經(jīng)濟”本身的一系列特性，以及海南農(nóng)業(yè)發(fā)展受熱帶氣候影響帶來的不穩(wěn)定性及區(qū)位對工業(yè)項目的制約，使得海南在過去曾多次在如何調(diào)整三產(chǎn)比重與優(yōu)先性等問題上面臨取舍，而依賴房地產(chǎn)也成為海南經(jīng)濟發(fā)展中難以根治的頑疾。

海南對此進行的政策調(diào)整亦是層出不窮：2016年，海南大力實施“兩個暫停”等政策，2017年亦堅持“房住不炒”“絕不做房地產(chǎn)加工廠”等定位，陸續(xù)出臺調(diào)控措施。但該年度房地產(chǎn)開發(fā)投資額仍占全省固定資產(chǎn)投資額的一半左右。

“減少經(jīng)濟對房地產(chǎn)的依賴，對海南來講，會很痛、會出血，不下大的決心確實不容易做到?！痹?018年全國“兩會”上，海南省省長沈曉明表示。也就是在這一年，在自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的大背景下，被外界普遍形容為“最嚴厲”的多重調(diào)控政策頻頻落地：3月，海南省發(fā)布《關(guān)于做好穩(wěn)定房地產(chǎn)市場工作的通知》，要求全省加強嚴格購房資格審查等；4月，海南省又發(fā)布《關(guān)于進一步貫徹落實穩(wěn)定房地產(chǎn)市場要求的通知》。

層層鎖定下，2018年海南房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降16.5%；全省房屋銷售面積1432.25萬平方米，比上年下降37.5%；房屋銷售額2083.29億元，下降23.2%。銷售對象已從以島外居民為主，轉(zhuǎn)變成以島內(nèi)居民和引進的人才為主，房價基本保持穩(wěn)定。

2018年時，房地產(chǎn)開發(fā)投資下降也導致一些與房地產(chǎn)捆綁的非房地產(chǎn)投資下降。這使得當年海南的固定資產(chǎn)投資為3536.3億元，下降12.5%。整體而言，該年海南經(jīng)濟增長5.8%，未達年初時的預期數(shù)字，也沒有達到6.6%的全國GDP平均增速，下行壓力不小。

對于目前的調(diào)控方向，海南當?shù)氐亩辔幌嚓P(guān)人士均對《財經(jīng)》記者表示非常有必要。但力度可能會很難拿捏，“下藥過猛”也確實正在直接導致GDP下滑，需要一系列的政策安排進行“對沖”。

短期來看，海南從2018年起取消了全省三分之二市縣的GDP、投資、工業(yè)增加值考核，同時加大生態(tài)環(huán)境保護和民生事業(yè)發(fā)展的考核權(quán)重，其目的之一就是有效防止炒房炒地和房價大起大落。

“新考核辦法減少了市縣追求發(fā)展速度的壓力，將市縣從‘唯GDP論英雄的緊箍咒中解放出來。同時又倒逼政府更加清醒、理性、科學地謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展?！焙Ｄ鲜≌芯渴夷诚嚓P(guān)負責人對此表示，“不要再為了通過考核賣幾塊地完成任務(wù)?！?/p>

項目建設(shè)的逐漸加速，其實也在為海南增添部分底氣：2018年時，海南省重點項目累計完成投資666億元，完成年度投資計劃約107%，超額完成年度投資計劃?！白?018年四季度，海南加快了項目建設(shè)的推進速度，投資領(lǐng)域?qū)⒅鸩睫D(zhuǎn)好。”海南統(tǒng)計局一位官員指出。

此外，從2018年開始，中央財政每年給海南省安排大約100億元的補助資金。“在擺脫對房地產(chǎn)依賴的關(guān)鍵時刻，這筆資金對海南調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起到了雪中送炭的作用?！?月8日，海南省發(fā)改委主任符宣朝在今年全國“兩會”海南省代表團全體會議上發(fā)言稱。

“轉(zhuǎn)移支付增加，自貿(mào)區(qū)上大項目是必然的，這也接近投資拉動。另外，中央2018年支援海南100億元左右的資金，也基本都是以項目專項資金的形式過來，這必然會新上馬很多項目?！焙Ｄ弦晃恢で闆r的人士對《財經(jīng)》記者指出。

時至2019年，相關(guān)調(diào)控措施仍在加碼：一方面，海南省相關(guān)部門近期指出，海南目前有3.1萬畝存量商品住宅用地不能用于住宅開發(fā)，將逐步引導這些存量商品住宅用地轉(zhuǎn)型或退出；另一方面，海南省政府日前下發(fā)的相關(guān)文件也明確提出：海南將實行差別化產(chǎn)業(yè)項目用地供地模式，提高土地節(jié)約集約利用水平，為海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)提供有力的規(guī)劃和用地保障。但產(chǎn)業(yè)項目不包括商品住宅項目。

國家統(tǒng)計局公布的最新數(shù)據(jù)證實了這種持續(xù)性：海南2019年1月-2月房地產(chǎn)投資增速為-35.3%，增速為全國倒數(shù)第二。

從微觀層面來看，上述一系列調(diào)控令房價保持了基本穩(wěn)定的態(tài)勢，也可能會存在一些潛在影響：“價格定在不能超過1.7萬/平方米，但這個價格你在?？诟举I不到房子，根本沒有多少樓盤開盤。當?shù)鼐用窆べY收入普遍低但物價虛高，真正當?shù)厝速I房也非常困難?！痹陔娨暸_工作的?？诰用窭盥剬Α敦斀?jīng)》記者表示。

其同時也有擔心：一方面，當?shù)叵嚓P(guān)部門已明確規(guī)定民宅不能報建，商品房購房也受資格限制；另一方面，為吸引人才到海南，全省正在加快放寬落戶?！靶潞Ｄ先恕倍嗔耍孔淤u得肯定就很快。但是沒庫存，房價要捂住會加倍困難。

結(jié)構(gòu)平衡之途

經(jīng)國家統(tǒng)計局評估確認：2018年海南全省GDP為4832.05億元，同比增長5.8%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值1000.11億元，同比增長3.9%；第二產(chǎn)業(yè)增加值1095.79億元，同比增長4.8%；第三產(chǎn)業(yè)增加值2736.15億元，同比增長6.8%。

“GDP數(shù)字比較難看，但這是嚴控房地產(chǎn)的必然結(jié)果。”從今年初開始，海南的多位官員在不同場合發(fā)言時均有類似表態(tài)。不僅如此，不少人還往往特意將海南受房地產(chǎn)影響使得GDP下降1.2個百分點的數(shù)字提點出來，并稱“剔除房地產(chǎn)業(yè)后海南經(jīng)濟在2018年的增長是7.6%”。

事實上，在加速經(jīng)濟發(fā)展模式換軌、加強替代型的支柱產(chǎn)業(yè)的“一破一立”之間，第三產(chǎn)業(yè)的作用亦在不斷變得更加清晰起來：2018年時，海南全省服務(wù)業(yè)增加值同比增長6.8%，增速高于整體經(jīng)濟增速1.0個百分點，對經(jīng)濟增長的貢獻率為66.9%，是拉動全省經(jīng)濟增長的重要力量。

受此影響，海南的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也正在進一步優(yōu)化，其三大產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)也由2017年的21.6∶22.3∶56.1調(diào)整為2018年的20.7∶22.7∶56.6，其中第三產(chǎn)業(yè)的比重提高0.5個百分點——而按照海南省第七次黨代會提出的五年主要奮斗目標，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將逐漸趨近20∶20∶60。

“過去拉動海南經(jīng)濟增長的三駕馬車中主要靠投資，而投資主要靠房地產(chǎn)。房地產(chǎn)投資下降以后，我們的非房地產(chǎn)投資和產(chǎn)業(yè)投資有所上升，同時還在進出口和消費上做文章。2018年海南進出口總額增長20.8%，實際利用外資增長112.7%，明顯高于全國平均水平；旅游總收入增長14.5%，其中免稅品銷售增長26%，這是我們看到的一個可喜的變化?！焙Ｄ鲜∈￠L沈曉明近日指出。

從進出口數(shù)據(jù)來看：2018年時，海南進出口總額增長20.8%，比全國平均水平快11.1個百分點；2019年1月-2月，海南外貿(mào)進出口總值161.8億元，同比增長114.9%。其中，美國、東盟、歐盟為海南前三位的貿(mào)易伙伴；今年1月-2月，海南外貿(mào)進出口總值161.8億元，同比增長114.9%，也高于同期全國增速。

從旅游行業(yè)來看：通過提質(zhì)增效，長久以來被多次提及的旅游產(chǎn)業(yè)正在海南被持續(xù)挖潛。2018年該省接待游客總?cè)藬?shù)7627.4萬人次，增長11.8%；旅游總收入950.2億元，增長14.5%。

2018年時開始調(diào)整的離島免稅政策——額度從每人每年1.6萬元增至3萬元，自然年度內(nèi)不限購物次數(shù)；將乘輪船離島旅客納入政策實施范圍，實現(xiàn)離島免稅購物政策“空、海、鐵”三種離島方式的全覆蓋等——也在一定程度上進一步提升了海南旅游對國內(nèi)游客的吸引力，政策利好將在一段時期內(nèi)持續(xù)發(fā)酵。

與國際上知名的自由貿(mào)易港——起步階段無一例外以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和加工制造為主——相比，中央層面對海南自由貿(mào)易區(qū)（港）的建設(shè)提出了全新要求，即其起步階段就要以發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為重點。這些均是海南正在著力發(fā)展的重點行業(yè)：

2018年時，海南新增高新技術(shù)企業(yè)112家，產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破1000億元，其中互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)全年收入突破600億元，增長40%。而且，由于海南在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)及旅游業(yè)的較快發(fā)展，正在拉動其他服務(wù)業(yè)和交通運輸郵政倉儲業(yè)的加速發(fā)展，兩大行業(yè)對非房地產(chǎn)業(yè)貢獻率達59.9%，拉動GDP增長4.6個百分點，是主導非房地產(chǎn)業(yè)增長的主要力量。

在海南的不同地區(qū)，上述占比亦有所差異。以?？谑袨槔浩渎糜?、互聯(lián)網(wǎng)等重點產(chǎn)業(yè)增加值占全市GDP比重超過八成?！耙驗榫〇|和阿里的投資不斷增加，最直接的感受就是速度比之前有了很大的提高。以前東西從廣東發(fā)貨，往往要三天左右才能到海口，現(xiàn)在兩天甚至一天就能到了?！崩盥劮Q。

就未來一段時期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展重點模式來看，“海南將圍繞旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)三大重點領(lǐng)域，推動12個重點產(chǎn)業(yè)加快‘成形成勢，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系?！?/p>

所謂12個重點行業(yè)，包括種業(yè)、醫(yī)療、教育、互聯(lián)網(wǎng)、文化、維修、金融、航運等?！敦斀?jīng)》記者獲悉：早在2015年時，海南省就專門對這些可以發(fā)揮海南優(yōu)勢的行業(yè)進行專門梳理和研討，旨在使海南省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在“十三五”期間能夠真正優(yōu)化。在中央對海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）的規(guī)劃中，同樣將它們確定為先導性的重點發(fā)展行業(yè)。

就效果來看：上述這12個重點產(chǎn)業(yè)的增加值占全省經(jīng)濟的比重為63.5%，對經(jīng)濟增長的貢獻率為66.9%。其中，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、會展業(yè)等均保持高速增長。

在2018年10月由國務(wù)院印發(fā)的《中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中，還特地對農(nóng)業(yè)開放的重視，如取消蔬菜新品種選育和種子生產(chǎn)外資股比限制等，使得海南成為中國第一個著力進行農(nóng)業(yè)開放方面試驗的自貿(mào)區(qū)。“從現(xiàn)在看，《總體方案》實施是順利的，像海南的種業(yè)、金融領(lǐng)域已對外開放?！鄙虅?wù)部部長鐘山在今年全國“兩會”期間回答中外記者提問時稱。

與旅游醫(yī)療等相關(guān)的健康服務(wù)產(chǎn)業(yè)，也正在成為海南未來一段時期內(nèi)被寄予重點關(guān)注的領(lǐng)域之一。今年1月，海南省衛(wèi)生健康委員會正式發(fā)布《海南省健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2019-2025年）》，提出海南將構(gòu)建“一核兩極三區(qū)”的健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局——即以博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)為核心，以海澄文一體化綜合經(jīng)濟圈和大三亞旅游經(jīng)濟圈為兩大增長極，有序帶動全省東部、中部、西部三區(qū)協(xié)同發(fā)展——到2025年，海南力爭實現(xiàn)健康產(chǎn)業(yè)增加值占GDP10%的目標。

“從突破性的一點來說，海南的一系列做法體現(xiàn)出了政府徹底放棄了房地產(chǎn)思維，開始關(guān)注服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。”海南大學經(jīng)管學院副院長李世杰對《財經(jīng)》記者稱。但他也指出：除賽馬產(chǎn)業(yè)外，海南短期內(nèi)能找到的替代房地產(chǎn)業(yè)的見效快的新增長點并不多，“換軌”在短期內(nèi)難言成功。

從第二產(chǎn)業(yè)來看，今年1月-2月，海南規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長13.9%，呈現(xiàn)加快增長態(tài)勢，增速位居全國第一位。其中，石化、電力行業(yè)較快增長：石油加工、煉焦和核燃料加工業(yè)同比增長60.3%，拉動全省規(guī)模以上工業(yè)增長13.6個百分點；化學原料和化學制品制造業(yè)同比增長17.6%，拉動全省規(guī)模以上工業(yè)增長1.7個百分點。

與時間表賽跑

從海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)啟動至今，“時間緊、任務(wù)重，海南需要超常規(guī)發(fā)展才能實現(xiàn)目標”，是關(guān)心海南發(fā)展的各界人士的基本共識。

2019年，海南確定的自身經(jīng)濟增速目標為7%-7.5%，固定資產(chǎn)投資增速目標為10%，地方一般公共預算收入增長8%，固定資產(chǎn)投資、社會消費品零售總額均增長10%，貨物、服務(wù)進出口總額均增長20%，皆是比較高的目標。

有相關(guān)研究人士擔心，為實現(xiàn)上述目標：一方面，當前海南在利用外資方面存在著實際使用外資規(guī)模較小、引資質(zhì)量不高、外資來源地單一、投資結(jié)構(gòu)布局不優(yōu)等問題，這與海南全國最大經(jīng)濟特區(qū)的地位，與高標準高質(zhì)量建設(shè)自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港的要求尚有差距；另一方面，海南目前為保證經(jīng)濟增速所采用的集中在海口和三亞等地投入的“大項目”式建設(shè)方式，會在一定程度上令海南在換軌過程中形成新的“依賴癥”及發(fā)展不均衡，值得關(guān)注。

“海南瓊海和儋州東西兩個發(fā)展區(qū)域本來就弱于?？诩叭齺唭蓸O（海口GDP占全省三分之一左右），這是客觀條件所限。另外，中部地區(qū)本來也是海南規(guī)劃的限制發(fā)展的生態(tài)保護區(qū)域。所以，海南短期內(nèi)肯定無法實現(xiàn)均衡發(fā)展，而是應(yīng)通過兩極的‘擴散效應(yīng)和‘涓滴效應(yīng)帶動其他區(qū)域發(fā)展?！崩钍澜苤赋?。

李世杰更擔心的是海南發(fā)展的軟環(huán)境問題。他坦言，“從政府工作效率角度來說，海南省有了較大提升。但短板其實也不少，比如營商環(huán)境優(yōu)化喊了半年多，在證照審批等環(huán)節(jié)雖有流程改善，但具體到部分領(lǐng)域和環(huán)節(jié)上，仍然有很多不盡如人意的地方，部分廳局仍固守‘管的思維，不愿‘放，更無心‘服。有些政策一刀切，喜歡‘運動式變革，這不符合自貿(mào)港應(yīng)該有的‘小政府‘強市場的管理思維?！?/p>

李聞也認為：雖在過去一年間各項政策利好疊加，還有聲勢浩大的人才引進政策，但看得到的人才聚集效果并不明顯，海南當?shù)厝藢ψ再Q(mào)區(qū)建設(shè)的直觀感受還是物價和房價上漲?！傲硗饩褪琼椖拷ㄔO(shè)速度快，但基本的公共交通設(shè)施還沒跟上?！?/p>

針對上述擔心，2018年底，海南推出了《海南省優(yōu)化營商環(huán)境行動計劃（2018-2019年）》，主要是參照世界銀行對各個國家和地區(qū)營商環(huán)境的評價標準和評價體系制定總體框架，比如企業(yè)的設(shè)立、施工許可的獲得等等，提出40條舉措。對營商環(huán)境的重要性，今年海南省的政府工作報告中也表述為——“營商環(huán)境應(yīng)該和生態(tài)環(huán)境一起成為海南的‘兩大本錢和核心競爭力?！?/p>

為建設(shè)海南特色的國際貿(mào)易“單一窗口”管理制度，海南也將在“單一窗口”全國統(tǒng)一標準版運行的基礎(chǔ)上，對標國際貿(mào)易“單一窗口”3.0版的功能建設(shè)規(guī)劃和運營管理模式，預計于今年4月初步建成。

在已初步形成“1+N”政策體系及首批制度創(chuàng)新成果之外，海南省委書記劉賜貴在今年全國“兩會”時指出：下一步在探索建設(shè)自由貿(mào)易港方面，海南將主要圍繞如何體現(xiàn)中國特色、最開放的形態(tài)，以及分步驟、分階段推進時每個時間節(jié)點要達到的目標這幾個方面。

在今年海南的政府工作報告中，還提出了以下幾個改革方向：創(chuàng)新金融開放制度，在海南自由貿(mào)易賬戶體系上線運行的基礎(chǔ)上創(chuàng)新業(yè)務(wù)，提高企業(yè)跨境存、貸、匯、兌的便利化水平；支持外資金融機構(gòu)深度參與自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)；積極推進設(shè)立符合海南產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的交易場所，籌建中國（海南）國際知識產(chǎn)權(quán)交易所。

備受各方期待的新政策動向，是在十三屆全國人大二次會議期間，海南代表團提出的關(guān)于啟動海南自貿(mào)港法立法工作的議案被大會采納，開展海南自貿(mào)港法立法調(diào)研起草工作被寫入全國人大常委會工作報告，列入今年全國人大常委會工作計劃。

今年3月底時，海南專門就此召開了專題會議，正式啟動海南自由貿(mào)易港法立法調(diào)研前期工作。

在近期進行的一次相關(guān)研討會上，中國經(jīng)濟體制改革研究會會長彭森就對此指出：要解決好中央和地方關(guān)系的問題。例如賦予海南稅種設(shè)立、稅率制定的權(quán)力；爭取全國人大給予海南特殊授權(quán)，即按照一個目標給予海南全面的授權(quán)，然后由海南通過各種立法形式將相關(guān)政策、體制規(guī)范化；此外，海南要真正解放思想，才能取得改革大突破。關(guān)鍵在頭兩年，如果頂層設(shè)計沒做好，中央和地方的關(guān)系沒有突破，法律問題沒有邁出實質(zhì)性步伐，后面五年很難做。

就稅收方面的改革方向，《財經(jīng)》記者近日獲悉：隨著自貿(mào)港建設(shè)推進，未來海南進口的物品和原料有望實現(xiàn)零關(guān)稅，從而實現(xiàn)日常消費全島免稅。目前，海南的相關(guān)部門正在配合省委省政府規(guī)劃，推動自貿(mào)港財稅制度的設(shè)計和論證。

亦有相關(guān)人士對《財經(jīng)》記者指出：列入人大立法議程到自貿(mào)港立法，中間有很長的路要走，所以不要過于樂觀?！凹幢阕詈笸瓿勺再Q(mào)港法的立法，其立法權(quán)限會有多大，也要打個問號。海南一直都有全國人大授權(quán)的特區(qū)立法權(quán)，但實際運用的次數(shù)有限，而且在實操過程中，還經(jīng)常遇到上位法的天花板?！?/p>