“放管服”改革背景下統(tǒng)籌推進(jìn)原油期現(xiàn)貨市場(chǎng)法制建設(shè)

王健

關(guān)鍵詞：原油流通體制 中國原油期貨 原油非國營進(jìn)口配額

一、引言

經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開能源的支撐。原油作為戰(zhàn)略性能源資源，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮著非常重要的作用，應(yīng)對(duì)原油問題給以足夠的重視。中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2018年原油生產(chǎn)量達(dá)到2.70億噸，消費(fèi)總量達(dá)到6.25億噸，原油進(jìn)口總量高達(dá)4.62億噸，原油對(duì)外依存度超過70%，中國已經(jīng)成為全球第一大原油進(jìn)口國和第二大原油消費(fèi)國。

隨著亞洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和原油消費(fèi)重心東移，中國以及亞太地區(qū)正成為全球最大的原油消費(fèi)地，由于原油定價(jià)話語權(quán)的缺失導(dǎo)致該地區(qū)只能被動(dòng)地接受國際市場(chǎng)上已經(jīng)形成的原油價(jià)格，亞洲地區(qū)各國進(jìn)口的原油往往要承擔(dān)很高的“溢價(jià)”，進(jìn)口價(jià)格很難客觀反映供需的基本面。放眼全球，WTI和Brent原油期貨已經(jīng)分別成為美洲和歐洲地區(qū)乃至全球原油貿(mào)易體系中的定價(jià)基準(zhǔn)。新加坡和日本交易所上市原油期貨交易，試圖爭(zhēng)奪原油定價(jià)基準(zhǔn)，但還沒有成功。

為了沖刺亞洲及全球原油定價(jià)基準(zhǔn)，保障中國的能源安全，推進(jìn)人民幣國際化進(jìn)程，2018年3月26日在上海期貨交易所子公司——上海國際能源交易中心股份有限公司（以下簡稱上期能源）掛牌上市交易中國原油期貨。

鑒于原油對(duì)我國的重要性，長期以來原油現(xiàn)貨流通體制存在原油進(jìn)口權(quán)和進(jìn)口原油使用權(quán)（以下簡稱原油進(jìn)口兩權(quán)）的嚴(yán)格管理。中國原油進(jìn)口權(quán)的放開和使用權(quán)的合法化、中國銀行業(yè)國際化、人民幣的國際化與定價(jià)機(jī)制的市場(chǎng)化及中國原油期貨上市帶來的原油貿(mào)易國際化都是相輔相成的組合拳。在加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，在“放管服”改革推進(jìn)中，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原油現(xiàn)貨和期貨交易的法律法規(guī)，規(guī)章制度和管理體制，讓原油現(xiàn)貨和期貨市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，互相促進(jìn)，共同建立起市場(chǎng)化、法治化、國際化的原油流通法律法規(guī)體系。

二、原油現(xiàn)貨流通體制“放管服”改革

（一）原油現(xiàn)貨流通嚴(yán)格管理體制的逐步放開

原油現(xiàn)貨流通體制由對(duì)原油進(jìn)口兩權(quán)的嚴(yán)格管理到逐步放開，推動(dòng)原油現(xiàn)貨流通領(lǐng)域市場(chǎng)化進(jìn)程。

（1）20世紀(jì)80年代，我國對(duì)原油實(shí)行統(tǒng)一的購買銷售以及計(jì)劃供應(yīng)的體制，行使這些職能的部門是我國的石油工業(yè)部和商業(yè)部。

（2）1994年4月公布的《國務(wù)院批準(zhǔn)國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于改革原油、成品油流通體制意見的通知》中規(guī)定，原油和成品油的進(jìn)口，納入國家計(jì)劃配額管理。根據(jù)國家計(jì)委下達(dá)給中國石油化工總公司（以下簡稱石化總公司）的國內(nèi)原油和進(jìn)口原油資源指標(biāo)，石化總公司同中國石油天然氣總公司提出各煉油廠的具體分配方案，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施。進(jìn)口原油配額由國家計(jì)委統(tǒng)一管理，國家計(jì)委與國家經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)部等有關(guān)方面協(xié)商后分批下達(dá)。這時(shí)原油配額大部分下達(dá)給石化總公司，不再分配給地方，并由石化總公司分配委托中國化工進(jìn)出口總公司和中國國際石油化工聯(lián)合有限公司代理進(jìn)口（中國石油天然氣總公司所屬煉油廠進(jìn)口的原油可委托中國聯(lián)合石油進(jìn)出口有限公司代理進(jìn)口）。

1999年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委等部門《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序意見的通知》中規(guī)定，中國石油化工集團(tuán)公司（以下簡稱石化集團(tuán)）和中國石油天然氣集團(tuán)公司（以下簡稱石油集團(tuán)）生產(chǎn)的原油、中國海洋石油總公司國內(nèi)銷售的原油及中國新星石油有限公司和地方油田生產(chǎn)的原油，以及進(jìn)口的原油，全部由國家統(tǒng)一配置，不得自行銷售。國內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油要全部交由石化集團(tuán)、石油集團(tuán)的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營，其他企業(yè)、單位不得批發(fā)經(jīng)營，各煉油廠一律不得自銷。

（3）2006年12月4日，商務(wù)部發(fā)布《原油市場(chǎng)管理辦法》和《成品油市場(chǎng)管理辦法》，自2007年1月1日起施行。商務(wù)部新聞發(fā)言人崇泉當(dāng)時(shí)就指出，兩個(gè)辦法的出臺(tái)，標(biāo)志著我國政府認(rèn)真履行加入世貿(mào)組織承諾，進(jìn)一步擴(kuò)大石油市場(chǎng)開放，加快推進(jìn)我國石油流通領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程;有利于合理引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入我國石油市場(chǎng)的積極性，培育多元化市場(chǎng)主體，逐步形成油源和經(jīng)營主體多元化、品牌和服務(wù)差異化的市場(chǎng)格局，構(gòu)建統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的石油市場(chǎng)體系。

（4）2015年國家在進(jìn)口原油使用權(quán)和原油進(jìn)口權(quán)政策調(diào)整方面打出“組合拳”，是國家在能源領(lǐng)域改革邁出的實(shí)質(zhì)性步伐。當(dāng)時(shí)由國家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡稱國家發(fā)改委）負(fù)責(zé)制定進(jìn)口原油使用權(quán)相關(guān)的管理辦法，嚴(yán)格規(guī)定煉油企業(yè)的配套處理能力、油品質(zhì)量、能耗、環(huán)保等經(jīng)營資質(zhì);商務(wù)部負(fù)責(zé)制定原油非國營貿(mào)易進(jìn)口配額總量，對(duì)符合條件的企業(yè)分配原油進(jìn)口配額，制定原油非國營貿(mào)易進(jìn)口的申請(qǐng)條件、申請(qǐng)程序。原油進(jìn)口國營貿(mào)易的5家國有石油企業(yè)，不實(shí)行配額限制;原油進(jìn)口非國營貿(mào)易實(shí)行配額管理，每年由商務(wù)部下達(dá)原油進(jìn)口配額指標(biāo)。

2015年2月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)口原油使用管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《進(jìn)口原油使用管理通知》），經(jīng)過核查評(píng)估，包括山東東明石化集團(tuán)有限公司、遼寧盤錦北方瀝青燃料有限公司、山東中化弘潤石油化工有限公司等14家地方煉廠獲得進(jìn)口原油使用權(quán)。

7月23日，商務(wù)部出臺(tái)《關(guān)于原油加工企業(yè)申請(qǐng)非國營貿(mào)易進(jìn)口資格有關(guān)工作的通知》，標(biāo)志著我國原油進(jìn)口改革進(jìn)入實(shí)施階段。2015年同時(shí)擁有進(jìn)口原油使用權(quán)和原油進(jìn)口權(quán)的地方煉廠數(shù)量增加至6家。

（5）2018年《外商投資準(zhǔn)人特別管理措施（負(fù)面清單）》發(fā)布，取消了對(duì)外資投資的諸多限制，從能源領(lǐng)域看，外資加油站建設(shè)、經(jīng)營的數(shù)量與股比限制內(nèi)容已被去除。

2018年原油非國營貿(mào)易進(jìn)口允許量累計(jì)下達(dá)14319萬噸，超過八成的地方煉廠拿到了與其進(jìn)口原油使用配額相等的原油進(jìn)口配額，實(shí)現(xiàn)原油進(jìn)口兩權(quán)并軌。商務(wù)部公告2019年原油非國營貿(mào)易進(jìn)口允許量為20200萬噸。目前中國原油和成品油的市場(chǎng)化程度不斷提高，已經(jīng)確定了原油和成品油領(lǐng)域市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制的方向，其價(jià)格形成已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)與國際市場(chǎng)接軌。民營的煉化企業(yè)、成品油流通企業(yè)和加油站數(shù)量快速增長，其市場(chǎng)占有率已經(jīng)基本與中國石油化工集團(tuán)有限公司（以下簡稱中國石化）、中國石油天然氣集團(tuán)有限公司（以下簡稱中國石油）和中國海洋石油集團(tuán)有限公司（以下簡稱中國海油）三大國企平分秋色;油氣方面的體制改革加快推進(jìn)，向民營等社會(huì)資本開放已經(jīng)沒有懸念，油氣生產(chǎn)、運(yùn)營主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。

這些表明，我國原油和成品油市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)主體已經(jīng)由中國石化、中國石油和中國海油三大國企壟斷，逐步向開放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局發(fā)展，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體多元化呼喚價(jià)格的充分市場(chǎng)化，原油期貨市場(chǎng)的國際化、開放性和充分競(jìng)爭(zhēng)的特性恰恰滿足了行業(yè)發(fā)展變化的需求。

（二）原油進(jìn)口兩權(quán)有節(jié)奏、適度下放的同時(shí)，監(jiān)督管理不斷加強(qiáng)

原油進(jìn)口兩權(quán)在有節(jié)奏、逐步放開的同時(shí)，政府相關(guān)部門加強(qiáng)事中、事后監(jiān)督管理，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，維護(hù)國內(nèi)原油現(xiàn)貨流通秩序，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作。

（1）2015年2月發(fā)布的《進(jìn)口原油使用管理通知》中明確該通知的指導(dǎo)原則，一是堅(jiān)持優(yōu)化結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)煉油產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí);二是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，引導(dǎo)企業(yè)自主淘汰落后產(chǎn)能、兼并重組或建設(shè)天然氣調(diào)峰儲(chǔ)氣設(shè)施;三是鼓勵(lì)資源引進(jìn);四是鼓勵(lì)原油深加工;五是鼓勵(lì)采用先進(jìn)污染治理技術(shù)?！哆M(jìn)口原油使用管理通知》還明確了新增用油企業(yè)應(yīng)符合的基本條件，包括擁有一套及以上單系列設(shè)計(jì)原油加工能力大于200萬噸/年（不含）的常減壓裝置;同時(shí)對(duì)能耗、質(zhì)量、儲(chǔ)運(yùn)、環(huán)保、安全消防等也提出了具體要求。

（2）2015年5月，根據(jù)《進(jìn)口原油使用管理通知》精神，中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會(huì)出臺(tái)了《核查評(píng)估申請(qǐng)用油企業(yè)工作細(xì)則》，進(jìn)一步對(duì)用油企業(yè)核查評(píng)估的工作機(jī)構(gòu)、工作規(guī)則、核查評(píng)估流程、核查評(píng)估內(nèi)容等進(jìn)行了規(guī)定，為企業(yè)申報(bào)及專家開展核查評(píng)估工作的順利開展奠定了基礎(chǔ)。

（3）2015年1月1日起施行《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，2018年10月修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》，對(duì)排污的要求更加嚴(yán)格，同時(shí)提出了大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。2018年10月修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，在中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定繳納環(huán)境保護(hù)稅。這些法律的實(shí)施推動(dòng)我國環(huán)境監(jiān)管的進(jìn)一步完善，并將對(duì)石油化工產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重大影響。

（4）2017年7月為加強(qiáng)原油、成品油流通管理，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，維護(hù)國內(nèi)流通秩序，商務(wù)部發(fā)布了《原油成品油流通管理辦法（征求意見稿）》。同時(shí)商務(wù)部對(duì)于原油、成品油經(jīng)營企業(yè)開展年度定期檢查，這是加強(qiáng)原油、成品油流通行業(yè)管理的重要工作手段，是嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入，強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管的重要舉措。

三、中國原油期貨的上市運(yùn)行

（一）中國原油期貨上市情況

經(jīng)過17年的漫長等待和各方精心籌備，2018年3月26日上期能源推出了中國首個(gè)國際化的原油期貨，中國原油期貨合約具有“國際平臺(tái)、凈價(jià)交易、保稅交割、人民幣計(jì)價(jià)”的特點(diǎn)。

“國際平臺(tái)”就是期貨交易、交割和結(jié)算環(huán)節(jié)的國際化，引入境內(nèi)外合格交易者參與?！皟魞r(jià)交易”就是原油期貨交易的計(jì)價(jià)為不含關(guān)稅、增值稅的凈價(jià)?！氨６惤桓睢本褪且劳泻ｊP(guān)監(jiān)管的保稅油庫，進(jìn)行實(shí)物交割。保稅油庫可以作為聯(lián)系國內(nèi)外原油市場(chǎng)的紐帶，保稅交割對(duì)參與主體的限制少，有利于交易者參與期貨交易和交割?！叭嗣駧庞?jì)價(jià)”就是采用人民幣進(jìn)行交易、交割和結(jié)算，同時(shí)接受美元等外匯資金作為保證金使用。這不僅體現(xiàn)了建立人民幣標(biāo)價(jià)的國際原油基準(zhǔn)的客觀需求，也反映了中國原油期貨國際化特征，可以促進(jìn)人民幣國際化，也可最大限度地吸引和便利境外投資者參與中國原油期貨交易。

中國原油期貨上市一年多來，從最直觀的市場(chǎng)運(yùn)行表現(xiàn)看，有以下特點(diǎn)：一是上期原油期貨與WTI、Brent期貨價(jià)格形成了良好的互動(dòng)，既體現(xiàn)出國際大趨勢(shì)，也走出了其自身相對(duì)獨(dú)特的行情走勢(shì)，反映了中國原油期貨價(jià)格的影響力。二是成交量已穩(wěn)居全球第三，持倉水平也顯著高于國際其他原油期貨市場(chǎng)發(fā)展初期的水平。三是市場(chǎng)參與積極踴躍，境內(nèi)外企業(yè)、貿(mào)易商、投資公司和個(gè)人等各類投資者參與凸顯出多元化的特點(diǎn)，同時(shí)法人持倉占比近七成，遠(yuǎn)高于國內(nèi)期貨品種的平均水平。

《世界能源藍(lán)皮書：世界能源發(fā)展報(bào)告（2019）》指出，中國原油期貨的推出，可以彌補(bǔ)亞太地區(qū)原油定價(jià)的空白，提升中國原油定價(jià)體系的國際話語權(quán)，推動(dòng)逐步消除價(jià)格差別和劣勢(shì)，控制我國進(jìn)口原油的支出成本，使我國經(jīng)濟(jì)在一定程度上免受國際油價(jià)大幅波動(dòng)而產(chǎn)生的沖擊。藍(lán)皮書預(yù)計(jì)，中國原油期貨有望打造亞洲原油定價(jià)的基準(zhǔn)。

（二）多項(xiàng)創(chuàng)新性規(guī)定促進(jìn)期貨市場(chǎng)發(fā)展和對(duì)外開放

中國證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、稅務(wù)總局、人民銀行、海關(guān)總署等多家部委及相關(guān)部門出臺(tái)了大量的創(chuàng)新性規(guī)定保證中國原油期貨的順利發(fā)展。在實(shí)踐過程中，上海原油期貨陸續(xù)完善相關(guān)政策，消除制度障礙。

（1）境內(nèi)原油期貨交易暫不征收企業(yè)所得稅。2018年3月20日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持原油等貨物期貨市場(chǎng)對(duì)外開放稅收政策的通知》（以下簡稱《通知》），對(duì)在中國境內(nèi)未設(shè)立機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所的，或者雖設(shè)立機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所但取得的所得與其所設(shè)機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所沒有實(shí)際聯(lián)系的境外機(jī)構(gòu)投資者（包括境外經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)），從事中國境內(nèi)原油期貨交易取得的所得（不含實(shí)物交割所得），暫不征收企業(yè)所得稅;對(duì)境外經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)在境外為境外投資者提供中國境內(nèi)原油期貨經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)取得的傭金所得，不屬于來源于中國境內(nèi)的勞務(wù)所得，不征收企業(yè)所得稅?！锻ㄖ吠瑫r(shí)規(guī)定，自原油期貨對(duì)外開放之日起，對(duì)境外個(gè)人投資者投資中國境內(nèi)原油期貨取得的所得，三年內(nèi)暫免征收個(gè)人所得稅。

（2）《財(cái)政部國家稅務(wù)總局關(guān)于原油和鐵礦石期貨保稅交割業(yè)務(wù)增值稅政策的通知》指出，上期能源開展的原油期貨保稅交割業(yè)務(wù)暫免征收增值稅。

（3）中國人民銀行公告[2015]第19號(hào)規(guī)定，境外交易者、境外經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)可以按照《境外機(jī)構(gòu)人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》和《中國人民銀行關(guān)于境外機(jī)構(gòu)人民幣銀行結(jié)算賬戶開立和使用有關(guān)問題的通知》等銀行結(jié)算賬戶管理規(guī)定，一是在存管銀行開立人民幣期貨結(jié)算賬戶，用于辦理境內(nèi)原油期貨交易的相關(guān)資金往來。境外交易者、境外經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)未開立基本存款賬戶的，該人民幣期貨結(jié)算賬戶納入基本存款賬戶管理。二是境外交易者、境外經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)可以直接使用外匯作為保證金，外匯保證金結(jié)匯后方可用于境內(nèi)原油期貨資金結(jié)算。境內(nèi)原油期貨交易盈虧結(jié)算、繳納手續(xù)費(fèi)、交割貨款或補(bǔ)充結(jié)算資金缺口等需要結(jié)匯、購匯的，通過存管銀行辦理，按外匯管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。