加快經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)踐與思考

成竹

摘 要：江津區(qū)白沙鎮(zhèn)作為重慶唯一的全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，堅(jiān)持將“放管服”改革與全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)行政體制改革有創(chuàng)新、組織架構(gòu)充活力、政府職能大轉(zhuǎn)變。本文從總結(jié)白沙行政管理體制改革主要做法與成效入手，分析指出了改革中存在權(quán)限下放不夠、綜合執(zhí)法整合夠、前后臺(tái)關(guān)系不暢等問(wèn)題，提出了進(jìn)一步加大權(quán)力下放力度、加強(qiáng)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、推進(jìn)綜合行政執(zhí)法、強(qiáng)化有效監(jiān)管等解決路徑。

關(guān)鍵詞：行政組織;行政體制改革;放管服;政府轉(zhuǎn)型

行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，貫穿我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過(guò)程。重慶市江津區(qū)白沙鎮(zhèn)幅員面積237平方公里，轄14個(gè)村10個(gè)社區(qū)，戶籍人口14萬(wàn)人，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積達(dá)8平方公里，城鎮(zhèn)人口達(dá)8萬(wàn)人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)55.54 %。擁有白沙工業(yè)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園和文旅創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園三大發(fā)展平臺(tái)。2012年12月，中編辦將白沙鎮(zhèn)作為重慶唯一的全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。

一、白沙鎮(zhèn)行政管理體制改革主要做法與成效

（一）針對(duì)權(quán)責(zé)不相匹配、用權(quán)不夠規(guī)范的問(wèn)題，大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)

一是下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。區(qū)政府相關(guān)部門(mén)采取授權(quán)、委托、派駐辦理等方式，分兩個(gè)批次向白沙鎮(zhèn)下放了項(xiàng)目審批、畜牧防疫等124項(xiàng)行政管理、行政審批、行政執(zhí)法管理權(quán)限。二是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。通過(guò)規(guī)范下放權(quán)限運(yùn)行管理和厘清白沙鎮(zhèn)權(quán)責(zé)邊界，建立健全了白沙鎮(zhèn)“三單”動(dòng)態(tài)管理制度（權(quán)力清單、責(zé)任清單、公共服務(wù)清單）。三年多來(lái)，累計(jì)下放權(quán)限辦件數(shù)量達(dá)6.9萬(wàn)件次，工業(yè)園區(qū)1614件次，城鄉(xiāng)建設(shè)管理11809件次，三農(nóng)服務(wù)5882件次，社會(huì)民生26092件次。三是注重放管結(jié)合。區(qū)級(jí)部門(mén)建立健全了協(xié)調(diào)指導(dǎo)、評(píng)估督查等工作機(jī)制，白沙鎮(zhèn)負(fù)責(zé)落實(shí)好承接機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦人員，接受區(qū)級(jí)部門(mén)培訓(xùn)和指導(dǎo)，區(qū)級(jí)部門(mén)和白沙鎮(zhèn)先后聯(lián)合開(kāi)展業(yè)務(wù)跟蹤培訓(xùn)20余次。

（二）針對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置臃腫、管理模式僵化的問(wèn)題，推行大部門(mén)制改革

一是構(gòu)建簡(jiǎn)約精干的組織架構(gòu)。根據(jù)白沙鎮(zhèn)功能定位，將原有的7個(gè)黨政綜合辦事機(jī)構(gòu)、4個(gè)鎮(zhèn)屬事業(yè)單位及4個(gè)區(qū)級(jí)部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)，綜合設(shè)置“三辦七局”：黨政辦公室、黨建辦公室、政法和社會(huì)管理辦公室、財(cái)政局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、規(guī)劃建設(shè)環(huán)保局、民政社保局、社會(huì)事業(yè)局、農(nóng)業(yè)發(fā)展局、綜合執(zhí)法局。二是探索管理運(yùn)行新機(jī)制。突出“條塊結(jié)合”和“統(tǒng)分結(jié)合”，最大限度地避免職能交叉、政出多門(mén)、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

（三）針對(duì)群眾辦事困難、服務(wù)效率不高的問(wèn)題，構(gòu)建便民服務(wù)體系

一是推進(jìn)集中審批服務(wù)。在鎮(zhèn)政府設(shè)置行政服務(wù)大廳，按照“集中進(jìn)駐、便民高效”原則，把區(qū)級(jí)放權(quán)事項(xiàng)、鎮(zhèn)級(jí)行政審批事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)集中到大廳辦理，實(shí)行“一站式”辦公。二是推行互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)。運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”理念，積極構(gòu)建網(wǎng)上辦事平臺(tái)，逐步將辦理事項(xiàng)納入全市網(wǎng)上審批系統(tǒng)辦理，進(jìn)一步提高辦事效率。三是創(chuàng)新“前臺(tái)+后臺(tái)”機(jī)制。將白沙鎮(zhèn)行政服務(wù)中心作為政府“前臺(tái)”，集中所有惠民政策、行政審批事項(xiàng)、公共服務(wù)事項(xiàng)的咨詢辦理，主要承擔(dān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、規(guī)劃、監(jiān)督等職能，積極優(yōu)化“后臺(tái)”管理，助推“前臺(tái)”服務(wù)質(zhì)量提升，極大地方便群眾辦事。

（四）針對(duì)執(zhí)法分散薄弱、相互推諉的問(wèn)題，推行綜合行政執(zhí)法

一是設(shè)置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。設(shè)立綜合執(zhí)法局，綜合行使區(qū)級(jí)部門(mén)授權(quán)、委托的行政處罰權(quán)和鎮(zhèn)級(jí)依法獨(dú)立行使的行政處罰權(quán)，將規(guī)劃建設(shè)、市政園林、環(huán)境保護(hù)、國(guó)土房管、安全生產(chǎn)、文化旅游、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面行政執(zhí)法納入綜合行政執(zhí)法，綜合執(zhí)法局承擔(dān)了17個(gè)區(qū)級(jí)部門(mén)下放的31項(xiàng)（249小項(xiàng)）行政執(zhí)法事項(xiàng)，累計(jì)實(shí)施綜合執(zhí)法案件4000多件，基本實(shí)現(xiàn)了“綜合執(zhí)法事項(xiàng)全覆蓋”的目標(biāo)。二是規(guī)范運(yùn)行機(jī)制。通過(guò)制定綜合執(zhí)法規(guī)程、健全協(xié)調(diào)制度、構(gòu)建三級(jí)監(jiān)管體系（即：“局管面、隊(duì)管線、員管片”監(jiān)管格局），不斷完善扁平化行政執(zhí)法管理運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法規(guī)范化、精細(xì)化和常態(tài)化。通過(guò)推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法方式從“力量薄弱、分散執(zhí)法”向“力量整合、綜合執(zhí)法”轉(zhuǎn)變，提升了執(zhí)法水平。

（五）針對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員管理上實(shí)行“雙軌制”的問(wèn)題，建立務(wù)實(shí)高效的用編用人制度

一是統(tǒng)籌白沙鎮(zhèn)行政事業(yè)編制，對(duì)行政事業(yè)人員實(shí)行分類管理，統(tǒng)籌使用，統(tǒng)一考核。二是建立崗位聘任制，對(duì)中層干部、工作人員崗位實(shí)行雙向選擇、競(jìng)爭(zhēng)上崗，事業(yè)人員聘任到行政崗位任負(fù)責(zé)人的，同時(shí)任命為保留建制事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人，確保享受同職務(wù)相應(yīng)的待遇。三是創(chuàng)新分級(jí)考核方式，黨委、政府重點(diǎn)對(duì)“三辦七局”進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為職工評(píng)優(yōu)選先、提拔重用的重要依據(jù)。四是完善部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)管理體制，將司法、畜牧獸醫(yī)、市政監(jiān)察由“條塊結(jié)合，以條為主”調(diào)整為“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，加強(qiáng)白沙鎮(zhèn)黨委對(duì)區(qū)級(jí)派駐機(jī)構(gòu)的人事管理權(quán)，完善派駐機(jī)構(gòu)服務(wù)白沙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工作機(jī)制。

（六）針對(duì)綜治工作難度大、綜治隊(duì)伍力量薄弱的問(wèn)題，創(chuàng)新基層政府治理模式

一是整合垂管部門(mén)、社會(huì)組織、人民調(diào)解和司法調(diào)解資源，設(shè)置政法和社會(huì)管理辦公室，形成“一辦、一局、一室、一庭、一所、三隊(duì)”融合互動(dòng)的社會(huì)治理管理專門(mén)機(jī)構(gòu)（政法和社會(huì)管理辦，公安分局，法庭，司法所，交巡警大隊(duì)、治安巡邏隊(duì)、專職消防隊(duì)）。二是探索建立“三化”治理模式，通過(guò)社會(huì)管理網(wǎng)格化（村社劃分網(wǎng)格，設(shè)網(wǎng)格長(zhǎng)和信息員）、社會(huì)服務(wù)平臺(tái)化（鎮(zhèn)、村建立社會(huì)管理平臺(tái)，一站式辦公）、信訪秩序法治化（開(kāi)展信訪法制化白沙，引導(dǎo)群眾依法反映訴求），有效化解社會(huì)矛盾糾紛。

二、白沙鎮(zhèn)行政管理體制改革中存在的問(wèn)題

（一）權(quán)限下放不夠

第一批下放白沙鎮(zhèn)的行政審批項(xiàng)目中仍有16個(gè)部委系統(tǒng)與市網(wǎng)審平臺(tái)同時(shí)運(yùn)行。市網(wǎng)審平臺(tái)正與部委系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接整合，但各種網(wǎng)絡(luò)資源仍然存在條塊交錯(cuò)、共享互通不夠的問(wèn)題，辦理各類證照不能實(shí)現(xiàn)共享互認(rèn)，網(wǎng)上辦理事項(xiàng)還需紙質(zhì)件流轉(zhuǎn);有的事項(xiàng)不能在窗口完成審批。249項(xiàng)權(quán)限中，行政處罰權(quán)就有184項(xiàng)，占到了下放權(quán)限的73.9%，而急需的行政審批、行政許可、行政確認(rèn)等權(quán)限加起來(lái)只有35項(xiàng)，占下放權(quán)限的14%，比例不均等。

（二）綜合執(zhí)法整合不夠

白沙鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局像是“城管隊(duì)的升級(jí)版”，更多的只能是對(duì)城鎮(zhèn)管理范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行執(zhí)法;而對(duì)于目前已經(jīng)下放的城鎮(zhèn)日常工作中涉及較多、更容易在城鎮(zhèn)出現(xiàn)問(wèn)題的一些職能，如安全生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、種子化肥等方面的行政執(zhí)法職能沒(méi)有得到有效的整合。

（三）前后臺(tái)關(guān)系不暢

白沙鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的行政審批、行政許可還存在著前后臺(tái)雙軌運(yùn)行現(xiàn)象。由于窗口人員的素質(zhì)參差不齊或授權(quán)不充分等原因，便民服務(wù)中心窗口的一些行政審批、行政許可事項(xiàng)仍然存在著前臺(tái)接單、后臺(tái)審批的現(xiàn)象，前臺(tái)的審批服務(wù)工作受到后臺(tái)掣肘現(xiàn)象還不同程度地存在。

三、建議與思考

（一）進(jìn)一步加大權(quán)力下放力度

繼續(xù)推進(jìn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限向中心鎮(zhèn)下放工作，做到有“量”有“質(zhì)”。結(jié)合行政審批制度改革，下放一批中心鎮(zhèn)急需、有能力承接、“含金量高”的行政權(quán)力。涉及權(quán)力下放的縣級(jí)職能部門(mén)要進(jìn)一步加大對(duì)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心和綜合執(zhí)法局的指導(dǎo)和培訓(xùn)力度，加強(qiáng)日常業(yè)務(wù)交流與溝通，確保下放的權(quán)力有效運(yùn)行，避免出現(xiàn)管理真空、造成工作混亂。同時(shí)，對(duì)所有下放的權(quán)限隨時(shí)進(jìn)行過(guò)濾，凡是實(shí)際運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)、長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有業(yè)務(wù)失去下放意義及對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義不大的，要堅(jiān)決予以取消，實(shí)現(xiàn)對(duì)下放權(quán)限的動(dòng)態(tài)管理。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

要進(jìn)一步加強(qiáng)便民服務(wù)中心建設(shè)，改進(jìn)服務(wù)和管理，切實(shí)推行“一站式服務(wù)”、“全程代理”，公開(kāi)辦事程序和辦結(jié)時(shí)限。要理順前臺(tái)和后臺(tái)的關(guān)系，能整建制劃到前臺(tái)的就不再設(shè)置后臺(tái)，比如社保的工作，主要就是要在便民服務(wù)中心辦理各項(xiàng)社會(huì)保障工作，可以全部放在便民服務(wù)中心，不再設(shè)置后臺(tái);條管駐鎮(zhèn)單位的審批、服務(wù)事項(xiàng)都要進(jìn)駐便民服務(wù)中心，其工作人員，要接受進(jìn)駐鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理和考核。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)綜合行政執(zhí)法

要進(jìn)一步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的執(zhí)法職能與縣級(jí)部門(mén)下放的行政執(zhí)法職能進(jìn)行歸并整合，綜合利用現(xiàn)有的執(zhí)法資源，規(guī)范執(zhí)法行為、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，充分行使好各項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)力;進(jìn)一步探索將縣直各職能部門(mén)、派駐機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法力量進(jìn)行整合，將縣派駐機(jī)構(gòu)執(zhí)法優(yōu)勢(shì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常監(jiān)管優(yōu)勢(shì)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，做到綜合執(zhí)法。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)化有效監(jiān)管

在賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)管理權(quán)限的同時(shí)，必須建立與事權(quán)改革相適應(yīng)的監(jiān)管制度。在權(quán)力的運(yùn)行上，要推行責(zé)任追究制度，規(guī)范和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法、行政審批等行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在承接權(quán)限后要承擔(dān)相應(yīng)的行政和法律責(zé)任。要建立行政問(wèn)責(zé)制度和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制度，構(gòu)建行政監(jiān)管和外部監(jiān)管相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管、廉政監(jiān)管和政府效能監(jiān)管，最大限度杜絕權(quán)力擴(kuò)張后的衍生問(wèn)題，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

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