房屋安全普查工作模式選擇和問題處理
——以慈溪市農(nóng)房排查建檔鑒定工作為例

■ 陳利展 CHEN Lizhan

0 引言

2016年10月10日，溫州市鹿城區(qū)雙嶼街道中央街159號(hào)中央涂村發(fā)生農(nóng)房倒塌事故，造成嚴(yán)重的人員傷亡[1]；2017年2月2日8時(shí)許，溫州市文成縣百丈漈鎮(zhèn)外大會(huì)村發(fā)生民房坍塌不幸事件，造成嚴(yán)重人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。為避免類似問題再次發(fā)生，浙江省在全省范圍內(nèi)開展了農(nóng)房排查、建檔、鑒定工作[2]，并通過后續(xù)實(shí)施農(nóng)村危房解危，解決了一批安全狀況最差的農(nóng)村房屋結(jié)構(gòu)安全問題，使得全省總體農(nóng)村房屋使用安全水平上了一個(gè)較大的臺(tái)階。農(nóng)房排查、建檔和鑒定工作是農(nóng)房使用安全管理的基礎(chǔ)性工作，工作質(zhì)量好壞將直接影響到后續(xù)解危和農(nóng)村房屋使用安全管理體系的建立[3]。慈溪市農(nóng)房排查建檔鑒定過程中（圖1），在對(duì)工作模式的選擇、實(shí)施過程中的問題處理和實(shí)施效果評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行了有益的探索，對(duì)其他地區(qū)開展房屋結(jié)構(gòu)安全普查工作具有參考價(jià)值。

1 常用排查建檔鑒定工作模式利弊分析

在本次農(nóng)房排查、建檔和鑒定工作中，全省各地采用了不同的工作模式，主要有以下3種。

1.1 全數(shù)委托專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行排查、建檔和鑒定，對(duì)所有農(nóng)房均進(jìn)行安全鑒定

該模式的優(yōu)點(diǎn)是：①專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)全部排查、建檔和鑒定質(zhì)量負(fù)責(zé)，對(duì)于管理部門來說風(fēng)險(xiǎn)最??；②整個(gè)任務(wù)由專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)為主實(shí)施，組織簡(jiǎn)單。

缺點(diǎn)是：①房屋全數(shù)鑒定費(fèi)用大，經(jīng)濟(jì)性差。②鑒定機(jī)構(gòu)工作任務(wù)擴(kuò)大，技術(shù)力量和鑒定質(zhì)量難以得到保證。由于全省各地有統(tǒng)一的完成工作時(shí)間（7節(jié)點(diǎn)）要求，專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)在同一時(shí)期有大量業(yè)務(wù)，普遍采用臨時(shí)充實(shí)人員情況，不可避免的導(dǎo)致排查鑒定質(zhì)量下降。③鑒定結(jié)論科學(xué)性、可行性難以保證。由于鑒定機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)后續(xù)解危，為自我保護(hù)，普遍存在鑒定結(jié)論趨向保守、鑒定出來的危房數(shù)量巨大的情況，增加了后續(xù)解危和進(jìn)行房屋使用安全管理難度。④仍需要屬地工作人員全程陪同，基層鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）工作人員的工作強(qiáng)度減少有限。

圖1 農(nóng)房排查、建檔、鑒定工作開展現(xiàn)場(chǎng)

1.2 委托專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行排查、建檔，對(duì)安全隱患較多的房屋進(jìn)行鑒定

該模式的優(yōu)點(diǎn)是：①專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)所有結(jié)果負(fù)責(zé)，管理部門風(fēng)險(xiǎn)小；②采用排查、鑒定兩種價(jià)格，經(jīng)濟(jì)性優(yōu)于模式一；③整個(gè)任務(wù)由鑒定機(jī)構(gòu)為主實(shí)施，組織簡(jiǎn)單。

缺點(diǎn)是：①同一機(jī)構(gòu)同時(shí)進(jìn)行排查和鑒定，缺少制約手段，也會(huì)出現(xiàn)為了經(jīng)濟(jì)利益擴(kuò)大鑒定量，導(dǎo)致費(fèi)用不可控；②鑒定結(jié)論科學(xué)性、可行性難以保證；③全過程仍需要屬地鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）工作人員的緊密配合。

1.3 由村（社區(qū)）或非專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步排查，對(duì)有安全隱患的房屋由鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定

該模式的優(yōu)點(diǎn)是：①經(jīng)濟(jì)、高效。非專業(yè)機(jī)構(gòu)或村（社區(qū)）兼職人員進(jìn)行初步排查建檔，工作費(fèi)用較專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)便宜；且非專業(yè)人員充足，可以大范圍同時(shí)開展工作，效率優(yōu)于專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)。②落實(shí)屬地責(zé)任，培養(yǎng)鍛煉了日常房屋使用安全隊(duì)伍。非專業(yè)化排查人員通常是村（社區(qū)）工作人員，排查的過程也是這支隊(duì)伍專業(yè)技能提高提升的過程，為日后開展農(nóng)房常態(tài)化網(wǎng)格化巡查打下了很好的基礎(chǔ)。③對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)工作全程監(jiān)管。鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）工作人員全程深度介入，對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)全程監(jiān)管，對(duì)于鑒定機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)任的鑒定行為可實(shí)時(shí)糾正，鑒定質(zhì)量相對(duì)較高，可與后續(xù)管理順暢對(duì)接。

缺點(diǎn)是：①工作組織難度大，主要由鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）工作人員或其他非專業(yè)機(jī)構(gòu)完成，容易出現(xiàn)進(jìn)度不一、標(biāo)準(zhǔn)不一，對(duì)工作組織實(shí)施有很高的要求；同時(shí)，需要村（社區(qū)）工作人員和專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)之間有很好配合。②非專業(yè)人員容易出現(xiàn)危房漏查情況，管理部門監(jiān)管壓力大。

2 排查建檔鑒定工作模式的選擇和優(yōu)化

2.1 工作模式的選擇

根據(jù)慈溪市實(shí)際，結(jié)合當(dāng)?shù)胤课菔褂冒踩芾硭哂械奶攸c(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，選擇了模式三開展農(nóng)房排查建檔鑒定工作。

（1）經(jīng)濟(jì)性是選擇工作模式的首要考慮。不管是模式一還是模式二，在收集資料、建檔過程中還是需要村（社區(qū)）工作人員陪同并提供資料，也需要村工作人員的深度參與。模式三依托村級(jí)網(wǎng)絡(luò)，可以高效完成排查建檔工作，只要給參與排查建檔的工作人員適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼即可，是最經(jīng)濟(jì)、高效的方法。經(jīng)過測(cè)算，慈溪市此次的排查建檔費(fèi)和鑒定費(fèi)平均每幢農(nóng)房小于30元，遠(yuǎn)低于全省平均水平。當(dāng)然，這也是綜合采取各種控制、監(jiān)督、糾偏等成本控制措施的結(jié)果。

（2）相對(duì)完善的房屋使用安全管理隊(duì)伍是選擇模式三的方案。自2014年以來，慈溪市建立了比較完善的房屋使用安全管理構(gòu)架：市級(jí)層面設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)小組，住建局有專門機(jī)構(gòu)指導(dǎo)；鎮(zhèn)村也建有房屋使用安全管理網(wǎng)絡(luò)，每個(gè)鎮(zhèn)（街道）城建辦安排固定工作人員和副主任，對(duì)口負(fù)責(zé)房屋使用安全管理工作，每個(gè)村也有負(fù)責(zé)房屋使用安全的房屋安全員和片區(qū)管理員。以上人員經(jīng)過多年、多輪培訓(xùn)，具備一定的專業(yè)知識(shí)，總體排查質(zhì)量可控。

（3）專業(yè)鑒定力量階段性短缺也是考慮因素之一。由于全省統(tǒng)一要求，在同一個(gè)時(shí)間點(diǎn)開展工作，各鑒定機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)爆滿，若全部由鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行排查、鑒定，難以找到可以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成工作的鑒定機(jī)構(gòu)。

（4）本地農(nóng)村房屋的特點(diǎn)是選擇排查模式的重要考量。慈溪地形以平原為主，屬軟土地基，農(nóng)民自建房普遍層數(shù)不高，農(nóng)房基本沒有地下室。因此，像溫州倒塌房屋事故的類似情況，在慈溪基本不存在。慈溪的危舊農(nóng)房主要有以下幾類：①1980年以前建造的房屋，包括建造時(shí)間長(zhǎng)，結(jié)構(gòu)老化劣化嚴(yán)重的木結(jié)構(gòu)房屋，以及物資匱乏的六七十年代建造的房屋；②1985年以前的樓房，包括建平臺(tái)后翻建的樓房，其主要問題是用材差、房屋整體性差；③使用屋架且使用時(shí)間較長(zhǎng)的房屋；④經(jīng)過加層的房屋、拆改結(jié)構(gòu)嚴(yán)重的房屋和后鑲的房屋等。相比較，溫州地區(qū)農(nóng)房安全性和房屋結(jié)構(gòu)布置、整體性關(guān)聯(lián)度更大一點(diǎn)，隱患更隱蔽一點(diǎn)，對(duì)排查人員的專業(yè)素養(yǎng)要求也更高一點(diǎn)；而慈溪農(nóng)房的主要危險(xiǎn)點(diǎn)是結(jié)構(gòu)外的老化、劣化和結(jié)構(gòu)變形開裂，隱患比較明顯，一般非專業(yè)人員也能夠發(fā)現(xiàn)。

2.2 工作模式的優(yōu)化

為避免非專業(yè)人員排查可能出現(xiàn)漏查的情況，慈溪市對(duì)模式三進(jìn)行了優(yōu)化。

（1）開展排查人員的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)（圖2）。邀請(qǐng)熟悉本地情況的專家，針對(duì)本地農(nóng)房情況，用非專業(yè)人員聽得懂的語言進(jìn)行授課，提高排查人員的專業(yè)能力。

（2）允許非專業(yè)排查出來的疑似危房數(shù)量適當(dāng)擴(kuò)大，由后續(xù)專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)在篩查過程中對(duì)擴(kuò)大部分房屋進(jìn)行剔除。

（3）鑒定機(jī)構(gòu)服務(wù)前移，在非專業(yè)排查時(shí)，就派人全程參與指導(dǎo)（圖3）。

（4）建立后續(xù)糾錯(cuò)機(jī)制，即使有疑似危房遺漏，也可以通過后續(xù)監(jiān)管措施納入鑒定范圍。

3 排查鑒定過程中的問題及處理

3.1 存在的問題

在排查過程中，主要發(fā)現(xiàn)以下兩個(gè)問題。

（1）部分鑒定機(jī)構(gòu)故意擴(kuò)大鑒定范圍。按照慈溪市的工作模式，只有納入鑒定范圍，進(jìn)行安全鑒定才有收入，鑒定量與鑒定機(jī)構(gòu)收入直接相關(guān)。因此，市場(chǎng)化程度高的鑒定機(jī)構(gòu)會(huì)擴(kuò)大鑒定量。

圖2 排查人員專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)

圖3 非專業(yè)排查時(shí)專業(yè)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)

（2）鑒定機(jī)構(gòu)為了規(guī)避自身責(zé)任，鑒定結(jié)論過于保守，擴(kuò)大的危房數(shù)量存在不合理現(xiàn)象。就慈溪市的初步鑒定結(jié)論情況統(tǒng)計(jì)，不同鑒定機(jī)構(gòu)納入鑒定范圍的房屋比例相差極大，高的達(dá)到9.2%，一般的鑒定機(jī)構(gòu)鑒定建檔比例在6.01%，而高質(zhì)量的權(quán)威鑒定機(jī)構(gòu)鑒定建檔比例為2.4%。不同鑒定機(jī)構(gòu)初步鑒定成危房的比例相差達(dá)到7倍，這個(gè)差距，已經(jīng)超出了正常允許、可以容忍的誤差范圍。

3.2 問題的糾正

（1）優(yōu)選鑒定機(jī)構(gòu)，選擇標(biāo)桿鑒定機(jī)構(gòu)。房屋安全是專業(yè)性很強(qiáng)的工作，在通常情況下，由于和專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)掌握專業(yè)知識(shí)的差距，管理部門在這方面缺乏話語權(quán)；而浙江省又剛剛實(shí)施房屋安全鑒定市場(chǎng)化，許多鑒定機(jī)構(gòu)缺乏積累，工作經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏全局觀念，從自身利益出發(fā)結(jié)論保守，容易出現(xiàn)將大量房屋鑒定成危房的問題?？梢哉f，對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)的選擇和監(jiān)管，是工作成敗的關(guān)鍵。慈溪市在這方面有事先謀劃：①選擇至少2家鑒定機(jī)構(gòu)，因?yàn)橹贿x擇一家鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)于管理部門來說風(fēng)險(xiǎn)太大，萬一選擇不當(dāng)，會(huì)使整個(gè)工作癱瘓，也可避免一家壟斷的現(xiàn)象，淘汰不良鑒定機(jī)構(gòu)；②盡量選擇技術(shù)能力強(qiáng)、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)的鑒定機(jī)構(gòu)，警惕過度市場(chǎng)化的鑒定機(jī)構(gòu)，避免選擇有掛靠方式經(jīng)營(yíng)的鑒定機(jī)構(gòu)；③引進(jìn)一家技術(shù)力量強(qiáng)、質(zhì)量管理體系健全、有儲(chǔ)備、有底蘊(yùn)的鑒定機(jī)構(gòu)作為標(biāo)桿和參照，促使其他鑒定機(jī)構(gòu)鑒定質(zhì)量的提高。

（2）強(qiáng)化監(jiān)管，公開信息橫向?qū)Ρ龋仁硅b定機(jī)構(gòu)提高工作質(zhì)量。慈溪市有一支對(duì)本地房屋安全狀況非常熟悉且具有很強(qiáng)專業(yè)能力的隊(duì)伍，有能力對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管、糾正。監(jiān)管過程中，將不同鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定比例和初步鑒定的危房比例，在房屋安全管理工作QQ群、微信群內(nèi)部進(jìn)行公開，通過橫向比較，暴露部分鑒定機(jī)構(gòu)存在的問題，迫使各家鑒定機(jī)構(gòu)提高質(zhì)量，劣質(zhì)鑒定機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)。在總體危房比例上，以標(biāo)桿鑒定機(jī)構(gòu)的比例為參照，要求各個(gè)鑒定機(jī)構(gòu)盡量向標(biāo)桿鑒定機(jī)構(gòu)靠攏，保證了鑒定結(jié)論的科學(xué)性。

4 結(jié)語

通過科學(xué)選擇、優(yōu)化排查建檔鑒定模式，慈溪市本次農(nóng)房排查建檔鑒定工作，在經(jīng)濟(jì)性、工作效率、工作質(zhì)量上都取得了很好效果。

（1）共建檔房屋28萬多幢，并對(duì)房屋安全狀況行進(jìn)行精細(xì)分類。

（2）依托本次排查建檔的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，開展后續(xù)危房解危行動(dòng)，解決了本地一批最危險(xiǎn)的農(nóng)房解危問題。建立了農(nóng)房常態(tài)化網(wǎng)格化巡查制度，并根據(jù)安全細(xì)分成果，對(duì)危險(xiǎn)點(diǎn)較多的農(nóng)房實(shí)施專業(yè)化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

（3）初步建立了本地農(nóng)房使用安全監(jiān)管體系，使得本地農(nóng)房使用安全水平上了一個(gè)很大的臺(tái)階。