京津冀區(qū)域大氣污染的縱向嵌入式治理機(jī)制研究

邢華 邢普耀 姚洋濤

摘要：京津冀區(qū)域大氣污染治理存在較高的代理成本、信息成本、談判成本和監(jiān)督成本，導(dǎo)致地方政府治理大氣污染的激勵(lì)不足、參與協(xié)同治理的意愿不強(qiáng)、協(xié)同治理實(shí)施難度較大。縱向嵌入式治理機(jī)制的作用機(jī)理是通過改變地方官員激勵(lì)機(jī)制以降低內(nèi)部代理成本，建立區(qū)域大氣污染利益協(xié)商機(jī)制以降低外部代理成本，設(shè)定區(qū)域大氣污染任務(wù)清單以降低信息成本，明確區(qū)域大氣污染治理任務(wù)分工以降低談判成本，加強(qiáng)監(jiān)測和巡查以降低監(jiān)督成本等。以京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)為例，指出攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃具有縱向嵌入式治理機(jī)制的特征，但缺乏制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，需要通過制度、法律和組織機(jī)構(gòu)等方面的改革對治理機(jī)制加以完善。

關(guān)鍵詞：大氣污染；協(xié)同治理；縱向嵌入式治理；交易成本

中圖分類號(hào)：D920 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）01—0003—09

一、京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理概況

（一）京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理現(xiàn)狀

京津冀是我國首都所在區(qū)域，也是我國大氣污染最為嚴(yán)重的地區(qū)。首都地區(qū)的戰(zhàn)略地位使得京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理的要求更為迫切。但是，由于京津冀各地政治地位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在較大差距，地方政府之間橫向協(xié)同治理面臨的困難也更加突出。近年來在中央政府的介入下，京津冀區(qū)域大氣污染治理力度不斷加大，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制逐步建立，大氣污染治理的效果逐步顯現(xiàn)。自2017年實(shí)施京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理行動(dòng)計(jì)劃以來，京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)。然而，隨著行動(dòng)計(jì)劃接近尾聲，空氣質(zhì)量問題又有所顯現(xiàn)。2018年3月至5月，京津冀區(qū)域13個(gè)城市平均空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例為53%，較行動(dòng)計(jì)劃期間下降12.8%①，大氣污染治理任務(wù)依舊任重而道遠(yuǎn)。

當(dāng)前，京津冀區(qū)域大氣污染治理采取的是地方政府與國家部委共同參與的多元協(xié)同治理機(jī)制。設(shè)立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組作為議事機(jī)構(gòu)，北京、天津、河北、山西、山東、河南、內(nèi)蒙古七省市自治區(qū)人民政府與國家環(huán)保部、發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、住建部、交通部、氣象局、能源局八部委參與。協(xié)作小組制定規(guī)劃與實(shí)施方案，地方政府與各部委根據(jù)各自職責(zé)，對規(guī)劃和實(shí)施方案進(jìn)行細(xì)化并加以落實(shí)。通過地方政府和國家部委協(xié)同治理，共同應(yīng)對京津冀及周邊地區(qū)大氣污染的嚴(yán)峻狀況。

（二）京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理存在的問題

大氣污染具有區(qū)域性和復(fù)合型的特征，區(qū)域內(nèi)地方政府不可能通過自身的努力來改善空氣質(zhì)量，只能通過與其他地方政府和相關(guān)部委開展合作加以解決。然而，在當(dāng)前的治理機(jī)制下，京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同仍存在諸多問題。

1.地方政府治理大氣污染的激勵(lì)不足。對于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較薄弱的地區(qū)來說，區(qū)域大氣污染治理可能會(huì)對該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。如果地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不能在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行升級(jí)改造，就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下滑，引發(fā)各種社會(huì)問題。因此，地方政府治理大氣污染的內(nèi)生激勵(lì)相對不足。重化工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)和以私家車為主的交通結(jié)構(gòu)，是導(dǎo)致京津冀區(qū)域大氣污染治理的主要原因，在這些經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本改變的情況下，只能通過行政壓力體制來改變地方政府官員的激勵(lì)，而這種壓力有可能會(huì)導(dǎo)致官員的短期行為。例如，在2017年攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃中問責(zé)的河北省文安縣部分塑料企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)事件②，以及在督查中發(fā)現(xiàn)的數(shù)據(jù)造假等問題，都說明大氣污染治理還沒有成為地方政府的內(nèi)生動(dòng)力。

2.地方政府參與協(xié)同治理的意愿不強(qiáng)。京津冀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異比較大，區(qū)域功能定位有所不同，導(dǎo)致各地區(qū)具有不同的政策偏好。北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，居民的環(huán)保意識(shí)比較強(qiáng)，加之北京是國家首都，對城市治理有更高要求，因此在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的政策權(quán)衡上更加注重環(huán)境因素。而河北省及其他地區(qū)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的偏好相對更強(qiáng)。各地區(qū)在政策偏好上的差異可能會(huì)對地方政府的協(xié)同治理意愿造成影響。京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組在協(xié)調(diào)各主體的行動(dòng)方面發(fā)揮了一定作用，但由于協(xié)作小組的主要職責(zé)是進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)以及通報(bào)相關(guān)事項(xiàng)，缺乏足夠的行政權(quán)威，因此在調(diào)動(dòng)地方政府的協(xié)作意愿方面的作用難以得到充分發(fā)揮。

3.地方政府協(xié)同治理實(shí)施難度較大。除激勵(lì)不足和意愿不強(qiáng)外，京津冀各地區(qū)在具體實(shí)施協(xié)同治理過程中也面臨著較多困難。各地在污染治理中存在目標(biāo)不一致等現(xiàn)象[1]，加劇了協(xié)同治理實(shí)施的難度。在污染源解析方面，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不同，污染來源有較大差異，要清楚解析京津冀區(qū)域大氣污染的原因及其運(yùn)動(dòng)規(guī)律比較困難。在責(zé)任分擔(dān)方面，各地區(qū)只有進(jìn)行大量的協(xié)調(diào)工作，才能更加合理地分配任務(wù)。在實(shí)施監(jiān)督方面，需要配備大量的人力物力以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。例如，在2017年的攻堅(jiān)行動(dòng)中，全國共抽調(diào)五千六百多名工作人員，開展強(qiáng)化督查行動(dòng)，僅從環(huán)保部派出機(jī)構(gòu)和直屬單位抽調(diào)的人員就高達(dá)一千四百多位③。

二、京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理中的交易成本特征

京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理中存在的問題實(shí)質(zhì)上是一種制度性集體行動(dòng)困境[2]，它表明即使存在通過協(xié)同治理來改善區(qū)域空氣質(zhì)量的共同利益，但由于交易成本較高，地方政府之間也無法實(shí)現(xiàn)有效合作[3]。交易成本是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心概念，是指在契約關(guān)系中由于存在信息不對稱等原因而帶來的各類成本，包括代理成本、信息成本、談判成本和監(jiān)督成本等。正是交易成本導(dǎo)致了協(xié)同治理存在的諸多問題。京津冀區(qū)域是我國首都所在地，在我國居于特殊地位，大氣污染治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面都有密切聯(lián)系，涉及地方轄區(qū)內(nèi)部、地方政府之間以及中央政府與地方政府之間等諸多關(guān)系，交易成本比較高，這制約了協(xié)同治理機(jī)制效果的發(fā)揮。

（一）京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征導(dǎo)致較高的內(nèi)部代理成本

地方政府治理污染的積極性與官員受到的激勵(lì)程度有關(guān)[4]。在大氣污染治理過程中，當(dāng)有行政隸屬關(guān)系的不同級(jí)政府的偏好不同，或政府官員與所代表的公民偏好不同時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生代理成本[5]，具體表現(xiàn)為地方官員制定的政策難以獲得多數(shù)居民的支持，或地方官員的行為難以滿足上級(jí)意圖等。從京津冀各地區(qū)轄區(qū)內(nèi)部角度看，許多地區(qū)仍主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而目前大氣污染治理手段多以關(guān)?！吧y污”企業(yè)為主，由此帶來經(jīng)濟(jì)增長與污染治理之間的矛盾。對于不同居民來說，就業(yè)、收入等個(gè)人收益帶來的效用與區(qū)域內(nèi)污染治理效果帶來的效用有所不同，居民之間偏好存在差異，欠發(fā)達(dá)地區(qū)對經(jīng)濟(jì)增長的偏好大于環(huán)境質(zhì)量[6]（p.43）。若該地方的官員在進(jìn)行決策時(shí)過度考慮環(huán)境保護(hù)而忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就有可能會(huì)招致居民的抵制，產(chǎn)生較高的內(nèi)部代理成本。另外，從政府體制角度看，我國目前的地方官員政績考核制度仍以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，環(huán)保指標(biāo)激勵(lì)相對比較弱。地方官員在考慮貫徹上級(jí)意圖和個(gè)人升遷時(shí)，會(huì)展開圍繞GDP增長的“晉升錦標(biāo)賽”[7]，從而進(jìn)一步提高了內(nèi)部代理成本。高昂的代理成本會(huì)導(dǎo)致地方政府在治理大氣污染時(shí)的激勵(lì)受到抑制，產(chǎn)生內(nèi)在激勵(lì)不足等問題。

（二）京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異導(dǎo)致較高的外部代理成本

代理成本分為內(nèi)部代理成本和外部代理成本。前述由于區(qū)域內(nèi)居民偏好不同和行政隸屬關(guān)系中上下級(jí)偏好不同所帶來的成本是一種內(nèi)部代理成本。而外部代理成本是指由于各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入等差異所導(dǎo)致的成本[2]。地方政府作為參與大氣污染合作治理的主體，合作意愿直接影響了區(qū)域協(xié)同治理能否達(dá)成，而合作意愿的強(qiáng)弱主要由外部代理成本決定[2]。地方政府為解決“碎片化”的問題需要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，但協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建涉及多個(gè)轄區(qū)內(nèi)的公眾利益。當(dāng)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、行政層級(jí)較為相似時(shí)，這種同質(zhì)性會(huì)使不同轄區(qū)內(nèi)的利益分配更為公平[8]，進(jìn)而使區(qū)域內(nèi)各方建立對話協(xié)調(diào)機(jī)制的可能性更大，地方政府制定合作政策所面臨的外部代理成本較小，地方政府合作意愿也更強(qiáng)。京津冀三地由于政治角色、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，地方政府間制定的合作政策難以保證區(qū)域內(nèi)所有居民的利益，特別是北京作為“首善之區(qū)”匯集了大量的資源與優(yōu)勢，在同等污染治理強(qiáng)度下，天津和河北的利益難以保證[9]。這種狀況會(huì)降低地方政府參與區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的意愿，導(dǎo)致協(xié)同治理機(jī)制確立以及協(xié)作平臺(tái)構(gòu)建存在困難。

（三）京津冀區(qū)域大氣污染治理存在較高的信息成本、談判成本和監(jiān)督成本

地方政府間合作作為一種制度性集體行動(dòng)，只有當(dāng)合作收益高于協(xié)商、監(jiān)督等帶來的交易成本時(shí)，這種合作才會(huì)發(fā)生[10]。京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理存在較高的信息成本、談判成本和監(jiān)督成本，這是導(dǎo)致協(xié)同治理實(shí)施難度大的主要原因[11]。

信息成本是由于區(qū)域內(nèi)地方政府間信息不對稱、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一所產(chǎn)生的阻礙合作進(jìn)一步推進(jìn)的交易成本。較小的信息成本可以使地方政府在協(xié)同治理中的目標(biāo)和任務(wù)更為明確，有助于降低協(xié)同治理的實(shí)施難度。當(dāng)前，京津冀區(qū)域大氣污染成因分析與來源解析僅從整體角度對污染源進(jìn)行了分類，具體來源解析仍由各地方負(fù)責(zé)④，這使得地方政府間難以達(dá)成一致意見，從而增加了協(xié)同治理實(shí)施的難度。談判成本是指地方政府就協(xié)同治理的協(xié)調(diào)、分工等問題進(jìn)行反復(fù)的磋商、討論所耗費(fèi)的成本[11]。談判中的利益分配同樣也與地方政府之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治地位的差異有關(guān)[12]。京津冀由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治地位相差較大，在進(jìn)行分工談判時(shí)會(huì)面臨較高的談判成本，進(jìn)而提高地方政府協(xié)同治理的難度。監(jiān)督成本是指在合作的過程中可能面臨的合作方不作為和機(jī)會(huì)主義行為等問題所帶來的成本。在京津冀地區(qū)大氣污染協(xié)同治理過程中，由于缺乏統(tǒng)一的監(jiān)測與監(jiān)督機(jī)制，多地存在大氣污染治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的瞞報(bào)漏報(bào)問題，出現(xiàn)“上有政策、下有對策”等現(xiàn)象⑤。這些都是京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理實(shí)施中的主要障礙。

三、京津冀區(qū)域大氣污染縱向嵌入式治理機(jī)制及作用機(jī)理

（一）縱向嵌入式概念的提出

解決制度性集體困境有多種治理機(jī)制可以選擇。針對京津冀區(qū)域的特點(diǎn)以及大氣污染治理的復(fù)雜性，我們提出縱向嵌入式治理機(jī)制的概念。它是指將縱向政府關(guān)系嵌入?yún)^(qū)域合作過程，通過縱向政府關(guān)系與橫向政府關(guān)系的有機(jī)結(jié)合來解決區(qū)域合作問題的一種治理途徑。傳統(tǒng)治理機(jī)制一般分為縱向治理機(jī)制與橫向治理機(jī)制。這種治理機(jī)制將嵌入性的概念加以延伸，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)區(qū)域合作特征分析縱向嵌入的時(shí)機(jī)和方式?？v向治理機(jī)制是以科層制主導(dǎo)的治理機(jī)制，這種機(jī)制更有效率，但也會(huì)導(dǎo)致其他參與者的隱性抵制。橫向治理機(jī)制是以政府間信任為基礎(chǔ)的治理機(jī)制，合作持續(xù)性較強(qiáng)，但當(dāng)面臨復(fù)雜合作問題或參與者利益存在尖銳沖突時(shí)，容易陷入“協(xié)作悖論”困境。縱向嵌入式治理機(jī)制融合了縱向治理高效率和橫向治理持續(xù)性的優(yōu)點(diǎn)。通過縱向政府的適時(shí)介入，降低區(qū)域合作的交易成本，促使政府間合作順利進(jìn)行?？v向嵌入式治理機(jī)制運(yùn)用的關(guān)鍵是要把握好縱向政府關(guān)系嵌入的“度”，即要根據(jù)不同區(qū)域合作的特征來確定縱向政府關(guān)系嵌入的時(shí)機(jī)和方式[13]。

（二）縱向嵌入式治理機(jī)制的作用機(jī)理

1.通過改變地方官員激勵(lì)機(jī)制降低內(nèi)部代理成本?？v向嵌入式治理強(qiáng)調(diào)要通過監(jiān)督、問責(zé)等手段，改變地方官員的激勵(lì)機(jī)制，促使地方官員做出開展大氣污染治理的承諾，以降低內(nèi)部代理成本。一方面，要改變目標(biāo)函數(shù)，增加正向激勵(lì)；另一方面，要加強(qiáng)問責(zé)，強(qiáng)化負(fù)向約束。在制定官員政績考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)將環(huán)保指標(biāo)納入進(jìn)來，從正向激勵(lì)角度提高地方官員環(huán)境治理的積極性。目前環(huán)保指標(biāo)在地方官員晉升中的影響正在逐步加大。地方政府官員作為理性人，當(dāng)環(huán)境治理與晉升的激勵(lì)具有較強(qiáng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性時(shí)，就會(huì)更加努力采取措施加強(qiáng)環(huán)境治理。問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建是一種負(fù)向約束，它主要從問責(zé)和約束角度來降低交易成本，問責(zé)機(jī)制雖然屬于事后監(jiān)管，但對地方政府官員的行為會(huì)起到很大的威懾作用。通過改善績效考核方式，堅(jiān)持“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，強(qiáng)化督查問責(zé)和專項(xiàng)督察，可以有效降低內(nèi)部代理成本，增加地方政府治理大氣污染的積極性。在晉升激勵(lì)和問責(zé)威懾的雙重作用下，地方政府官員采取行動(dòng)進(jìn)行環(huán)境治理的積極性將得以大幅提高。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較薄弱的地區(qū)還面臨經(jīng)濟(jì)增長和居民收入提高的壓力，這種激勵(lì)作用還會(huì)倒逼地方政府和相關(guān)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)革新，從而在進(jìn)行治理大氣污染的同時(shí)保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。

2.建立區(qū)域大氣污染利益協(xié)商機(jī)制以降低外部代理成本。要使地方政府采取一致行動(dòng)，就需要增強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)的力度，構(gòu)建良好的利益協(xié)調(diào)機(jī)制?？v向嵌入式治理可以通過建立區(qū)域大氣污染領(lǐng)導(dǎo)小組等方式，通過更加有權(quán)威的縱向力量的介入促進(jìn)地方政府之間的利益協(xié)調(diào)，以降低外部代理成本。對于地方政府來說，有縱向力量介入的利益協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建可以有效減少區(qū)域協(xié)同治理中的溝通和協(xié)調(diào)障礙，充分體現(xiàn)各參與方的利益訴求，協(xié)調(diào)合作中出現(xiàn)的矛盾和沖突，形成良好的利益分配機(jī)制，提高各方參與合作的積極性。利益協(xié)調(diào)是區(qū)域大氣污染的關(guān)鍵[14]，地方政府作為參與主體都有著自己的利益訴求，但這種利益訴求可能與其他參與方的訴求存在沖突。當(dāng)參與者之間出現(xiàn)利益沖突時(shí)，協(xié)調(diào)的難度就會(huì)增加。當(dāng)利益沖突難以通過一般的協(xié)調(diào)加以解決時(shí)，中央政府的介入就成為推動(dòng)各方溝通和協(xié)調(diào)的必要前提。通過中央適時(shí)介入和協(xié)調(diào)平臺(tái)的構(gòu)建，不同地方政府可以相對平等、透明地明確各方利益訴求，并針對利益間的矛盾進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成一致意見。當(dāng)面臨各方利益訴求較為復(fù)雜、矛盾較為尖銳、協(xié)調(diào)平臺(tái)構(gòu)建困難的情況時(shí)，中央政府作為高位協(xié)調(diào)的主體，可以動(dòng)用更多的資源來調(diào)停地方政府間的利益矛盾，構(gòu)建協(xié)調(diào)平臺(tái)，滿足各方要求，從而提高地方政府參與協(xié)同治理的意愿。

3.設(shè)定區(qū)域大氣污染任務(wù)清單以降低信息成本。要降低協(xié)同治理的難度，就需要參與合作的地方政府有共同的信息基礎(chǔ)，信息機(jī)制的建立是實(shí)現(xiàn)良好治理的重要基礎(chǔ)和外在保障[15]。縱向嵌入式治理式治理可以統(tǒng)一發(fā)布大氣污染來源解析，設(shè)定區(qū)域大氣污染任務(wù)清單，為大氣污染治理提供科學(xué)依據(jù)并指明方向，以降低信息成本。大氣污染具有外溢性、無界化等特點(diǎn)[16]。根據(jù)北京、天津、石家莊公布的大氣污染物源解析結(jié)果，可以看出不同地區(qū)同類污染源排放分擔(dān)率并不相同⑥，而且各地的污染源也會(huì)對相鄰區(qū)域造成影響[9]，僅靠各個(gè)地方政府分別進(jìn)行解析會(huì)造成分析報(bào)告“相互打架”、各地目標(biāo)確定產(chǎn)生偏差、部分參與者“搭便車”等問題[17]，使協(xié)同治理信息成本過高。由中央政府組織專業(yè)機(jī)構(gòu)在相關(guān)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行大氣污染來源解析，可以更好地明確污染物來源及組成，減少各個(gè)地方政府分別解析所帶來的“碎片化”問題。

4.明確區(qū)域大氣污染治理任務(wù)分工以降低談判成本。如何在參與各方之間進(jìn)行合理的成本分?jǐn)偤腿蝿?wù)分工是協(xié)同治理需要解決的關(guān)鍵問題。即使參與各方有合作意愿，但如果不能形成合理的成本分?jǐn)偤腿蝿?wù)分工，也會(huì)導(dǎo)致合作失敗。由于各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件和利益訴求不同，在確定成本分?jǐn)偤腿蝿?wù)分工方面，需要進(jìn)行艱難的討價(jià)還價(jià)，談判成本很高。用傳統(tǒng)的合作治理方式解決任務(wù)分工問題時(shí)，會(huì)面臨地方政府各執(zhí)一詞、任務(wù)分工難以確定等問題。對于京津冀這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)結(jié)構(gòu)差異較大的區(qū)域，談判成本會(huì)更加高昂。談判成本很高導(dǎo)致區(qū)域協(xié)同治理很難落到實(shí)處，即使各方達(dá)成了區(qū)域協(xié)同治理的共識(shí)，但由于缺乏明確的行動(dòng)方案，協(xié)同治理也難以取得明顯成效?？v向嵌入治理機(jī)制可以較好地解決這個(gè)問題。當(dāng)協(xié)同治理的談判成本過高時(shí)，中央政府可以介入談判過程，作為第三方來推動(dòng)建立明確的任務(wù)分工以解決各所方面臨的分歧，降低談判成本。

5.加強(qiáng)監(jiān)測和巡查以降低監(jiān)督成本。在區(qū)域大氣污染治理過程中，中央政府可以通過完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)覆蓋、加強(qiáng)巡查和推動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法等手段，監(jiān)督地方政府履行合作義務(wù)，提高地方政府背信的成本。對于地方政府來說，當(dāng)面臨的信息有限、其他參與組織存在機(jī)會(huì)主義傾向時(shí)，制定出的政策就會(huì)面臨較高的風(fēng)險(xiǎn)[18]。這種風(fēng)險(xiǎn)的存在使協(xié)同治理的監(jiān)督成本大大增加，而單純依靠地方政府自行監(jiān)督或簡單協(xié)作很難解決這種問題，因此可以采用縱向嵌入的方式來降低監(jiān)督成本。中央政府需要建立完善的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，以提高區(qū)域信息共享水平，增加地方政府瞞報(bào)漏報(bào)、背棄合作的成本，以減少機(jī)會(huì)主義傾向。此外，地方政府間也應(yīng)該建立相應(yīng)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制以及統(tǒng)一的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，配合完善的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，做到“齊抓共管、多措并舉”，著力強(qiáng)化協(xié)同治理的監(jiān)督水平。

統(tǒng)一的大氣污染來源解析，中央政府適時(shí)介入談判過程，完善的監(jiān)測、巡查和聯(lián)合執(zhí)法手段都可以在大氣污染協(xié)同治理的過程中盡量減少各地方政府為完成共同目標(biāo)所做的額外努力，使有限的人力、物力、財(cái)力更多投向污染治理領(lǐng)域，提高協(xié)同治理的效率，降低協(xié)同治理的實(shí)施難度。

四、京津冀區(qū)域大氣污染縱向嵌入式治理機(jī)制案例分析

（一）京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)的背景

秋冬季節(jié)是大氣污染問題頻繁發(fā)生的時(shí)期，特別是在京津冀及周邊地區(qū)，雖然經(jīng)過多年的治理，但問題依舊嚴(yán)重。為做好京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染治理工作，環(huán)保部、發(fā)改委、工信部等十部委以及北京、天津、河北等六省市地方人民政府聯(lián)合發(fā)布了《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》（以下簡稱《方案》），開展京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃?！斗桨浮返某雠_(tái)和攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施在一定程度上體現(xiàn)了縱向嵌入式治理機(jī)制的運(yùn)用，其中所包含的許多舉措都在不同層面起到了降低交易成本的作用。但是，由于攻堅(jiān)行動(dòng)具有臨時(shí)性和“運(yùn)動(dòng)式治理”的特點(diǎn)，因此也存在諸多問題。

（二）攻堅(jiān)行動(dòng)中的縱向嵌入式治理邏輯

1.發(fā)揮京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組的作用，落實(shí)主體責(zé)任。攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃是一個(gè)由各有關(guān)部門與地方政府緊密協(xié)作的多元協(xié)同治理機(jī)制。在這個(gè)行動(dòng)中，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組發(fā)揮了非常重要的作用，主要體現(xiàn)在利益協(xié)商、落實(shí)責(zé)任和協(xié)調(diào)行動(dòng)3個(gè)方面。首先，在協(xié)作小組中，京津冀及周邊地區(qū)地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人可以依托這個(gè)平臺(tái)，在貫徹國家戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行充分討論和利益表達(dá)。其次，《方案》中協(xié)作小組還負(fù)責(zé)分解任務(wù)、落實(shí)責(zé)任，有助于強(qiáng)化其在促進(jìn)地方政府溝通和協(xié)調(diào)方面的作用。最后，大氣污染區(qū)域協(xié)同治理問題單純依靠各部門進(jìn)行自我界定責(zé)任難免會(huì)出現(xiàn)“多頭管理” “相互推諉”等問題，協(xié)作小組可以提供平臺(tái)以增進(jìn)各有關(guān)部門之間的相互溝通，并對難以達(dá)成一致的問題進(jìn)行縱向協(xié)調(diào)，廣泛動(dòng)員各類治理資源參與區(qū)域大氣污染治理工作，有效降低了協(xié)同治理的交易成本。

2.發(fā)揮縱向嵌入機(jī)制在應(yīng)對復(fù)雜任務(wù)分工中的作用，權(quán)衡各方利益，明確任務(wù)分擔(dān)。京津冀及周邊地區(qū)涉及地方政府主體較多、差異較大，各地方政府之間在進(jìn)行任務(wù)分工和利益分配的談判時(shí)所耗費(fèi)的成本也較高。當(dāng)協(xié)作的公平性難以保證時(shí)，參與者就有可能會(huì)拒絕收益較多者所提出的建議[19]，導(dǎo)致協(xié)同治理難以達(dá)成?！斗桨浮犯鶕?jù)污染源的分類及污染治理面臨的問題類型，將治理任務(wù)分為10類27項(xiàng)，并提出了各地方政府的任務(wù)清單。如果單純讓地方政府之間就污染減排和應(yīng)急預(yù)案的制定等問題進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，必然會(huì)由于過高的談判成本而導(dǎo)致合作破裂。只有國家部委出面進(jìn)行協(xié)調(diào)，發(fā)揮縱向嵌入機(jī)制在應(yīng)對復(fù)雜任務(wù)分工中的作用，才能權(quán)衡各方利益，明確任務(wù)分擔(dān)，降低談判成本。

3.完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，強(qiáng)化監(jiān)測和監(jiān)督，促進(jìn)信息共享。要完成《方案》所確定的任務(wù)分工，需要地方政府投入大量的人力、物力和財(cái)力，如果缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)督機(jī)制，就會(huì)導(dǎo)致地方政府采取數(shù)據(jù)造假、“偷懶”等機(jī)會(huì)主義行為?！斗桨浮诽岢?，要建設(shè)完善的空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，所有區(qū)縣建成空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測站點(diǎn)，所有站點(diǎn)原始監(jiān)測數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上傳中國環(huán)境監(jiān)測總站，各個(gè)地方政府基本做到了信息共享。目前各地已建立了在線監(jiān)測類、監(jiān)測管理類、綜合性監(jiān)測管理平臺(tái)類3類7種監(jiān)測機(jī)制，并針對不同行政區(qū)的層級(jí)，設(shè)置不同檢測機(jī)制。這種多層次監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建為京津冀及周邊地區(qū)地方政府提供了一個(gè)公開透明的信息共享及監(jiān)測平臺(tái)。通過建設(shè)強(qiáng)有力的監(jiān)測和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，減少了地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。

4.將強(qiáng)化督查與中央專項(xiàng)環(huán)保督察相結(jié)合，壓實(shí)地方政府環(huán)保責(zé)任。過去我國地方政府政績考核較多考慮經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，環(huán)?？己肆Χ容^弱，導(dǎo)致地方政府參與環(huán)境治理的激勵(lì)不足。方案將強(qiáng)化督查與中央環(huán)保督察相結(jié)合，壓實(shí)了地方政府環(huán)保責(zé)任?！斗桨浮分赋?，要持續(xù)開展大氣污染防治強(qiáng)化督查工作，采取督查、交辦、巡查、約談、專項(xiàng)督察“五步法”，進(jìn)一步強(qiáng)化地方黨委政府主體責(zé)任?！拔宀椒ā钡拈_展是中央政府從行政嵌入到政治嵌入的一個(gè)過程[13]，其嵌入強(qiáng)度逐漸提高，負(fù)向激勵(lì)強(qiáng)度逐漸加大，增加了地方官員不作為、亂作為的成本，通過監(jiān)督問責(zé)形成倒逼機(jī)制，使地方官員對環(huán)境負(fù)責(zé)，切實(shí)轉(zhuǎn)變了地方政府所面臨的激勵(lì)約束條件。

（三）攻堅(jiān)行動(dòng)存在的問題

相比2016年，實(shí)施攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃期間（2017年10月～2018年2月）京津冀區(qū)域大氣污染治理效果明顯，但在攻堅(jiān)行動(dòng)結(jié)束后污染問題出現(xiàn)了相當(dāng)程度的反復(fù)（參見圖1）。

1.攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃雖然采用了環(huán)保督查和中央專項(xiàng)督察強(qiáng)度較高的監(jiān)督和問責(zé)手段，具有較強(qiáng)的威懾作用，但并未從根本上改變地方官員的目標(biāo)函數(shù)。官員的“包干制”使其對主政的地方負(fù)有完全責(zé)任。在環(huán)保激勵(lì)還沒有真正建立起來的情況下，地方官員升遷與經(jīng)濟(jì)增長仍有直接聯(lián)系。另外，由于監(jiān)管體系不夠完善，當(dāng)中央環(huán)保追責(zé)力度加大時(shí)，地方官員有可能會(huì)選擇突擊關(guān)停污染企業(yè)等做法，帶來不良社會(huì)影響。突擊行動(dòng)在短期內(nèi)可以緩解大氣污染問題，但無法使問題得到根本解決。如何將大氣污染治理與經(jīng)濟(jì)增長有機(jī)結(jié)合，使綠水青山變成金山銀山，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高地方官員治理大氣污染的內(nèi)生動(dòng)力，需要中央政府從頂層設(shè)計(jì)上加以謀劃。

2.雖然協(xié)作小組在攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃中發(fā)揮了重要作用，但從協(xié)作小組的成員構(gòu)成和運(yùn)作機(jī)制看，它只能作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，缺乏行政權(quán)威。當(dāng)面臨的問題十分復(fù)雜，地方政府利益沖突比較尖銳時(shí)，協(xié)作小組的局限性就更加突出。由于缺少強(qiáng)有力的利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，地方政府參與協(xié)同治理的主動(dòng)性和積極性就會(huì)受到影響。要提高地方政府參與協(xié)同治理的意愿，就需要中央政府以更大的力度來加以協(xié)調(diào)，以更好地兼顧各方的利益訴求。

3.雖然攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃中列出了任務(wù)清單，明確了責(zé)任分工，建立了監(jiān)測和巡查機(jī)制，但這些工作要取得成效，需要長期不懈的努力，不可能通過攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃在短期內(nèi)取得根本效果。目前京津冀大氣污染監(jiān)測和預(yù)警體系仍不夠完善，區(qū)域大氣污染治理標(biāo)準(zhǔn)仍不夠統(tǒng)一，還沒有建立區(qū)域性的環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控仍面臨許多制度性難題。這些都需要在區(qū)域?qū)用?，通過中央政府更加有效的縱向嵌入加以解決。

五、結(jié)論及相關(guān)對策建議

本文運(yùn)用交易成本視角，對京津冀大氣污染的縱向嵌入式治理機(jī)制及作用機(jī)理進(jìn)行研究，以攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃為例，分析了縱向嵌入式機(jī)制的邏輯及存在的問題，提出優(yōu)化京津冀區(qū)域大氣污染治理機(jī)制的可行路徑。應(yīng)針對京津冀大氣污染協(xié)同治理中存在的代理成本、信息成本、談判成本、監(jiān)督成本等交易成本高昂的情況，將縱向政府關(guān)系策略性地嵌入?yún)^(qū)域大氣污染治理，以更有效地發(fā)揮中央政府的作用，通過各種機(jī)制的綜合運(yùn)用，降低協(xié)同治理的交易成本。

京津冀大氣污染治理是一項(xiàng)長期工作，不可能一蹴而就。未來需要繼續(xù)優(yōu)化治理機(jī)制，做好以下工作。一是要推動(dòng)將攻堅(jiān)行動(dòng)中形成的好的做法和經(jīng)驗(yàn)上升為制度和法律，通過制度化和法治化來規(guī)范相關(guān)工作，為京津冀區(qū)域大氣污染治理提供穩(wěn)定的制度和法律保障。治理大氣污染不僅需要短期性的攻堅(jiān)行動(dòng)，更需要長期性的持續(xù)努力，只有通過制度和法律的保障才能讓治理行動(dòng)產(chǎn)生持續(xù)效果。二是要加快推進(jìn)設(shè)立京津冀大氣污染治理管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)要有正式的組織機(jī)構(gòu)和明確的職責(zé)分工，并且要具有規(guī)劃、環(huán)評(píng)、監(jiān)測和執(zhí)法等權(quán)力，既體現(xiàn)中央權(quán)威，又體現(xiàn)多元協(xié)同，充分發(fā)揮中央政府和地方政府的積極性和主動(dòng)性，只有這樣才能有效推進(jìn)跨地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法的目標(biāo)。三是要提高協(xié)作小組的行政權(quán)威，建議升格為領(lǐng)導(dǎo)小組。通過提高行政權(quán)威，使其在構(gòu)建平臺(tái)、協(xié)調(diào)利益等方面發(fā)揮更大作用，提高區(qū)域協(xié)同治理的效率。四是要讓地方政府真正發(fā)揮第一責(zé)任人的角色，通過強(qiáng)化環(huán)保激勵(lì)，將中央政府加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境污染治理的要求切實(shí)轉(zhuǎn)化為地方政府的內(nèi)生行動(dòng)。中央政府要解決好地方政府在合作中面臨的現(xiàn)實(shí)難題，提高地方政府參與區(qū)域環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性。只有發(fā)揮好中央政府和地方政府兩個(gè)方面的積極性，才能取得京津冀區(qū)域大氣污染治理的長期成效。五是要著力解決京津冀在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)等方面的深層次結(jié)構(gòu)性問題，深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，從根本上尋求京津冀大氣污染的破解之道。

總體上看，京津冀區(qū)域大氣污染治理既不能采用以地方政府自主合作為特征的橫向協(xié)同治理，也不應(yīng)采用以中央政府干預(yù)為特征的科層制主導(dǎo)型治理，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)中央政府與地方政府更緊密的協(xié)作，通過縱向嵌入式治理機(jī)制來解決深層次制度性問題。只有讓地方政府發(fā)揮第一責(zé)任人的作用，更好發(fā)揮中央政府的作用，才能實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域大氣污染治理的長期效果。

注釋：

①中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部：《城市空氣質(zhì)量狀況月報(bào)》，http：//www.mee.gov.cn/hjzl/dqhj/cskqzlzkyb/index.shtml，2018年6月21日。

②中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部：京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)量化問責(zé)首起案件正式公布，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201802/t20180224_431724.htm，2018年2月24日。

③中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部：環(huán)境保護(hù)部舉辦培訓(xùn)班部署京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)巡查工作，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201709/t20170914_421580.htm，2017年9月13日。

④中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部：大氣顆粒物來源解析，http：//dqhj.mee.gov.cn/dqhjzl/dqklwyjx/，2017年9月15日。

⑤環(huán)保部督查京津冀及周邊：存在漏報(bào)瞞報(bào)散亂污現(xiàn)象，http：//www.chinanews.com/gn/2017/05-16/8225731.shtml， 2017年5月16日。

⑥科技日報(bào)社：京津冀地區(qū)霧霾成因初步揭開，http：//digitalpaper.stdaily.com/http_www.kjrb.com/kjrb/html/2014-09

/05/content_276237.htm？div=-1，2014年9月5日。

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[責(zé)任編輯：楊 健]

Abstract： Atmospheric pollution control in the Beijing-Tianjin-Hebei region has high agency cost， information cost， negotiation cost， and supervision cost.These cost have led to insufficient incentives for local governments to control air pollution， weak willingness to participate in collaborative governance， and difficulty in implementing collaborative governance.The article proposes the concept of vertical embedded governance mechanism.Its mechanism of action is to reduce local agency cost by changing local officials incentive mechanism， by establishing regional air pollution interest negotiation mechanism to reduce external agency costs， by setting regional air pollution task list to reduce information， and by strengthening monitoring to reduce supervision cost.The article takes Beijing-Tianjin-Hebei and the surrounding areas in the autumn and winter air pollution comprehensive management as an example， pointing out that this plan has the characteristics of vertical embedded governance mechanism， but lacks institutional stability and sustainability， and needs reform system， law， organization to improve governance mechanism.

Key words： Air Pollution， Collaborative Governance， Vertical Embedded Governance， Transaction Cost