行政賠償中的舉證責(zé)任問題研究

秦學(xué)雯

摘 要：行政賠償作為國家賠償?shù)囊环N情形，應(yīng)適用目前確立的多元化歸責(zé)原則，即以違法歸責(zé)原則為主，以其他過錯或無過錯原則為輔。就結(jié)果意義上的舉證責(zé)任而言，原告對責(zé)任構(gòu)成要件中的損害結(jié)果要件承擔(dān)舉證責(zé)任，行為主體要件、行為要件及因果關(guān)系要件的舉證責(zé)任由被告承擔(dān)。14年《行政訴訟法》新增第38條第二款確定了我國行政賠償領(lǐng)域發(fā)生證明妨礙情形采取舉證責(zé)任轉(zhuǎn)承說，即損害結(jié)果要件轉(zhuǎn)由被告承擔(dān)，有利于保護行政相對人的利益。今后應(yīng)進一步區(qū)分行政賠償領(lǐng)域行為意義與結(jié)果意義上的舉證責(zé)任，并吸收借鑒降低證明標準說，完善證明妨礙情形下相關(guān)的法律規(guī)范。

關(guān)鍵詞：行政賠償;舉證責(zé)任;歸責(zé)原則;證明妨礙

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）01 — 0094 — 04

國家賠償制度是基于民主政體的日益完善及啟蒙運動的不斷發(fā)展而建立的，其最早出現(xiàn)在法國，二戰(zhàn)后，越來越多的國家開始進行國家賠償立法，國家賠償制度也逐漸脫離民法體系，發(fā)展成為獨立的法律體系。我國1982年《憲法》規(guī)定“由于國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律取得賠償?shù)臋?quán)利”;1994年表決通過的《國家賠償法》標志著我國的國家賠償制度正式建立;后《國家賠償法》于2010年、2012年進行了修改，進一步完善了我國的國家賠償制度。行政賠償是國家賠償制度的組成部分，是指行政機關(guān)、行政機關(guān)工作人員以及法律法規(guī)授權(quán)的組織在行使職權(quán)過程中侵犯行政相對人合法權(quán)益時，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的制度。

近些年在拆除違法建筑、征收土地等行政執(zhí)法過程中，因行政執(zhí)法人員未遵守法律法規(guī)或未盡到合理的注意義務(wù)等行為侵害了行政相對人的合法權(quán)益，引發(fā)了許多行政賠償案件。這些案件中由于行政機關(guān)在管理或執(zhí)法過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，行政相對人較難對自己的人身及財產(chǎn)權(quán)受到損害的事實進行舉證。2014年《行政訴訟法》新增第38條第二款確定了此種情況下轉(zhuǎn)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，但若被告亦無法舉證的，原告如果提交了受損物品清單，法院是否應(yīng)支持原告的請求，原告是否還需對其受損物品清單的真實性進行證明等問題尚需進一步考量。本文將從國家賠償責(zé)任的構(gòu)成要件出發(fā)，對行政賠償中的舉證責(zé)任問題進行梳理與分析，進而得出自己的一些思考與建議。

一、國家賠償責(zé)任

侵權(quán)責(zé)任由歸責(zé)原則與責(zé)任構(gòu)成要件兩部分構(gòu)成，歸責(zé)原則是責(zé)任構(gòu)成要件的前提與基礎(chǔ)，責(zé)任構(gòu)成要件是歸責(zé)原則的具體體現(xiàn)〔1〕。國家賠償責(zé)任是國家作為賠償義務(wù)主體的侵權(quán)責(zé)任，對其也應(yīng)從上述兩要件進行分析。

（一）歸責(zé)原則

歸責(zé)原則是指一方損害事實發(fā)生后，以何種標準判定相對方是否需承擔(dān)賠償責(zé)任。目前世界上實行國家賠償制度的國家采用的歸責(zé)原則主要有過錯歸責(zé)原則、違法歸責(zé)原則及其他歸責(zé)體系（如無過錯責(zé)任原則、危險責(zé)任原則、嚴格責(zé)任原則等）〔2〕。我國1994年《國家賠償法》第二條第一款規(guī)定：“國家機關(guān)各國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！边@一規(guī)范被普遍認為是將我國國家賠償之歸責(zé)原則確定為一元的違法歸責(zé)原則。但理論界對“違法”一詞的解釋有多種意見，如有的學(xué)者將其解釋為違反法律法規(guī)的明文規(guī)定，而另一些則認為違反法律的基本原則、不當行使自由裁量權(quán)、未履行合理注意等也屬于“違法”行為。除此之外，很多學(xué)者也指出一元的違法歸責(zé)原則并不能完全涵蓋公權(quán)力侵害公民、法人或組織權(quán)益進而需要承擔(dān)賠償責(zé)任的情形。

2010年修訂后的《國家賠償法》刪去了上述該條的“違法”兩字，有意表明職權(quán)行為是否違法不再是國家賠償責(zé)任的必然要件，只要是賠償主體在行使職權(quán)過程中對公民、法人和其他組織造成利益損害，且屬于《國家賠償法》之范圍內(nèi)，受害人均應(yīng)獲得賠償。江必新等學(xué)者認為，我國目前國家賠償制度已確立了多元化的歸責(zé)原則，即以違法歸責(zé)原則為主，以過錯及無過錯原則為補充。〔3〕但從《國家賠償法》目前所列舉的行政賠償范圍來看，行政賠償仍需以行政行為“違法”為條件，其中第三條第三款、第四款雖沒有出現(xiàn)“違法”二字，但均為違反《人民檢察法》、《監(jiān)獄法》等法律法規(guī)的更為嚴重的違法行為。何海波教授認為，此條修正只是為了使該條更恰當?shù)牡剡m用刑事賠償領(lǐng)域，行政賠償領(lǐng)域內(nèi)行為違法性仍是國家賠償?shù)臉?gòu)成要件?！?〕但筆者認為，在“違法”一詞內(nèi)涵尚未明確，以及修改后的《國家賠償法》總則部分不以職權(quán)違法性作為原則性要件的情況下，法院在審理行政賠償和刑事賠償案件中都應(yīng)首先判斷相對人的權(quán)益是否受到侵犯，然后再從《國家賠償法》中尋找符合案件情形的條款，該條款可能約束的是行政機關(guān)的違法行為，也可能是其不違反具體的法律法規(guī)的事實行為。

（二）責(zé)任構(gòu)成要件

責(zé)任構(gòu)成要件是指要求賠償義務(wù)主體承擔(dān)賠償責(zé)任時應(yīng)具備的要件或滿足的情形。對于國家賠償?shù)呢?zé)任構(gòu)成要件學(xué)術(shù)界一直有不同的觀點，筆者在此采用四要件說進行分析，即行為主體要件、行為要件、損害結(jié)果要件與因果關(guān)系要件。行為主體要件為侵權(quán)行為之主體，在我國包括國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員及法律法規(guī)授權(quán)的組織;行為要件即侵權(quán)主體所為之侵權(quán)行為，學(xué)術(shù)界之前普遍認為行為要件應(yīng)內(nèi)涵兩個方面的要素：一是要求該行為是職權(quán)行為，二是要求該行為必須構(gòu)成違法〔5〕， 但如前所述，《國家賠償法》修改后執(zhí)行職務(wù)行為之違法性是否應(yīng)作為賠償責(zé)任必然之構(gòu)成要件尚需進一步考量;損害結(jié)果即侵權(quán)主體職務(wù)違法行為所造成的客觀后果，包括人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利及部分非財產(chǎn)權(quán)利;因果關(guān)系要件考察侵權(quán)主體所為之行政行為與損害后果之間是否具有前因后果的關(guān)聯(lián)性，目前行政法學(xué)界中相當因果關(guān)系說占主流?！?〕

二、舉證責(zé)任

（一）相關(guān)理論

舉證責(zé)任要解決的就是責(zé)任構(gòu)成要件由誰舉證的問題，舉證責(zé)任被稱為訴訟的脊梁，其分配將關(guān)系雙方當事人在訴訟中的權(quán)利義務(wù)及訴訟后果的承擔(dān)。大陸法系國家大多將舉證責(zé)任分為行為意義上舉證責(zé)任和結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。行為意義上的舉證責(zé)任就是“誰主張，誰舉證”，其與訴訟結(jié)果沒有必定的關(guān)聯(lián)，承擔(dān)此責(zé)任的一方如不能有效證實自己的主張，只需承擔(dān)不能證明對方主張不成立的不利后果而不是敗訴的后果，該種舉證責(zé)任會隨著提供證據(jù)證明力的強弱在雙方之間移動;結(jié)果意義上的舉證責(zé)任與特定的訴訟后果有必然聯(lián)系，由法律預(yù)先設(shè)定，不能在雙方之間進行轉(zhuǎn)移，且只有在雙方經(jīng)過行為意義上的舉證責(zé)任后仍未能明確待證事實的情況下，結(jié)果意義上的舉證責(zé)任才開始顯示其作用，所以其分配將對訴訟結(jié)果產(chǎn)生重要影響。英美法系國家舉證責(zé)任也有兩類類型，其中的說服責(zé)任與推進責(zé)任，其內(nèi)涵分別與結(jié)果意義上的舉證責(zé)任與行為意義上的舉證責(zé)任近似。目前除美國以制定法形式將兩種舉證責(zé)任作了區(qū)分外，其他各國都沒有對舉證責(zé)任的兩種情形作出區(qū)分，各國一般通過司法解釋對這兩種舉證責(zé)任進行一定的說明?！?〕

（二）我國制度發(fā)展

我國行政賠償領(lǐng)域關(guān)于舉證責(zé)任的相關(guān)法律法規(guī)對行為意義上的舉證責(zé)任與結(jié)果意義上的舉證責(zé)任也未進行區(qū)分。2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第27條第（3）項①、2002年《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政賠償若干規(guī)定》）第32條②以及2014年《行政訴訟法》第38條第2款③均實際上是規(guī)定了結(jié)果意義上的舉證責(zé)任;而2010年《國家賠償法》第15條“賠償請求人與賠償義務(wù)機關(guān)對自己提出的主張，應(yīng)當提供證據(jù)”規(guī)定的是行為意義上的舉證責(zé)任，但受害人死亡或喪失行為能力導(dǎo)致舉證責(zé)任倒置的規(guī)定屬于結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。

結(jié)果意義上的舉證責(zé)任直接與敗訴后果相連接，所以探究結(jié)果意義上的舉證責(zé)任如何分配更為關(guān)鍵。特別需要指出的是，我國行政賠償責(zé)任因果關(guān)系要件在結(jié)果意義上的舉證責(zé)任分配有一個不斷變化的過程?！缎姓r償若干規(guī)定》、《若干解釋》中都要求原告對損害事實與行政行為之間具有因果關(guān)系負結(jié)果意義上舉證責(zé)任，而2002年《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》中刪除了“因被訴行為侵害”的表述，只需對“造成損害的事實提供證據(jù)”，可見最高人民法院有意免除原告對因果關(guān)系要件的舉證責(zé)任，2014年《行政訴訟法》第38條第2款則進一步表明了這種傾向。因此筆者認為，目前我國行政賠償訴訟制度實際上規(guī)定了原告對損害結(jié)果要件承擔(dān)結(jié)果意義上的舉證責(zé)任，其余要件承擔(dān)行為意義上的舉證責(zé)任。

三、證明妨礙及舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)承

證明妨礙是指沒有舉證責(zé)任的訴訟當事人一方因故意或過失行為造成證據(jù)滅失，待證事實真?zhèn)尾幻鲿r，由其承擔(dān)訴訟上不利后果的制度設(shè)計。8證明妨礙的法律后果在理論界有三種學(xué)說，分別是舉證責(zé)任轉(zhuǎn)承說、證據(jù)評價說以及降低證明標準說。

舉證責(zé)任轉(zhuǎn)承說是指在證明妨礙情形下，結(jié)果意義上的舉證責(zé)任從原承擔(dān)人轉(zhuǎn)承到妨礙舉證的當事人。舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)承需有法律的明確規(guī)定，如我國2014年《行政訴訟法》第38條第2款規(guī)定“在行政賠償、補償?shù)陌讣小虮桓娴脑驅(qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任?！?若原告能夠提供其主張的受損財產(chǎn)存在的初步證據(jù)，如受損物品清單，被告就應(yīng)當舉證證明原告受損事實不存在，否則其將承擔(dān)不利后果。

證據(jù)評價說是指法官基于證明妨礙行為而對妨礙者進行不利益的判斷，屬于法官自由心證范圍內(nèi)的證據(jù)評價，不屬于舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)承，不需要法律的明確規(guī)定。在《行政訴訟法》第38條第二款新增之前，最高人民法院發(fā)布的相關(guān)案例中就已經(jīng)出現(xiàn)了由被告承擔(dān)受損事實真?zhèn)尾幻髦焕蠊膶徟兴悸?。如在“廈門鴻益公司訴廈門市城監(jiān)支隊強制拆除違章建筑物行政賠償案”中，案例評析部分法院認定鴻益公司具體損失金額無法查清是由于城監(jiān)支隊程序違法造成的，所以舉證責(zé)任應(yīng)由城監(jiān)支隊承擔(dān)，否則將承擔(dān)不利后果。其實質(zhì)是在沒有法律規(guī)定的情況下，出于保護行政相對人的合法利益，法官通過自由裁量將事實不清、真?zhèn)尾幻鞯牟焕蠊麣w于行政機關(guān)。

降低證明標準說，是指被妨礙者的證明標準應(yīng)隨著妨礙者主觀可歸責(zé)性的增大而降低。學(xué)者其劃分為三種情形：妨礙者主觀狀態(tài)為故意時，法院基本上可以認定被妨礙者的主張真實;妨礙者主觀狀態(tài)為重大過失時，被妨礙者的舉證應(yīng)具有低度蓋然性;妨礙者主觀狀態(tài)為輕過失時，被妨礙者的舉證應(yīng)至少達到高度蓋然性〔9〕。降低證明標準說相比舉證責(zé)任轉(zhuǎn)承說以及證據(jù)評價說，既不需要法律法規(guī)的明確規(guī)定，避免了將證明妨礙情形限制在既定的范圍內(nèi)，也有一定的衡量標準，其區(qū)分了妨礙行為的主觀可歸責(zé)性，避免了完全依靠法官的自由心證帶來的較大不確定性。在2014年《行政訴訟法》修改前，就有法官根據(jù)降低證明標準說對行政賠償案件中受損害事實不明的情形作出了裁判。如“增城市大恒科技實業(yè)有限公司訴增城市城鄉(xiāng)規(guī)劃局行政強制拆除案”中法院認為由于行政機關(guān)的違法行為造成原告難以對損害后果進行舉證或無法舉證的，“應(yīng)當適當降低原告的證明責(zé)任”〔10〕。

四、典型案例〔11〕

（一）案情概要

“沙明保等訴馬鞍山市花山區(qū)人民政府房屋強制拆除行政賠償案”中，行政相對人認為行政機關(guān)非法將其房屋拆除，侵犯了其財產(chǎn)權(quán)，請求人民法院判令被告賠償損失。一審法院認定該行政拆除行為違法，但原告僅提供了損失物品的清單，沒有其他證據(jù)進行佐證，駁回了原告的賠償請求。本案一審判決于2015年7月20日作出，當時新《行政訴訟法》已經(jīng)生效，法院忽視了第38條新增的關(guān)于舉證責(zé)任轉(zhuǎn)承的規(guī)定，適用法律錯誤。二審法院修正了一審法院法律適用上的錯誤，認為行政機關(guān)拆除相對人房屋時，沒有依法對屋內(nèi)物品登記保全，也沒有制作物品清單，使得相對人不能對屋內(nèi)物品的財產(chǎn)損失情況進行舉證，故該損失是否存在、具體損失情況等舉證責(zé)任應(yīng)由行政機關(guān)承擔(dān)。

（二）案件評析

1.歸責(zé)原則

如前所述，我國目前國家賠償制度已確立了多元化的歸責(zé)原則，即以違法歸責(zé)原則為主，以過錯及無過錯原則為補充。在本案中，法院的審判思路是先判定房屋拆除行為違法，再從《國家賠償法》中找到對應(yīng)條款，由此來得出行政機關(guān)應(yīng)當承擔(dān)賠償責(zé)任的結(jié)論，可見其依然采用了修改前《國家賠償法》的一元化違法歸責(zé)原則。筆者認為雖然目前行政賠償范圍以“違法”為構(gòu)成要件，但由于“違法”之內(nèi)涵尚未明確，且《國家賠償法》總則中已將其刪除，今后在行政賠償案件中法院裁判應(yīng)立足于行政行為是否侵害行政相對人的合法權(quán)益而非是否違法，從而更好地實現(xiàn)《國家賠償法》之立法目的。

2.舉證責(zé)任轉(zhuǎn)承

本案中行政機關(guān)出于盡快完成征地事務(wù)之目的違法對相對人的房屋進行了拆除并毀損了屋內(nèi)物品，導(dǎo)致相對人無法對損害事實進行舉證，二者具有因果關(guān)系，構(gòu)成了證明妨礙情形，實現(xiàn)了《行政訴訟法》規(guī)定的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)承，即由被告來對損害事實承擔(dān)結(jié)果上的舉證責(zé)任。本案中被告無法提供其執(zhí)法時填寫的物品清單，無法舉證證明原告的損失究竟有哪些、損失數(shù)額有多大。但根據(jù)生活經(jīng)驗和邏輯推理，原告的財產(chǎn)損失肯定是存在的，而此時原告承擔(dān)了行為意義上初步的舉證責(zé)任——提供了自己的物品損失清單，因被告無法提供有力證據(jù)進行反駁，由其承擔(dān)不利后果。

3.賠償數(shù)額的裁量

本案中二審法院認定上訴人主張的實木雕花床價格已超出市場正常范圍，且上訴人未能舉證證明該床相較一般雕花床的特殊之處，不予采信，但為了盡可能地保護相對人的權(quán)利，法院結(jié)合目前市場價格并按“從高不從低”的原則綜合酌定賠償數(shù)額。需要注意的是，在受損害事實真?zhèn)尾幻鞯那闆r下，由實施妨礙行為一方承擔(dān)不利后果，但并不意味著法官可以不經(jīng)考察全部認同被妨礙一方的賠償清單及賠償請求，而是應(yīng)當從日常生活經(jīng)驗出發(fā)，運用法律思維和邏輯推理能力對其清單進行嚴謹?shù)姆治稣撟C。如果被妨礙方提出的損失清單內(nèi)物品并非普通家庭生活所需，或明顯超出了其家庭實際消費能力的，被妨礙一方應(yīng)舉證證明其損失確實存在，若舉證不能，法院應(yīng)推定該損失不存在〔12〕。由此可見，在某些案件中，證明妨礙情形發(fā)生后簡單將損害后果之舉證責(zé)任轉(zhuǎn)由被告承擔(dān)并不能完全解決問題，原告的舉證責(zé)任并未完全免除，此時可適當參照降低證明標準的相關(guān)理論。

五、進一步完善《國家賠償法》關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定

2010年我國《國家賠償法》修訂中增加行政賠償訴訟中舉證責(zé)任的有關(guān)規(guī)定，明確“行政賠償案件中賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)對自己提出的主張應(yīng)當提供證據(jù)”。但如前所述，這種規(guī)定只是行為意義上舉證責(zé)任的分配，如果不進行結(jié)果意義上舉證責(zé)任的分配，仍無法解決要件事實無法證實時由誰承擔(dān)不利后果的問題。〔13〕相較于《證據(jù)規(guī)定》及《行政訴訟法》，《國家賠償法》關(guān)于行政賠償訴訟中結(jié)果意義上舉證責(zé)任的分配問題僅有一項規(guī)定，即第十五條第二款。但該條實際上已被《行政訴訟法》第38條涵蓋，即行政賠償訴訟中，原告僅需對損害事實承擔(dān)結(jié)果意義上的舉證責(zé)任，因果關(guān)系等責(zé)任構(gòu)成要件均由行政機關(guān)承擔(dān)結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。

筆者認為，《國家賠償法》今后可通過發(fā)布司法解釋等方式對行為意義上的舉證責(zé)任和結(jié)果意義上的舉證責(zé)任有所區(qū)別，特別對原被告結(jié)果意義上舉證責(zé)任的分配應(yīng)該進一步明確。同時，對證明妨礙情形的規(guī)定不應(yīng)局限于《行政訴訟法》第38條第二款舉證責(zé)任轉(zhuǎn)承的規(guī)定，可以吸收借鑒降低證明標準說等理論學(xué)說，在沒有法律明確規(guī)定的情況下也可根據(jù)妨礙人的主觀狀態(tài)與被妨礙人所主張受損害事實的可能性真實性等情形對訴訟雙方的舉證責(zé)任進行合理調(diào)整，從而實現(xiàn)理論與立法的有效銜接，同時也能更好地激勵雙方參與訴訟，提供證據(jù)，提高審判質(zhì)量與效率，保護當事人合法利益。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王利明.侵權(quán)行為法歸責(zé)原則研究〔M〕.北京：中國政法大學(xué)出版社，1992：354.

〔2〕〔3〕〔5〕最高人民法院賠償委員會辦公室.《中華人民共和國國家賠償法》條文理解與適用〔M〕.北京：人民法院出版社，2010：34-43-46.

〔4〕何海波.行政訴訟法〔M〕.北京：法律出版社，2016：477.

〔6〕馬懷德.完善國家賠償理發(fā)基本問題研究〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2008：203.

〔7〕陳剛.證明責(zé)任概念辨析〔J〕.現(xiàn)代法學(xué)，1997，（02）：32-38.

〔8〕〔9〕陳界融.證據(jù)法：證明負擔(dān)原理與法則研究.北京.中國人民大學(xué)出版社，2004：204：213.

〔10〕廣東省高級人民法院（2010）粵高法行終字第 153 號判決.

〔11〕最高人民法院指導(dǎo)案例91號，由最高人民法院審判委員會討論通過，于2017年11月15日發(fā)布.

〔12〕郭修江.監(jiān)督權(quán)力 保護權(quán)利 實質(zhì)化解行政爭議——以行政訴訟法立法目的為導(dǎo)向的行政案件審判思路〔J〕.法律適用，2017，（23）：08-16.

〔13〕高丹.行政訴訟證據(jù)制度若干問題研究〔D〕.吉林大學(xué)，2012.

〔責(zé)任編輯：張 港〕