國(guó)際格局轉(zhuǎn)換下中國(guó)境外合作區(qū)與對(duì)外援助的戰(zhàn)略協(xié)同

王志芳

（1．商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院，北京100710）

當(dāng)今國(guó)際格局轉(zhuǎn)換，中國(guó)的重要性不斷凸顯。美國(guó)次貸危機(jī)以來，國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了深刻變化，全球多極化發(fā)展趨勢(shì)明顯，其中中國(guó)表現(xiàn)尤為突出。主導(dǎo)全球的協(xié)商機(jī)制由七國(guó)集團(tuán)（G7）①七國(guó)集團(tuán)是在西方上世紀(jì)70年代初，西方經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)之時(shí)，由當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，法國(guó)、美國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、日本、英國(guó)、意大利、加拿大共同建立的首腦會(huì)議，也稱“西方七國(guó)首腦會(huì)議”。七國(guó)集團(tuán)最初以討論經(jīng)濟(jì)問題為宗旨，故也稱“七國(guó)經(jīng)濟(jì)最高級(jí)會(huì)議”。但從80年代初開始，隨著世界經(jīng)濟(jì)政治問題的復(fù)雜化，有效的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)也需要將政治因素考慮其中，政治問題也逐漸成為會(huì)議的重要議題，G7逐漸成為全球重大問題的主導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。演變到2008年的二十國(guó)集團(tuán)（G20）首腦會(huì)議后，中國(guó)正在以新的形象發(fā)揮越來越重要的作用。2016年中國(guó)舉辦G20（杭州）峰會(huì)，首次形成全球多邊投資規(guī)則框架，在G20發(fā)展史上留下了深刻的中國(guó)印記，開啟了全球治理體系變革的新航程①“習(xí)近平主持中央政治局集體學(xué)習(xí)強(qiáng)調(diào)推動(dòng)全球治理體系變革”，《人民日?qǐng)?bào)》（海外版），2016年9月29日，第1版。，中國(guó)對(duì)全球事務(wù)的推動(dòng)作用更加顯著。

但隨著參與國(guó)際事務(wù)深度和廣度的擴(kuò)展，中國(guó)海外行動(dòng)的戰(zhàn)略統(tǒng)籌和綜合協(xié)調(diào)體現(xiàn)出嚴(yán)重不足。盡管為了適應(yīng)復(fù)雜變幻的國(guó)際形勢(shì)，中國(guó)整體外交方針從1989年鄧小平提出的以“韜光養(yǎng)晦、有所作為”為主，②中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜（一九七五—一九九七）》（下），中央文獻(xiàn)出版社，2004年版，第1346頁。調(diào)整為2015年本屆政府領(lǐng)導(dǎo)下的“韜光養(yǎng)晦、奮發(fā)有為”，但中國(guó)諸多海外行動(dòng)還未能及時(shí)提升到戰(zhàn)略高度進(jìn)行規(guī)劃，行動(dòng)之間也嚴(yán)重缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使走出去過程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)際責(zé)任之間面臨各種矛盾和挑戰(zhàn)。作為“走出去”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，中國(guó)境外合作區(qū)建設(shè)經(jīng)營(yíng)與對(duì)外援助的資金和資源的投入尚未發(fā)揮應(yīng)有效用，自身目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和國(guó)家整體利益維護(hù)遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)。鑒于境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)與對(duì)外援助具有共同推進(jìn)的宏觀目標(biāo)、理念和實(shí)踐基礎(chǔ)，本文認(rèn)為若二者在資源、行動(dòng)及機(jī)制方面能相互協(xié)調(diào)和配合，即能從經(jīng)濟(jì)和外交方面達(dá)到共贏。

一、境外合作區(qū)與對(duì)外援助的戰(zhàn)略特性

境外合作區(qū)（尤其國(guó)家級(jí)境外合作區(qū)）與對(duì)外援助是中國(guó)走出去行動(dòng)的重要內(nèi)容，二者在實(shí)施過程中的戰(zhàn)略溢出效應(yīng)突出體現(xiàn)了其所肩負(fù)的國(guó)家使命和責(zé)任。

1．1 境外合作區(qū)具有天然的戰(zhàn)略高度

合作區(qū)是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的一種，③產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是指為實(shí)現(xiàn)原料、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素的聚集和流動(dòng)，以及共享土地、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等資源，而在有界限的地理環(huán)境中進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)。是由政府或企業(yè)為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)而創(chuàng)立的有特定范圍界限的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)的政策工具，④See UNIDO （HPED／IPPS）， Industrial Estates： Principles and Practice， United Nations Industrial Development Organization，1997， p．9； Thomas Farole， Special Economic Zones in Africa： Compa?ring Performance and Learning from Global Experiences，The World Bank， 2011， p．16．而境外合作區(qū)是將處于產(chǎn)業(yè)成熟階段的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)國(guó)家，以降低成本、保持或擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)。境外合作區(qū)通常承擔(dān)國(guó)內(nèi)企業(yè)在境外投資合作的平臺(tái)提供者的職責(zé)，天然就具有戰(zhàn)略高度。

（1）國(guó)家使命決定了境外合作區(qū)的戰(zhàn)略屬性

為了主動(dòng)應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的出口市場(chǎng)萎縮和國(guó)內(nèi)人口紅利消失、勞動(dòng)成本迅速提升、⑤中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過三十多年的穩(wěn)定發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量得到較大提升，帶來人民生活水平的較大提高，也推動(dòng)了人工成本的迅速提升，2010年中國(guó)大規(guī)模出現(xiàn)的“用工荒”標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人口紅利期基本結(jié)束。出口競(jìng)爭(zhēng)力下降的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新狀況，2006年境外合作區(qū)作為中國(guó)深度參與國(guó)際分工的主要舉措之一，由中華人民共和國(guó)商務(wù)部（以下簡(jiǎn)稱商務(wù)部）正式開始推行。

由于企業(yè)走出去的個(gè)體經(jīng)營(yíng)行為，難以通過微觀的個(gè)體行為累加，達(dá)到由量變到質(zhì)變的效果，并切實(shí)從宏觀角度上推動(dòng)中國(guó)整體的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級(jí)。為了給中國(guó)走出去企業(yè)創(chuàng)造更好的境外經(jīng)營(yíng)環(huán)境，同時(shí)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群快速形成，中國(guó)政府于2006年正式提出鼓勵(lì)建設(shè)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，⑥按照中國(guó)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)主管單位中華人民共和國(guó)商務(wù)部的定位，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)“是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)（不含香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)）注冊(cè)、具有獨(dú)立法人資格的中資控股企業(yè)，通過在境外設(shè)立的中資控股的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施完備、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、公共服務(wù)功能健全、具有集聚和輻射效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)”。截至目前，經(jīng)商務(wù)部考核確認(rèn)的國(guó)家級(jí)境外產(chǎn)業(yè)合作區(qū)有20個(gè)，主要分布在東南亞、東北非、中東歐等地區(qū)。覆蓋輕工、基礎(chǔ)建材、能源、冶煉、紡織服裝、電子等低端制造行業(yè)。賦予其幫助和引導(dǎo)企業(yè)抱團(tuán)開拓國(guó)外市場(chǎng)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群的快速形成與發(fā)展的國(guó)家使命，這就決定境外合作區(qū)的規(guī)劃一定要有國(guó)家利益的宏觀視野和戰(zhàn)略高度。

（2）正外部性推動(dòng)境外合作區(qū)承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略職責(zé)

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)常以外部性或溢出效應(yīng)來指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體福利的影響。根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不同階段，外部性經(jīng)常被劃分為生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)等過程的溢出效應(yīng)。境外園區(qū)的正外部效應(yīng)，也主要體現(xiàn)在園區(qū)相關(guān)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、消費(fèi)領(lǐng)域，并為當(dāng)?shù)貛砣瞬偶寄芴嵘?、營(yíng)商環(huán)境改善、消費(fèi)能力提高等效益，且可加快當(dāng)?shù)毓I(yè)化步伐，為國(guó)家間外交關(guān)系的穩(wěn)固做出實(shí)實(shí)在在的貢獻(xiàn)。

境外合作區(qū)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的技能提升效應(yīng)，主要通過對(duì)當(dāng)?shù)貑T工的技能及語言等工作能力的培訓(xùn)①紅豆集團(tuán)在柬埔寨建立的西哈努克港經(jīng)濟(jì)特區(qū)，針對(duì)當(dāng)?shù)貑T工制定了有計(jì)劃的技能及語言培訓(xùn)，這些活動(dòng)培訓(xùn)的員工或者將相關(guān)技能教授給家人，或者帶家人來參加培訓(xùn)，使得西港特區(qū)給予員工的培訓(xùn)實(shí)際上惠益周邊的居民。長(zhǎng)期以來對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娬w技能水平的提升產(chǎn)生了推動(dòng)作用。來實(shí)現(xiàn)，并可推動(dòng)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力技能和素質(zhì)的提升。中國(guó)境外合作區(qū)往往在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的國(guó)家設(shè)立，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力技能幾近空白，合作區(qū)免費(fèi)開展的生產(chǎn)性、技能性培訓(xùn)使當(dāng)?shù)厝藙趧?dòng)能力的提升非常顯著。以紅豆集團(tuán)在柬埔寨建立的西哈努克港經(jīng)濟(jì)特區(qū)（簡(jiǎn)稱“西港特區(qū)”）為例，通過中柬聯(lián)合建立的“西港特區(qū)培訓(xùn)中心”，紅豆集團(tuán)累積培訓(xùn)柬籍員工及周邊學(xué)生2．55萬人次，為相關(guān)人員的技能提升起到關(guān)鍵推動(dòng)作用。同時(shí)，境外合作區(qū)在經(jīng)營(yíng)過程中對(duì)當(dāng)?shù)卣侍嵘忻黠@促進(jìn)。合作區(qū)要為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供辦理政府許可、稅收等各類行政事務(wù)的便利服務(wù)，就需要與當(dāng)?shù)卣勁胁@得相應(yīng)的便利政務(wù)通道。在這一過程中，當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)的服務(wù)體系和服務(wù)能力自然會(huì)得到改進(jìn)。同時(shí)，中國(guó)境外合作區(qū)經(jīng)常建設(shè)在偏遠(yuǎn)的地區(qū)，為了便利物流，合作區(qū)往往會(huì)在附近無償修路建設(shè)，大大改善了當(dāng)?shù)貭I(yíng)商環(huán)境。另外，境外合作區(qū)的存在為當(dāng)?shù)叵M(fèi)潛力的釋放提供了條件。通常，合作區(qū)為當(dāng)?shù)厝藥砹耸杖氲耐瑫r(shí)，區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)工業(yè)品的生產(chǎn)銷售又為當(dāng)?shù)厝说南M(fèi)提供了產(chǎn)品。仍以西港特區(qū)為例，由于特區(qū)提供的勞動(dòng)機(jī)會(huì)，當(dāng)?shù)貑T工家庭收入由特區(qū)建設(shè)前的一年掙一頭牛到目前每月就能掙回一頭牛，收入的提高不斷提升員工的住房、生活條件，特區(qū)周邊農(nóng)村住房條件大大改善。

（3）開放新格局的要求決定了境外合作區(qū)的戰(zhàn)略定位

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)對(duì)外開放要“形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開放格局”，并就境外投資提出了“創(chuàng)新對(duì)外投資方式、促進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作”的明確要求，也明確了中國(guó)對(duì)外投資以促進(jìn)產(chǎn)能合作為主的戰(zhàn)略定位。

中國(guó)境外合作區(qū)在產(chǎn)業(yè)走出去方面的開拓性、引導(dǎo)性和集聚性等特征，決定其必然要在中國(guó)境外投資布局中發(fā)揮重要載體作用。中國(guó)政府對(duì)境外合作區(qū)的定義也明確了境外合作區(qū)應(yīng)是“基礎(chǔ)設(shè)施完備、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、公共服務(wù)功能健全、具有集聚和輻射效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)”。因此，境外合作區(qū)在新時(shí)期對(duì)外開放格局中作為促進(jìn)產(chǎn)能合作載體有其必然性，決定了境外合作區(qū)應(yīng)以促進(jìn)產(chǎn)能合作為主要戰(zhàn)略定位。中國(guó)現(xiàn)有境外合作區(qū)大部分分布在亞非不發(fā)達(dá)國(guó)家，這些國(guó)家具有豐富的資源、潛在的市場(chǎng)或重要的戰(zhàn)略地位，是目前中國(guó)境外產(chǎn)能合作的主要對(duì)象。從中國(guó)對(duì)外直接投資數(shù)據(jù)看，亞非也是表現(xiàn)最為突出的地區(qū)。2017年，中國(guó)在亞洲對(duì)外直接投資存量占中國(guó)在全球投資存量的比重最大，為63%，而非洲是全球范圍吸收中國(guó)投資增長(zhǎng)最快的地區(qū)，同比增長(zhǎng)70．8%。②中華人民共和國(guó)商務(wù)部等：《2017年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2018年版，第13-14頁。這也說明境外合作區(qū)在境外投資方面的布局符合中國(guó)對(duì)外投資現(xiàn)狀。

1．2 對(duì)外援助始終是國(guó)家外交戰(zhàn)略的重要手段

（1）中國(guó)的對(duì)外援助具有外交的戰(zhàn)略選擇性

對(duì)外援助作為對(duì)外關(guān)系的一種行為，其戰(zhàn)略特性較早受到關(guān)注，且國(guó)際關(guān)系理論三大學(xué)派都從不同角度進(jìn)行過論述。③舒建中：“美國(guó)的戰(zhàn)略性對(duì)外援助：一種現(xiàn)實(shí)主義的視角”，《外交評(píng)論》（外交學(xué)院學(xué)報(bào)），2009年第3期，第82頁。其中，現(xiàn)實(shí)主義學(xué)派有較為系統(tǒng)的闡述。摩根索（Morgenthau）提出“對(duì)外援助的政治本質(zhì)”和“政治功能”等觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)“對(duì)外援助政策與外交政策、軍事政策和宣傳政策沒有任何區(qū)別，它們都是國(guó)家政治寶庫中的工具”。④Hans Morgenthau， “A Political Theory of Foreign Aid”， The American Political Science Review， Vol．56， No．2， 1962， p．309．較早開展對(duì)外援助的歐美國(guó)家也從未將對(duì)外援助的實(shí)施與國(guó)家戰(zhàn)略或利益脫離。例如，美國(guó)將對(duì)外援助確立為“保障美國(guó)和世界安全、穩(wěn)定和繁榮的重要手段”，英國(guó)一直努力堅(jiān)持將本國(guó)的國(guó)家利益反映在其對(duì)外援助戰(zhàn)略中，日本則在二戰(zhàn)以后將對(duì)外援助作為爭(zhēng)取國(guó)際同情、提升自身國(guó)際地位的重要外交工具。①薛瀾、翁凌飛：“西方對(duì)外援助機(jī)構(gòu)的比較與借鑒——改革中國(guó)的對(duì)外援助模式”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2018年第1期，第108頁。現(xiàn)實(shí)中援助國(guó)始終將“服務(wù)國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略，維護(hù)國(guó)家利益”當(dāng)做是自身對(duì)外援助體系改革的終極目標(biāo)。②Gulrajani and Nilima， “Dilemmas in Donor Design： Organi?zational Reform and the Future of Foreign Aid Agencies”， Public Ad?ministration and Development， Vol．35， No．2， 2015， p．154．

中國(guó)的對(duì)外援助長(zhǎng)期堅(jiān)持“絕不附帶任何條件，絕不要求任何特權(quán)”③中國(guó)1964年對(duì)外宣布了《對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助八項(xiàng)原則》，其中“絕不附帶任何條件，絕不要求任何特權(quán)”的援助原則，成為中國(guó)區(qū)別于其他國(guó)家對(duì)外援助的最大特點(diǎn)。的原則，帶有明顯利益特征的“戰(zhàn)略規(guī)劃”等思路始終被排斥。但中國(guó)對(duì)外援助的對(duì)象卻基本上都以政治友好國(guó)家為主，操作中難以完全保持中立。中華人民共和國(guó)外交部公布的外交檔案曾多次提到，認(rèn)真做好外援工作是一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)。④張效民：“中國(guó)和平外交戰(zhàn)略視野中的對(duì)外援助”，《國(guó)際論壇》，2008年第3期，第38頁。而中國(guó)最早開始于1950年的對(duì)外援助，就是對(duì)同屬于社會(huì)主義國(guó)家的朝鮮和越南提供援助物資。

（2）中國(guó)的對(duì)外援助促進(jìn)了外交戰(zhàn)略的落實(shí)

對(duì)外援助，尤其是雙邊對(duì)外援助，對(duì)加強(qiáng)援助與受援國(guó)家之間的關(guān)系有明顯關(guān)聯(lián)，能夠推動(dòng)實(shí)現(xiàn)外交戰(zhàn)略布局。中國(guó)建國(guó)后不久就開始對(duì)外援助實(shí)踐。盡管自身基礎(chǔ)薄弱，中國(guó)對(duì)亞非拉等地區(qū)國(guó)家不斷提供無償援助。建國(guó)初，中國(guó)僅對(duì)非洲國(guó)家的援助就達(dá)77億元之多。⑤蕭冬連著：《五十年國(guó)事紀(jì)要·外交卷》，湖南人民出版社，1999年版，第464頁。在這一過程中，中國(guó)與相關(guān)國(guó)家的關(guān)系越來越緊密，不斷獲得相關(guān)國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中的大力支持，其中最突出的例子，就是中國(guó)在恢復(fù)聯(lián)合國(guó)合法席位的申請(qǐng)和審批過程中，得到了廣大非洲國(guó)家的鼎力支持。在恢復(fù)中國(guó)的聯(lián)合國(guó)合法席位的聯(lián)合國(guó)大會(huì)審議中，非洲國(guó)家的贊成票占總投票數(shù)34%以上，對(duì)中國(guó)通過申請(qǐng)起到了關(guān)鍵推動(dòng)作用。⑥門鏡、［英］本杰明·巴頓主編，李靖堃譯：《中國(guó)、歐盟在非洲：歐中關(guān)系中的非洲因素》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年版，第31頁。

從中國(guó)對(duì)外援助的發(fā)展歷程來看，多年來中國(guó)對(duì)外援助都集中指向友好國(guó)家。根據(jù)《中國(guó)的對(duì)外援助（2011）》，到2009年底，中國(guó)累計(jì)向全球161個(gè)國(guó)家提供了援助，受援國(guó)中的亞非發(fā)展中國(guó)家有123個(gè)，占中國(guó)對(duì)外援助的絕對(duì)多數(shù)。2013年中國(guó)提出“一帶一路”倡議后，新增援助資金主要向沿線國(guó)家傾斜，⑦王玉萍：“對(duì)新時(shí)代中國(guó)對(duì)外援助政策調(diào)整的思考”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2018年第8期，第18頁。也體現(xiàn)了對(duì)整體外交戰(zhàn)略的響應(yīng)和配合。

（3）參與國(guó)際多邊援助體系需要戰(zhàn)略思維

通過參與多邊合作來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等國(guó)際事務(wù)正在成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)全球外交戰(zhàn)略、樹立國(guó)際形象、表達(dá)國(guó)家意愿、維護(hù)國(guó)家利益的重要渠道。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的期待越來越強(qiáng)烈，中國(guó)也在積極參與多邊援助機(jī)制的建設(shè)，⑧按照經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）定義，多邊官方發(fā)展援助（ODA）接受機(jī)構(gòu)須滿足如下條件：從事的活動(dòng)全部或部分服務(wù)于發(fā)展；以政府為成員的國(guó)際機(jī)構(gòu)、制度或組織，或該類機(jī)構(gòu)自主管理的基金；聚集援助資金，使其失去原有身份，成為機(jī)構(gòu)自身金融資產(chǎn)的內(nèi)在組成部分。一方面樹立正面的國(guó)家形象、消除以往西方負(fù)面宣傳產(chǎn)生的影響，另一方面將中國(guó)幾十年積累的援助理念推而廣之。

而全球多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的主要優(yōu)勢(shì)在于提供規(guī)范和公共產(chǎn)品方面，包括合法性、知識(shí)性和應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的全球存在性。⑨Olav Stokke， The UN and Development： From Aid to Cooper?ation，Indiana University Press，2009，轉(zhuǎn)引自葉玉：“中國(guó)與多邊發(fā)展體系：從受援者到奉獻(xiàn)者”，《國(guó)際觀察》，2013年第3期，57頁。因此，中國(guó)參與多邊援助，就需要跳出傳統(tǒng)以雙邊援助為主的局部利益思維，從全局思維和戰(zhàn)略統(tǒng)籌角度，思考如何兼顧雙邊援助目標(biāo)的情況下參與多邊援助，使多邊援助與雙邊援助的步伐與內(nèi)容有機(jī)結(jié)合，并使二者在資源統(tǒng)籌的情況下發(fā)揮最大的成效。

二、境外合作區(qū)與對(duì)外援助戰(zhàn)略規(guī)劃缺失導(dǎo)致的困境

中國(guó)境外合作區(qū)和對(duì)外援助均因戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏而面臨改革。尤其在國(guó)家2006年開始正式推動(dòng)下，至今發(fā)展十余年，中國(guó)境外合作區(qū)成效并不理想。商務(wù)部和財(cái)政部考核通過的20個(gè)國(guó)家級(jí)境外合作區(qū)①“通過確認(rèn)考核的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)名錄”，中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站，http：／／fec．mofcom．gov．cn／article／jwjmhzq／article01．shtml。大部分尚未開始盈利，已盈利園區(qū)也主要是依靠土地一級(jí)開發(fā)②土地一級(jí)開發(fā)主要指依靠土地售賣。賺取利潤(rùn)。一方面政府獎(jiǎng)勵(lì)不足以支撐境外合作區(qū)的相關(guān)投入，另一方面牽頭企業(yè)遵循市場(chǎng)原則運(yùn)營(yíng)難以長(zhǎng)期進(jìn)行大規(guī)模投入，導(dǎo)致發(fā)展理念和發(fā)展模式遇到了前所未有的困境。

與此同時(shí)，中國(guó)對(duì)外援助的投入隨著國(guó)際責(zé)任的擴(kuò)大而大幅提升，但對(duì)外援助工作仍然固守上世紀(jì)60年代提出的“堅(jiān)持不附帶任何政治條件”的基本原則。③“《中國(guó)的對(duì)外援助（2014）》白皮書（全文）”，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2014年 7月 10日，http：／／www．scio．gov．cn／zfbps／ndhf／2014／document／1375013／1375013．htm。對(duì)外援助根據(jù)受援國(guó)的需求、以單個(gè)項(xiàng)目為主的援助方式，難以與中國(guó)外交政策相配合。尤其隨著中國(guó)實(shí)力提升、國(guó)際社會(huì)的關(guān)注日益加強(qiáng)，中國(guó)的對(duì)外援助因缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃而呈現(xiàn)出分散、重復(fù)的狀態(tài)，不斷遭到質(zhì)疑，越來越成為費(fèi)力不討好的外交付出。

2．1 境外合作區(qū)面臨發(fā)展瓶頸

盡管中國(guó)2006年起正式推動(dòng)境外合作區(qū)的建設(shè)，但境外合作區(qū)的實(shí)踐最早開始于1998年。中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院1998年特別指定天津技術(shù)開發(fā)區(qū)幫助埃及蘇伊士特區(qū)④蘇伊士特區(qū)是1994—1997年間中埃兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)過多次探討并最終確定共建的合作區(qū)。1998年國(guó)務(wù)院指定由天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)幫助埃及對(duì)蘇伊士特區(qū)中的三號(hào)地塊起步區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，雙方共同投資成立了中埃合營(yíng)公司進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營(yíng)。截至2003年底，三號(hào)地塊起步區(qū)3．67平方公里基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全部竣工，并通過了初步驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)了道路、供水、電力、排水和場(chǎng)地平整為主要內(nèi)容的“四通一平”，達(dá)到了基礎(chǔ)設(shè)施配置基本完善的建設(shè)目標(biāo)。對(duì)其三號(hào)地塊起步區(qū)進(jìn)行規(guī)劃，使其成為中國(guó)第一個(gè)具有境外合作區(qū)意義的投資建設(shè)活動(dòng)。根據(jù)商務(wù)部公開信息，到目前為止，中國(guó)已經(jīng)建立113家各類主體⑤包括私營(yíng)、國(guó)營(yíng)等各類主體。的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，其中20家受到商務(wù)部及財(cái)政部審核并確定為國(guó)家級(jí)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)。但至今無論是國(guó)家層面還是部委層面都未能將境外合作區(qū)的建設(shè)提升到戰(zhàn)略高度，導(dǎo)致境外合作區(qū)對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能高質(zhì)量走出去的推動(dòng)作用有限，且大量建設(shè)資金短期內(nèi)難以回收，運(yùn)營(yíng)企業(yè)陷入困境，管理部門也面臨困惑。

（1）政策協(xié)調(diào)高度不夠，營(yíng)商條件惠而不優(yōu)

境外合作區(qū)長(zhǎng)久以來未能被提升到戰(zhàn)略高度加以重視，優(yōu)惠營(yíng)商條件的爭(zhēng)取主要依靠園區(qū)經(jīng)營(yíng)單位自身的談判能力。中國(guó)境外合作區(qū)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)都是以企業(yè)為主。雖然最初一些合作區(qū)是在政府雙邊協(xié)議之下推動(dòng)設(shè)立的，但具體優(yōu)惠政策，主要是由國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)企業(yè)與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商確定。由于現(xiàn)實(shí)中企業(yè)與當(dāng)?shù)卣恼勁写嬖谏矸莶粚?duì)等，園區(qū)最終能夠爭(zhēng)取到的優(yōu)惠條件往往達(dá)不到設(shè)想水平。

企業(yè)難以與當(dāng)?shù)卣趯?duì)等條件下就優(yōu)惠政策的落實(shí)進(jìn)行談判，導(dǎo)致園區(qū)政策優(yōu)惠有限、人員流動(dòng)配套政策缺失、現(xiàn)有政策不能適應(yīng)園區(qū)發(fā)展等問題常態(tài)化存在，以至園區(qū)招商吸引力大受影響。例如，贊比亞政府在贊中經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建立之初，承諾給予合作區(qū)最優(yōu)惠招商政策。但近年來，贊比亞政府又支持建立了多個(gè)合作區(qū)，對(duì)贊中經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的運(yùn)營(yíng)形成非常大的壓力，合作區(qū)運(yùn)營(yíng)單位多次與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商而不奏效。

（2）戰(zhàn)略扶持力度有限，盈利能力欠缺

由于未能兼顧中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、甚至軍事利益，并未能從戰(zhàn)略高度對(duì)境外合作區(qū)功能細(xì)分和進(jìn)行主次有別地推動(dòng)，導(dǎo)致現(xiàn)有境外合作區(qū)模式單一，對(duì)市場(chǎng)的適應(yīng)能力弱，自我造血能力差。

目前大多境外合作區(qū)效仿國(guó)內(nèi)園區(qū)的盈利模式。園區(qū)完成“五通一平”等基礎(chǔ)建設(shè)后，即著手以房產(chǎn)開發(fā)來為后期建設(shè)和經(jīng)營(yíng)輸血。但由于大部分園區(qū)在亞非不發(fā)達(dá)國(guó)家，當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)住房的消費(fèi)能力差、需求低，使得房產(chǎn)的盈利性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，而國(guó)內(nèi)企業(yè)在園區(qū)生產(chǎn)配套設(shè)施未建立起來、產(chǎn)業(yè)鏈空白時(shí)，也難以有信心簽約入住。因此以地產(chǎn)養(yǎng)園區(qū)的經(jīng)營(yíng)模式在初期往往難以為繼。調(diào)研了解到，由于以土地增值所得來支撐園區(qū)深度開發(fā)的規(guī)劃難以如期實(shí)現(xiàn)，贊比亞某合作區(qū)籌建至今十年，只初步完成規(guī)劃面積十分之一左右的土地開發(fā)，且后續(xù)開發(fā)和經(jīng)營(yíng)資金遠(yuǎn)不能落實(shí)。

（3）功能定位不準(zhǔn)確，集聚引力有限

境外合作區(qū)與單個(gè)企業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)原則完全不同，合作區(qū)背負(fù)國(guó)家責(zé)任和使命，要考慮市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)和潛在的綜合需求，準(zhǔn)確的定位對(duì)合作區(qū)長(zhǎng)期發(fā)展至關(guān)重要。而在缺乏戰(zhàn)略引導(dǎo)的情況下，合作區(qū)經(jīng)營(yíng)者很難以足夠的遠(yuǎn)見作出準(zhǔn)確的規(guī)劃，并形成真正的市場(chǎng)吸引。

至今，中國(guó)境外合作區(qū)的建立和運(yùn)營(yíng)均以企業(yè)為主體推動(dòng)，這些企業(yè)最初在所在國(guó)開展與自身主營(yíng)業(yè)務(wù)相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，隨后或因自身的發(fā)展需要建立了配套產(chǎn)業(yè)園，或在國(guó)家鼓勵(lì)性政策引導(dǎo)下有意向園區(qū)擴(kuò)展。隨著規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，大部分園區(qū)的定位都由主營(yíng)業(yè)務(wù)向商貿(mào)、休閑、住宿、娛樂等功能兼具的綜合性園區(qū)延伸，逐漸失去最初的特色或者遠(yuǎn)離了所在地本身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。同時(shí)主營(yíng)業(yè)務(wù)本身的單一性，往往難以支撐園區(qū)綜合功能的開發(fā)，并吸引業(yè)主及時(shí)入住。最終，由于攤大餅式的規(guī)劃建設(shè)難以獲得及時(shí)的效益補(bǔ)充，大部分園區(qū)開發(fā)到一定時(shí)間后，很快陷入經(jīng)營(yíng)困境。

2．2 對(duì)外援助處境尷尬

中國(guó)開展近70年的對(duì)外援助工作，長(zhǎng)期沒有提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度推進(jìn)。由于完全以受援國(guó)的需求為首要考慮因素，中國(guó)對(duì)外援助工作的系統(tǒng)性不足，戰(zhàn)略性缺乏。2014年中國(guó)第一次以部令的形式，通過對(duì)外援助主管部門商務(wù)部發(fā)布實(shí)施了《對(duì)外援助管理辦法（試行）》，圍繞項(xiàng)目援助的方式及運(yùn)行作了具體的規(guī)定。相比以往，該辦法對(duì)援助的實(shí)施提供了具操作性的指導(dǎo)，但仍然沒有從戰(zhàn)略高度對(duì)援助工作做整體規(guī)劃。

（1）援助規(guī)模與國(guó)際認(rèn)可度不匹配

自1950年對(duì)朝鮮和越南提供物資援助起，①王濼：“關(guān)于改革中國(guó)對(duì)外援助管理體制機(jī)制的思考”，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2018年第4期，第77頁。中國(guó)的對(duì)外援助已經(jīng)歷近70年。中國(guó)的對(duì)外援助在起步之時(shí)就是發(fā)展中國(guó)家中實(shí)施對(duì)外援助的大國(guó)。②胡鞍鋼等：“對(duì)外援助與國(guó)家軟實(shí)力：中國(guó)的現(xiàn)狀與對(duì)策”，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版〉，2017年第3期，第5頁。進(jìn)入本世紀(jì)，中國(guó)對(duì)外援助進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期。③“中國(guó)的對(duì)外援助（2014）白皮書（全文）”，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2014年 7月 10日，http：／／www．scio．gov．cn／zfbps／ndhf／2014／document／1375013／1375013_1．htm。2013年中國(guó)對(duì)外援助支出已達(dá)到世界比重的3．89%，居全球第4位。④胡鞍鋼等：“對(duì)外援助與國(guó)家軟實(shí)力：中國(guó)的現(xiàn)狀與對(duì)策”，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版），2017年第3期，第7頁?！耙粠б宦贰背h提出以來，中國(guó)對(duì)外援助金額甚至超過了2013年之前十年的總和。2015年聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)上，國(guó)家主席習(xí)近平宣布了一系列援助計(jì)劃，包括為南南合作援助基金首期提供20億美元，對(duì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家到2030年的援助力爭(zhēng)達(dá)到120億美元等。⑤“謀共同永續(xù)發(fā)展做合作共贏伙伴——在聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)上的講話”，人民網(wǎng)，2015 年 9 月 27 日，http：／／politics．people．com．cn ／n ／2015 ／0927 ／c1024-27638350．html。

但中國(guó)得到的輿論支持與對(duì)外援助的付出并不匹配。一方面出于謹(jǐn)慎原則，國(guó)內(nèi)在對(duì)外援助的宣傳方面非常保守，幾乎難以從公開途徑獲得相對(duì)準(zhǔn)確及時(shí)的對(duì)外援助資料信息，使得中國(guó)對(duì)外援助公眾認(rèn)知的客觀性受到影響。另一方面，國(guó)際媒體對(duì)中國(guó)對(duì)外援助的負(fù)面評(píng)價(jià)多于正面。以國(guó)際媒體話語權(quán)影響力較高的英美媒體有關(guān)中國(guó)對(duì)外援助評(píng)價(jià)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，⑥數(shù)據(jù)來源于埃默里大學(xué)數(shù)據(jù)庫Databases＠Emory的子數(shù)據(jù)庫 Internet Public Library Online Newspapers，https：／／guides．main．library．emory．edu／az．php，最后登錄時(shí)間 2018 年 12 月 31 日。2006—2015年，《紐約時(shí)報(bào)》和《泰晤士報(bào)》與中國(guó)對(duì)外援助相關(guān)的新聞報(bào)道中，約9%為正面宣傳，負(fù)面評(píng)價(jià)則達(dá)35%。其中有關(guān)“資源掠奪”的負(fù)面報(bào)道最多。同時(shí)，許多報(bào)道譴責(zé)中國(guó)以“不干涉內(nèi)政”為旗號(hào)，對(duì)人權(quán)狀況不佳的國(guó)家進(jìn)行援助和縱容。此外，一些有影響力的西方官方研究機(jī)構(gòu)，也通過相關(guān)的評(píng)估報(bào)告來影響學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)和決策層對(duì)中國(guó)的外交（包括對(duì)外援助）定位。例如，2008年，美國(guó)國(guó)會(huì)美中經(jīng)濟(jì)與安全評(píng)估委員會(huì)⑦美國(guó)國(guó)會(huì)美中經(jīng)濟(jì)與安全評(píng)估委員會(huì)，成立于2000年，是美國(guó)國(guó)會(huì)專門研究美中關(guān)系的委員會(huì)，對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)有關(guān)決策影響力較大。該委員會(huì)每年向國(guó)會(huì)就美中經(jīng)貿(mào)及安全問題提交一份報(bào)告。在華盛頓舉辦了一場(chǎng)以“中國(guó)日益增長(zhǎng)的全球影響”為主題的聽證會(huì)，對(duì)中國(guó)對(duì)外援助政策提出質(zhì)疑，認(rèn)為中國(guó)政策可能阻礙美國(guó)、歐盟等“促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展、保持政治穩(wěn)定”方面的努力。

（2）對(duì)外援助難以服務(wù)于國(guó)家利益

中國(guó)現(xiàn)有的對(duì)外援助尚未開展戰(zhàn)略規(guī)劃，使其難以支持國(guó)家外交目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而難以服務(wù)國(guó)家利益。中國(guó)對(duì)外援助一直堅(jiān)守并貫徹中國(guó)最初開展對(duì)外援助時(shí)所提出的“不附帶任何政治條件”的原則。這個(gè)原則的確立是在上世紀(jì)50年代前后，中國(guó)處于共產(chǎn)主義陣線中，為了與陣線中其他社會(huì)主義國(guó)家共同抵抗侵略，而對(duì)其他更困難的社會(huì)主義國(guó)家提供盡可能的物質(zhì)或資金的援助。這個(gè)時(shí)候的援助以共同捍衛(wèi)共產(chǎn)主義陣線為目標(biāo)，不計(jì)較國(guó)家利益的得失，對(duì)受援國(guó)的援助不摻雜其他政治和外交目的。

上世紀(jì)90年代初開始，世界兩極陣線解體、全球向多極化發(fā)展后，多邊和多維外交成為一國(guó)成熟外交的主要策略。作為發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)在被賦予更多國(guó)際責(zé)任的同時(shí)，并未能及時(shí)調(diào)整對(duì)外援助的理念和思路，對(duì)外援助行動(dòng)仍然以受援國(guó)所提出的需求為核心依據(jù)，難與國(guó)家對(duì)外政治、經(jīng)濟(jì)等國(guó)際交流和交往的目標(biāo)相呼應(yīng)。而且隨著中國(guó)對(duì)外援助資源量級(jí)的擴(kuò)大，缺乏明確規(guī)劃和綜合利益考量的援助行動(dòng)，難以發(fā)揮重要外交手段和工具的作用，并造成寶貴援助資源的浪費(fèi)。

三、境外合作區(qū)與對(duì)外援助戰(zhàn)略協(xié)同的必要性

“協(xié)同”一般是指系統(tǒng)各部分之間互相協(xié)作而產(chǎn)生的整體效應(yīng)或集體效應(yīng)，①［德］赫爾曼·哈肯著，凌復(fù)華譯：《協(xié)同學(xué)：大自然成功的奧秘》，上海譯文出版社，2005年，第12頁；董亮、楊曉華等：“2030年可持續(xù)發(fā)展議程與多邊環(huán)境公約體系的制度互動(dòng)”，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2018年第4期，第71頁。在現(xiàn)實(shí)中可以解決一個(gè)體系或系統(tǒng)的組成部分獨(dú)立發(fā)揮作用時(shí)的成果缺失和效率低下的問題。協(xié)同論（Synergetics）是上世紀(jì)70年代逐漸形成和發(fā)展起來的新興學(xué)科，其創(chuàng)立者是聯(lián)邦德國(guó)斯圖加特大學(xué)教授哈肯（H．Hake）。該理論被應(yīng)用于公共事務(wù)管理領(lǐng)域時(shí)，按照宏觀和微觀的層級(jí)，被英國(guó)教授?？怂梗≒erri Six）分為四個(gè)層次：政策協(xié)同、項(xiàng)目協(xié)同、服務(wù)供給和公共管理協(xié)同、個(gè)體服務(wù)協(xié)同等。②Perri6，“Joined-Up Government in the Western World in Comparative Perspective：A Preliminary Literature Review and Explora?tion”， Journal of Public Administration Researchand Theory， Vol．14，No．1， 2004， pp．103-138．梅吉爾斯（Meijers）等人從政策協(xié)同出發(fā)，將宏觀層次的政策協(xié)同，進(jìn)一步闡釋為政策整合，即最高層級(jí)的政策一致性，認(rèn)為當(dāng)跨界政策的協(xié)調(diào)超越現(xiàn)有政策領(lǐng)域的邊界，并且也超越單個(gè)職能部門的職責(zé)范圍時(shí)，多元主體間的協(xié)同就變得非常必要。③Dominic Stead and Evert Meijers，“Spatial Planning and Policy Integration： Concepts， Facilitators and Inhibitors”， Planning Theory and Pratice，Vol 10，No．3，2009，p．320．經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在上世紀(jì)末也關(guān)注到政策協(xié)同的重要意義，并按照自上而下的層級(jí)，細(xì)化提出政策整合和政策協(xié)調(diào)兩個(gè)角度的政策協(xié)同方式，且認(rèn)為政策整合可達(dá)到各部門一體化或者統(tǒng)一政策的目的。④Jean-Pierre Rostaing， Building Policy Coherence：Tools and Tensions，Organization for Economic Co-operation and Development（OECD）， 1996， p．34．至今，經(jīng)合組織仍非常重視政策一致性的達(dá)成在推進(jìn)政府效率方面的重要作用⑤Policy Coherence（政策一致性）是OECD一個(gè)重要的年度討論議題，http：／／www．oecd．org／gov／pcsd／。，這反映了政策整合作為協(xié)同理論有關(guān)政策制定的一個(gè)重要部分，可從更加宏觀的層面推動(dòng)跨界的政策協(xié)同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

境外合作區(qū)與對(duì)外援助在國(guó)家外交行動(dòng)中，屬于兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的細(xì)分領(lǐng)域，由于政策整合不足，無法推動(dòng)中國(guó)整體外交目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，而且各自目標(biāo)的落實(shí)也面臨各種困境。境外合作區(qū)與對(duì)外援助在戰(zhàn)略上的協(xié)同，既是二者各自的需要，也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)整體外交利益最大化的需要。按照政策協(xié)同論相關(guān)論斷，境外合作區(qū)與對(duì)外援助有必要開展政策整合，從宏觀或戰(zhàn)略高度，推動(dòng)二者的協(xié)同整合。

3．1 維護(hù)中國(guó)海外利益安全的需要

境外合作區(qū)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)和對(duì)外援助都是中國(guó)全球化進(jìn)程中的重要選擇。境外合作區(qū)主要涉及中國(guó)的海外經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)和相關(guān)利益，對(duì)外援助則承載政治和經(jīng)濟(jì)雙重利益。兩個(gè)領(lǐng)域的海外協(xié)同，可以彌補(bǔ)境外合作區(qū)建設(shè)資金的不足，并利用對(duì)外援助所獲得的政治空間，緩沖境外合作區(qū)的資金和經(jīng)營(yíng)壓力，最大限度維護(hù)與合作區(qū)相關(guān)的海外投資安全。

境外合作區(qū)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從國(guó)內(nèi)到國(guó)際延伸的載體和平臺(tái)，由于基本上以綠地投資的形式籌建和經(jīng)營(yíng)，需要建設(shè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)長(zhǎng)期和大量的資金投入，對(duì)企業(yè)的資金實(shí)力、經(jīng)營(yíng)耐心都是巨大考驗(yàn)。按照現(xiàn)有調(diào)研獲得的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，①自2017年起，商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院產(chǎn)業(yè)所，陸續(xù)對(duì)20家經(jīng)商務(wù)部考核通過的國(guó)家級(jí)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)進(jìn)行海外調(diào)研和考察。這20家合作區(qū)從規(guī)模、產(chǎn)業(yè)集聚能力和當(dāng)?shù)赜绊懥Φ确矫妫侵袊?guó)海外園區(qū)中較具代表性的案例。境外合作區(qū)從建設(shè)到盈利一般至少需要10年時(shí)間，大量資金沉淀海外。由于入駐企業(yè)以中國(guó)企業(yè)為主，這又涉及企業(yè)資金和相關(guān)設(shè)備資產(chǎn)的大量投入。同時(shí)，中國(guó)境外園區(qū)絕大部分由企業(yè)主導(dǎo)并建設(shè)在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國(guó)家，需要面對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和政治波動(dòng)帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)利益保護(hù)的基礎(chǔ)較為薄弱。

近年來，中國(guó)對(duì)外援助規(guī)模不斷提升，且與美日德等發(fā)達(dá)國(guó)家中的援助大國(guó)相比，越來越接近。中國(guó)2013年的對(duì)外援助總額已達(dá)到德國(guó)對(duì)外援助總額的53%，而這一比例在2001年則為21．3%。②胡鞍鋼等：“對(duì)外援助與國(guó)家軟實(shí)力：中國(guó)的現(xiàn)狀與對(duì)策”，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版），2017年第3期，第7頁。由于中國(guó)對(duì)外援助中很大一部分是援建受援國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施，③“商務(wù)部召開《對(duì)外援助管理辦法》解讀媒體吹風(fēng)會(huì)”，中華人民共和國(guó)商務(wù)部對(duì)外援助司，2014年12月9日，http：／／yws．mofcom．gov．cn／article／gzdongtai／201412／20141200825416．shtml；“中國(guó)的對(duì)外援助（2014）白皮書（全文）”，“中國(guó)的對(duì)外援助（2014）白皮書（全文）”，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2014 年 7 月 10 日， http：／／www．scio．gov．cn／zfbps／ndhf／2014／docu?ment／1375013／1375013_1．htm。如道路、電信設(shè)施等，與境外合作區(qū)初建階段的活動(dòng)接近。境外合作區(qū)與對(duì)外援助的協(xié)同，不但可以大大緩解合作區(qū)的經(jīng)濟(jì)壓力，還能夠借助對(duì)外援助的政府談判平臺(tái)，從政策措施、經(jīng)營(yíng)環(huán)境角度為合作區(qū)爭(zhēng)取穩(wěn)定合理的經(jīng)營(yíng)空間，有效維護(hù)相關(guān)海外利益的安全。

3．2 合理承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的需要

新中國(guó)成立以來，中國(guó)積極承擔(dān)國(guó)際責(zé)任，1950—2016年間，中國(guó)累計(jì)對(duì)外提供援助資金4 000多億元人民幣，實(shí)施各類援外項(xiàng)目5 000多個(gè)，④“習(xí)近平主席在世界經(jīng)濟(jì)論壇2017年年會(huì)開幕式上的主旨演講（全文）”，中國(guó)新聞網(wǎng)，2017 年 1 月 18 日，http：／／www．chi?nanews．com／gn ／2017 ／01-18 ／8127455．shtml。已經(jīng)成為全球名副其實(shí)的援助大國(guó)。但必須認(rèn)識(shí)到，中國(guó)依然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，以及中國(guó)仍然處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情長(zhǎng)期不變。⑤“習(xí)近平：決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告”，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2017年10月27日，http：／／www．gov．cn／zhuanti／2017-10／27／content_5234876．htm。在承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的同時(shí)，中國(guó)要兼顧本國(guó)國(guó)情，使國(guó)際責(zé)任的承擔(dān)在合理⑥Fararo and Thomas J，”Understanding Agency： Social Theory and Responsible Action”，Social Forces， Vol．80， No．1， 2002， p．101．范圍內(nèi)，并與國(guó)內(nèi)發(fā)展階段相匹配。因此在開展對(duì)外援助的同時(shí)，結(jié)合中國(guó)境外合作區(qū)建設(shè)布局，進(jìn)行行動(dòng)協(xié)同，可以確保對(duì)外援助推動(dòng)國(guó)際發(fā)展的同時(shí)，促進(jìn)國(guó)內(nèi)進(jìn)步。

本世紀(jì)初以來，中國(guó)對(duì)外援助力度隨著國(guó)力的提升不斷增加，對(duì)外援助總量規(guī)模上升速度非?？??！吨袊?guó)的對(duì)外援助（2011）》統(tǒng)計(jì)，⑦中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：“新聞辦發(fā)表《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書（全文）”，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，2011 年 4 月 21 日， http：／／www．gov．cn／gzdt／2011-04／21／content_1849712．htm。2004年到2009年間，中國(guó)對(duì)外援助總額平均年增速達(dá)29．4%。十八大以來，中國(guó)更加重視對(duì)外援助在外交中的作用，對(duì)外援助力度不斷加大。2017年5月習(xí)近平主席在“一帶一路”高峰論壇上發(fā)表講話并承諾“中國(guó)將在未來3年向參與‘一帶一路’建設(shè)的發(fā)展中國(guó)家和國(guó)際組織提供600億元人民幣援助，建設(shè)更多民生項(xiàng)目”。⑧“開辟合作新起點(diǎn) 謀求發(fā)展新動(dòng)力——在‘一帶一路’國(guó)際合作高峰論壇圓桌峰會(huì)上的開幕辭”，人民網(wǎng)，2017年5月16日， http：／／politics．people．com．cn／GB／n1／2017／0516／c1001-29277113．html。中國(guó)的對(duì)外援助主要分布在全球各大洲的發(fā)展中國(guó)家，其中不發(fā)達(dá)國(guó)家比例最高，①胡鞍鋼等：“對(duì)外援助與國(guó)家軟實(shí)力：中國(guó)的現(xiàn)狀與對(duì)策”，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版），2017年 第70卷第3期，第8頁。與中國(guó)境外合作區(qū)的設(shè)立區(qū)劃范圍較為一致。對(duì)外援助有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程的援助，與相關(guān)地區(qū)的境外合作區(qū)規(guī)劃建設(shè)具備統(tǒng)籌考慮的基礎(chǔ)和條件。通過協(xié)同，對(duì)外援助不但可以落到當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)處、持續(xù)發(fā)揮效力，還可以借助合作區(qū)的發(fā)展，緩解中國(guó)日益增長(zhǎng)的對(duì)外援助壓力。

3．3 提升參與全球治理效率的需要

中國(guó)借助“一帶一路”倡議提升參與全球治理的效力，需要境外合作區(qū)與對(duì)外援助的協(xié)力推動(dòng)。境外合作區(qū)與對(duì)外援助的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，可體現(xiàn)出中國(guó)“一帶一路”倡議推動(dòng)全球治理的實(shí)效，并成為中國(guó)“一帶一路”倡議對(duì)全球治理可見可評(píng)的貢獻(xiàn)。

“一帶一路”倡議提出至今5年，已得到國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)同，倡議的推進(jìn)成為中國(guó)推動(dòng)全球治理走向新局面的全新實(shí)踐。截止2018年底，全球100多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織表達(dá)了對(duì)“一帶一路”倡議的支持和參與意愿。中國(guó)與83個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織共同發(fā)出了《推進(jìn)“一帶一路”貿(mào)易暢通合作倡議》②商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院著，《中國(guó)“一帶一路”貿(mào)易投資發(fā)展研究報(bào)告》，2018年9月，第69頁。。目前，中國(guó)境外合作區(qū)和對(duì)外援助在“一帶一路”的推進(jìn)中都有較快的布局。通過商務(wù)部與財(cái)政部考核的20家國(guó)家級(jí)合作區(qū)中，17家分布在“一帶一路”沿線。境外合作區(qū)的布局和發(fā)展成為中國(guó)參與全球經(jīng)濟(jì)治理的實(shí)際舉措。由于全球中低等收入以下的人口主要分布在“一帶一路”沿線國(guó)家（涉及全球相關(guān)人口約69%③鐘飛騰：“‘一帶一路’、新型全球化與大國(guó)關(guān)系”，《外交評(píng)論》（外交學(xué)院學(xué)報(bào)），2017年第3期，第7頁。），這使得中國(guó)的對(duì)外援助不斷向“一帶一路”沿線集中，并成為落實(shí)“一帶一路”共贏發(fā)展理念的積極行動(dòng)。

四、境外合作區(qū)與對(duì)外援助戰(zhàn)略協(xié)同的建議

境外合作區(qū)與對(duì)外援助均應(yīng)該提到戰(zhàn)略高度進(jìn)行謀劃，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中國(guó)海外利益的最大化。境外合作區(qū)主要是通過國(guó)家資本或資源走出去、在境外建立經(jīng)貿(mào)合作平臺(tái)，主動(dòng)參與國(guó)際分工、推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在全球獲得國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益最大化。對(duì)外援助是通過無償援助或無息及低息貸款幫助受援國(guó)度過難關(guān)、走向可持續(xù)發(fā)展之路，服務(wù)于中國(guó)在國(guó)際社會(huì)友好形象的樹立，為國(guó)家爭(zhēng)取更廣泛的政治認(rèn)同，創(chuàng)造更大的外交斡旋空間，最終也為維護(hù)國(guó)家整體利益作貢獻(xiàn)。二者的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)目標(biāo)相同，有產(chǎn)生協(xié)作、達(dá)到利益最大化的基礎(chǔ)。

4．1 資源協(xié)調(diào)，提升中國(guó)“走出去”資源成效

中國(guó)境外合作區(qū)發(fā)展至今，經(jīng)濟(jì)付出多于收獲，這是緣于境外合作區(qū)最初是從援助的角度進(jìn)行規(guī)劃推動(dòng)，④李丹、陳友庚：“對(duì)外援助與我國(guó)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)建設(shè)”，《開放導(dǎo)報(bào)》，2015年第1期，第52頁。中國(guó)的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)最開始是作為援助的一種手段被提上議事日程的。1995年10月，中共中央召開的改革援外工作會(huì)議，提出要將中國(guó)改革開放的經(jīng)驗(yàn)用于援助發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展，幫助其建立類似于深圳、廈門這樣的開發(fā)區(qū)，帶動(dòng)其整體發(fā)展。對(duì)經(jīng)濟(jì)回報(bào)的考慮在其次，這樣的思維基礎(chǔ)，造成了此后國(guó)家在推動(dòng)境外合作區(qū)建設(shè)時(shí)，較少考慮到合作區(qū)運(yùn)營(yíng)的實(shí)際付出。尤其是，合作區(qū)一般建設(shè)在偏遠(yuǎn)、貧窮的發(fā)展中國(guó)家，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要長(zhǎng)期、大量的投入，企業(yè)主導(dǎo)下的合作區(qū)建設(shè)，給企業(yè)帶來極大負(fù)擔(dān)、也難以盡快達(dá)到理想運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。同時(shí)，中國(guó)對(duì)外援助一貫根據(jù)受援國(guó)需求以項(xiàng)目形式一對(duì)一運(yùn)作，缺乏戰(zhàn)略思維，對(duì)援助后期成效的延續(xù)考慮較少，經(jīng)常導(dǎo)致援助付出巨大、美譽(yù)回報(bào)較少。

援助資源與合作區(qū)建設(shè)協(xié)同考慮，可最大限度提升資源使用效率，并可推動(dòng)二者獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)政治利益。以中國(guó)在贊比亞建設(shè)的贊中經(jīng)貿(mào)合作區(qū)和開展的對(duì)外援助活動(dòng)為例，一方面贊中合作區(qū)由于資金缺乏，至今只建設(shè)開發(fā)了獲批園區(qū)十分之一的土地，后續(xù)開發(fā)仍需大量資金，且由于經(jīng)營(yíng)企業(yè)尚未盈利，后續(xù)開發(fā)單靠企業(yè)自籌，壓力非常大。另一方面，中國(guó)以對(duì)外援助的形式、投入大量資金在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的大型場(chǎng)館設(shè)施，①張?jiān)骸靶率兰o(jì)以來中國(guó)對(duì)拉美援助和投資的減貧效應(yīng)研究”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第12期，第64頁。由于當(dāng)?shù)厝狈φ鎸?shí)的使用需求，難以有效利用，導(dǎo)致長(zhǎng)期空置，僅僅成為形象工程，浪費(fèi)資源的同時(shí)，在當(dāng)?shù)匾矝]有收獲應(yīng)有的認(rèn)同和感激。如2011年竣工的贊比亞恩多拉萬人體育場(chǎng)，中國(guó)總計(jì)援助4．5億元人民幣，建成后由于當(dāng)?shù)厝丝谏佟⑷狈ε涮自O(shè)施、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用難以保證等原因，實(shí)際使用率極低。②恩多拉體育場(chǎng)相關(guān)信息來自中國(guó)駐當(dāng)?shù)亟?jīng)商參處調(diào)研信息。

目前，中國(guó)對(duì)外援助行動(dòng)中，大部分項(xiàng)目與受援國(guó)的道路、電信、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)，這恰好與境外合作區(qū)所需開展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容相吻合。若通過資源協(xié)調(diào)，將對(duì)外援助中的工程項(xiàng)目援助與合作區(qū)建設(shè)相結(jié)合，可大大提升合作區(qū)的運(yùn)營(yíng)效率、激發(fā)經(jīng)營(yíng)者的動(dòng)力。同時(shí)合作區(qū)的持續(xù)運(yùn)營(yíng)，又可保證援助項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)、援助效益的持續(xù)發(fā)揮。

4．2 行動(dòng)協(xié)調(diào)，推動(dòng)中國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和對(duì)外援助成效

中國(guó)政府賦予境外合作區(qū)的最大功能是搭建平臺(tái)，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)企業(yè)抱團(tuán)出海、推動(dòng)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能按照國(guó)際分工的規(guī)律與其他發(fā)展中國(guó)家合作。境外合作區(qū)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)與對(duì)外援助進(jìn)行行動(dòng)協(xié)同，不但可以推動(dòng)境外合作區(qū)建設(shè)的盡快完成，也可使對(duì)外援助依托合作區(qū)運(yùn)營(yíng)，將援助的意義切實(shí)提升到促進(jìn)當(dāng)?shù)氐墓I(yè)及可持續(xù)發(fā)展的高度。

實(shí)踐中，可將境外合作區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與對(duì)外援助的相關(guān)行動(dòng)相結(jié)合。一方面境外合作區(qū)的建設(shè)得到大幅度推動(dòng)的同時(shí)，大量發(fā)展中國(guó)家通過中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施（包括交通、教育、醫(yī)療、成套設(shè)備等）援助，開始逐漸接觸、認(rèn)識(shí)并逐漸信任“中國(guó)制造”，為合作區(qū)未來發(fā)展相關(guān)合作創(chuàng)造市場(chǎng)空間。另一方面，對(duì)外援助行動(dòng)依托合作區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，可以放大援助的成效，并隨著合作區(qū)的成功運(yùn)營(yíng)和對(duì)當(dāng)?shù)赜绊懥Φ奶嵘鴱?qiáng)化援助對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。

4．3 機(jī)制協(xié)調(diào)，推動(dòng)中國(guó)外交戰(zhàn)略利益的最大化

中國(guó)的境外合作區(qū)業(yè)務(wù)與對(duì)外援助業(yè)務(wù)分屬不同的機(jī)構(gòu)主管。目前境外合作區(qū)由商務(wù)部主管，對(duì)外援助業(yè)務(wù)則從商務(wù)部全部劃轉(zhuǎn)到國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署。商務(wù)部負(fù)責(zé)境外合作區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)相關(guān)規(guī)章制度的制訂，及其運(yùn)行的監(jiān)督、評(píng)估，并提出相關(guān)政策建議等。國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署則圍繞對(duì)外援助，擬訂戰(zhàn)略方針、規(guī)劃、政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)援外重大問題并提出建議，推進(jìn)援外方式改革，編制對(duì)外援助方案和計(jì)劃，確定對(duì)外援助項(xiàng)目并監(jiān)督評(píng)估實(shí)施情況等。兩部門之間的相關(guān)工作及直接利益各自獨(dú)立，若不作專門的機(jī)制協(xié)調(diào)，很難推動(dòng)境外合作區(qū)與對(duì)外援助的資源和行動(dòng)協(xié)調(diào)。相關(guān)協(xié)調(diào)關(guān)系見以下圖示。

圖1 境外合作區(qū)與對(duì)外援助機(jī)制協(xié)調(diào)框架建議

具體可通過建立工作組，以固定的溝通協(xié)調(diào)會(huì)議形式，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)部門相關(guān)業(yè)務(wù)的階段性目標(biāo)和進(jìn)展的協(xié)調(diào)互通。實(shí)踐中，可由雙方工作組成員在了解各自部門相關(guān)業(yè)務(wù)的需求、目標(biāo)和進(jìn)展的基礎(chǔ)上，通過年初溝通制定本年度計(jì)劃，將雙方高度相關(guān)的資源和行動(dòng)統(tǒng)籌起來，并盡可能保持一致步伐，年中溝通協(xié)調(diào)已開展事項(xiàng)存在的問題，年末溝通總結(jié)一年的進(jìn)展以及未來年度協(xié)調(diào)合作的建議。

五、結(jié) 語

中國(guó)自2001年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》正式提出“走出去”戰(zhàn)略以來，走出去步伐逐漸加快。在全球?qū)ν馔顿Y普遍下滑的情況下，2017年中國(guó)對(duì)外投資存量躍居全球第二，中國(guó)對(duì)外援助支出2013年已居全球第4位。但中國(guó)境外投資，對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的推動(dòng)效果并不理想，①桑百川：“‘走出去’戰(zhàn)略：效果、問題與變革取向”，《國(guó)際貿(mào)易》，2017年第5期，第14頁。尤其境外合作區(qū)，尚未普遍走出收回投資成本的階段，未能在當(dāng)?shù)赜行Оl(fā)揮中國(guó)產(chǎn)業(yè)合作的平臺(tái)及其承接作用，更未能有效維護(hù)國(guó)家的海外利益。同時(shí)，中國(guó)對(duì)外援助發(fā)展幾十年來，堅(jiān)守充分尊重受援國(guó)需求的原則，使得援助項(xiàng)目和行動(dòng)的確定通常以受援國(guó)的意愿為核心，以致中國(guó)在對(duì)外援助計(jì)劃的制定方面面臨較大的被動(dòng)，②白云真：“中國(guó)對(duì)外援助的戰(zhàn)略分析”，《世界政治與經(jīng)濟(jì)》，2013年第5期，第71頁。對(duì)國(guó)家外交及經(jīng)濟(jì)利益的維護(hù)有限，與中國(guó)多年來在對(duì)外援助方面的付出極不匹配。鑒于境外合作區(qū)與對(duì)外援助均為中國(guó)“走出去”的重要舉措，二者都集中面向發(fā)展中國(guó)家，且以資源輸出為主要方式，并能推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展和增進(jìn)外交友好的目標(biāo)，國(guó)家該從“走出去”大戰(zhàn)略的高度，在“走出去”戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下，統(tǒng)籌二者的資源分配、行動(dòng)協(xié)調(diào)以及機(jī)制對(duì)接，推動(dòng)國(guó)家從外交、經(jīng)濟(jì)等多元角度實(shí)現(xiàn)境外利益的最大化。