國際經(jīng)驗可以攻玉

文

政府作用和職責(zé)劃分

德國聯(lián)邦政府牽頭制定聯(lián)邦總體規(guī)劃，制定國家的整體運輸政策框架，并負(fù)責(zé)聯(lián)邦公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的規(guī)劃與融資工作。通過推薦項目和控制項目開發(fā)的許多法律要素，各州和地方政府在聯(lián)邦公路的規(guī)劃工作中也發(fā)揮著重要作用。各州政府負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的聯(lián)邦公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作，以及州級公路的規(guī)劃工作。地方政府負(fù)責(zé)其自身路網(wǎng)的公路規(guī)劃設(shè)計、融資和實施工作。

日本的國土、基礎(chǔ)設(shè)施和交通省負(fù)責(zé)管理全國的高速公路和部分國道，并負(fù)責(zé)制定所有的公路收費標(biāo)準(zhǔn)。都道府和主要城市負(fù)責(zé)管理國道“連接線路”和都道府公路，小城市則負(fù)責(zé)管理市町村路。

美國聯(lián)邦公路管理局（FHWA）全面負(fù)責(zé)全國公路網(wǎng)，主要包括州際公路、美國國道及大多數(shù)州級公路的管理，公路、橋梁和隧道的新建和養(yǎng)護(hù)。FHWA還為各州和地方政府提供聯(lián)邦財政援助，用以建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和維修公用道路和高速公路，其中包括國家公路、森林、野生動物保護(hù)區(qū)和部落土地范圍內(nèi)的公用道路和高速公路。FHWA負(fù)責(zé)制定全國交通政策，征收聯(lián)邦燃油稅及其他使用費，擬定促進(jìn)合理使用聯(lián)邦資金的行動計劃，開展調(diào)查研究工作，并為各州、地方和聯(lián)邦合作伙伴提供技術(shù)援助。FHWA還負(fù)責(zé)對使用聯(lián)邦資金的項目進(jìn)行監(jiān)督。各州和地方政府負(fù)責(zé)對聯(lián)邦路網(wǎng)和非聯(lián)邦公路實施具體的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理工作。

燃油稅改革后，2011年中國公路的總里程達(dá)到400萬公里，是1979年的4.3倍，其中，7.4萬公里為高速公路，其余均為普通公路。

澳大利亞的聯(lián)邦政府、各州政府和地方政府分別負(fù)責(zé)為國道、主干道和地方公路提供資金。但是，聯(lián)邦政府鼓勵通過各州、地區(qū)和地方政府，以及公司合作模式提供資金，升級國道路網(wǎng)，并要求各州政府為路網(wǎng)的部分路段，尤其是新連接路段出資。例如，太平洋公路（Pacific Highway）和考爾德公路（Calder Highway）都是國道，各州政府還需要為主要城市附近的部分老舊路網(wǎng)路段提供資助（通常為20%）。實際上，聯(lián)邦政府和各州政府也為地方公路投資提供資金支持。位于各州境內(nèi)的國道和主要公路由各州政府負(fù)責(zé)，包括以合約方式實施國道工程。目前，澳大利亞各州正在合并州級公路機構(gòu)和公路監(jiān)管機構(gòu)，最終形成州級公路只有一個主管機構(gòu)的格局。

在英國，戰(zhàn)略公路網(wǎng)的管理由國務(wù)大臣負(fù)責(zé)，具體的公路網(wǎng)規(guī)劃、運營、養(yǎng)護(hù)和維修工作由英格蘭公路局、威爾士國民議會和蘇格蘭行政院（國道）負(fù)責(zé)。在國家層面由運輸部制定交通戰(zhàn)略和政策，繼而由執(zhí)行機構(gòu)予以實施。區(qū)域公路由區(qū)域?qū)蛹壍恼畽C關(guān)負(fù)責(zé)實施，地方公路網(wǎng)則由地方政府負(fù)責(zé)建設(shè)、管理和養(yǎng)護(hù)。中央政府通過英格蘭公路局為戰(zhàn)略公路網(wǎng)提供資金，并通過運輸部為地方交通運輸主管部門提供資金，供地方交通運輸服務(wù)和實施路網(wǎng)改進(jìn)養(yǎng)護(hù)工作。

歐洲國家普遍愿意定期提高燃油消費稅，但大多數(shù)國家只是將提高燃油稅作為臨時策略。

日本采用的方式是指定公路5年發(fā)展計劃，由國家政府制定國家投資重點和目標(biāo)，并通過包含成本效益分析的規(guī)劃程序篩選國家項目。

在新西蘭，公路管理主要分為兩個層面：中央政府授權(quán)新西蘭交通局（NZTA）監(jiān)管陸路運輸，管理公路使用費，進(jìn)行有關(guān)中央財政公路資金使用和公共客運的決策，以及對國道實施管理；地方政府（市區(qū)和地區(qū)行政委員會）負(fù)責(zé)管理所有其他的公用公路和公共交通。制定公路部門政策的總體責(zé)任由交通部部長承擔(dān)，并由交通部予以協(xié)助。交通部部長至少每3年頒布一份關(guān)于陸路運輸資金的政府政策聲明。該聲明通常會闡述陸路運輸投資重點、目標(biāo)及政府希望達(dá)到的影響。新西蘭交通局和地方政府在制定陸路運輸方案時，必須參詳政策聲明。新西蘭交通局利用商業(yè)代理商提供車輛登記和核發(fā)牌證的前臺服務(wù)，并采用公路使用費系統(tǒng)進(jìn)行收費。

資金來源

美國的公路投資資金高度依賴于動機車燃油稅；美國聯(lián)邦公路信托基金的收入將近90%來源于汽油和柴油稅。其他專項資金來源包括以重型車使用稅形式征收的貨車使用費、貨車和拖車銷售稅及貨車輪胎稅。美國各州和地方政府采用多種機制籌集公路資金，但具體做法各不相同。除了聯(lián)邦燃油稅，各州都征收自己的燃油稅，收入一般專用于交通領(lǐng)域，許多州還征收各種形式的車輛登記費，所得收入專用于公路領(lǐng)域；其他州級公路資金來源包括：銷售稅、債券和一般預(yù)算拔款。在少數(shù)情況下，收費公路運營的盈余收入會用于支持普通公路網(wǎng)的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)活動。在地方層面，公路資金極少來自于使用費，大多數(shù)來源于一般預(yù)算款、財產(chǎn)稅和一般銷售稅收入。

在20世紀(jì)90年代中期以前，德國通過一般聯(lián)邦預(yù)算提供公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金。1995年，德國開始在整個高速公路網(wǎng)對重型貨車（車輛總重在12噸以上的貨車）征收時間收費，這項收費平均每年可以帶來4.5億歐元（約合40億元人民幣）的收入，所得收入專項用于公路投資。2005年，重型貨車征稅計劃進(jìn)一步擴展，開始征收里程費。目前，這項收費平均每年可以為公路投資帶來44億歐元（約合400億元人民幣）的額外收入。此外，德國還通過公私合作模式和收費來支持高速公路網(wǎng)的建設(shè)。

在美國，聯(lián)邦燃油稅的稅率由國會確定，并且自1993年以來從未提高過。

日本中央政府向各種相關(guān)方征收不同種類的公路使用費，包括向汽車制造商和經(jīng)銷商征收消費稅，向車主征收車輛費和燃油稅。所得收入從專項公路資金來源轉(zhuǎn)入一個專用賬戶，用以支持5年規(guī)劃的實施。日本的公路投資資金來源包括：專項使用費、通行費收入和通行費擔(dān)保貨款、一般預(yù)算撥款等。

資金分配

若干發(fā)達(dá)國家會向公路使用者收取一定的服務(wù)費。比如，新西蘭早在1978年就開始對重型車輛征收基于里程的公路使用費，利用車輪轉(zhuǎn)數(shù)及測量應(yīng)收費的行駛里程。20世紀(jì)50年代初，新西蘭、日本和美國都按照“用者付費”原則，建立了?？顚Ｓ玫墓坊?。具體措施包括，劃撥一定的公路相關(guān)稅費，并將之存入專用賬戶或公路基金。專項資金的數(shù)額高于以往的一般預(yù)算劃撥款，井且由于這些資金按照預(yù)算外資金實行管理，適用較為寬松的預(yù)算規(guī)定。

20世紀(jì)70年代和80年代期間，許多發(fā)展中國家采用這種模式，而在20世紀(jì)90年代，也有許多東歐轉(zhuǎn)型國家采用這種模式。除了新西蘭、美國和日本，幾乎所有這種模式的公路基金都未能為公路部門帶來可靠、穩(wěn)定的資金流。他們挪用其他部門的資金，卻對資金管理不善，新增收入也往往未用于公路領(lǐng)域。因此，財政部門、國際貨幣基金組織和許多捐助機構(gòu)現(xiàn)在都反對建立這種模式的公路專項基金。

特別是，被迫采用?？顚Ｓ媚Ｊ綍r，發(fā)展中國家往往會有所抗拒，承諾會在政府的現(xiàn)行預(yù)算程序框架內(nèi)加以改進(jìn)。但這種承諾并不能讓貸款機構(gòu)保持樂觀態(tài)度。政府承諾提供充足的資金，并不能代替繼任政府做出同樣的承諾。而且，政府一般收入面臨著諸多迫切需求，使得政府難以信守承諾。有證據(jù)表明，如果不采取?？顚Ｓ玫哪Ｊ?，發(fā)展中國家很少能夠堅持撥付充足的資金，以滿足公路養(yǎng)護(hù)需求。

在澳大利亞，聯(lián)邦政府根據(jù)各州地方政府撥款委員會設(shè)定的、基于人口和公路里程的標(biāo)準(zhǔn)，為各州政府和地方議會撥付用于公路的有條件撥款。議會必須根據(jù)具體項目說明這筆資金的用途，并從自有收入中撥付等額的資金來充實這筆資金。此外，地方政府還會獲得年度財政援助撥款。這些資金通常分為一般用途撥款和地方公路撥款，前者根據(jù)人口在各州和地區(qū)之間分配，后者按照過去的固定份額進(jìn)行分配。這兩種撥款全由地方政府支配，允許議會根據(jù)地方優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域使用撥款。

在德國，聯(lián)邦政府撥付給各州和地方政府的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金是以各轄區(qū)登記車輛所占的比例為依據(jù)，但柏林等市州的份額會進(jìn)行一定調(diào)整。

在日本，100%的專項汽油稅、50%的液化石油氣稅和67%的機動車噸位稅均由國家政府用于公路領(lǐng)域。剩余部分的液化石油氣稅和機動車噸位稅，另加100%的地方公路稅（與汽油稅一起征收）、專項柴油稅和車輛購置稅，均分配給地方政府。此外，中央和地方政府還從一般收入來源中撥付公路資金。

亞洲開發(fā)銀行資助的項目在調(diào)研的過程中產(chǎn)生了這樣的疑問：業(yè)界討論是否應(yīng)該建立一個獨立的國家公路和資金管理局，由其全面負(fù)責(zé)中央政府的公路資金政策和國家公路規(guī)劃管理。

公路管理部門機構(gòu)、技能與系統(tǒng)

資金分配與兩個因素息息相關(guān)：一是國家如何為公路規(guī)劃提供資金，二是各級政府之間的職責(zé)如何劃分。在不同的發(fā)達(dá)國家，政府公路機構(gòu)的角色及相關(guān)組織能力也大不相同。國際經(jīng)驗表明，各國之間的組織安排、管理技能、技術(shù)能力等大相徑庭，這主要取決于一個國家所處的發(fā)展階段，以及國家的大小及其政府結(jié)構(gòu)。