淺談PPP模式下項目財務管理問題

謝曉芳

摘要：2018年4月7日，中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布了《關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》，加上之前已發(fā)布的財辦金（2017）92號文、國資發(fā)財管（2017）192號文的影響，金融機構已基本暫停了PPP項目資本金融資業(yè)務。新形勢下政府和社會資本合作（PPP）模式如何發(fā)展，地方政府融資平臺的改革都面臨挑戰(zhàn)，文章結合PPP模式項目公司運作實際情況闡述項目財務管理的內(nèi)容、特點、存在問題，并提出相應的改善對策。

關鍵詞：財務管理;項目;PPP模式

一、PPP模式下項目財務管理的相關理論

（一）PPP模式的概念和特點

PPP模式，又稱政府和社會資本合作模式，雙方在平等協(xié)商的基礎上訂立合同，明確各自的責權利，這種關系的特征是“利益共享、風險共擔、全程合作”，它既可以使政府的財政負擔減輕，又可以使社會主體的投資風險降低，實現(xiàn)雙方合作共贏。1995年我國開始引入PPP模式，2014年初開始全面推進PPP模式的應用，廣泛涉及能源、水利建設、交通運輸、農(nóng)業(yè)、旅游等公共服務領域。截至2018年3月末，全國政府和社會資本合作綜合信息平臺項目管理庫累計項目總數(shù)7420個，投資額11.5萬億元，其中文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、旅游等6個基本公共服務領域項目繼續(xù)增長，3月末累計項目總數(shù)1349個、投資額12084億元。PPP模式在理順政府與市場關系、推動各類資本融合、優(yōu)勢互補、增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力、提升公共服務效率等方面有著良好的促進作用。

（二）PPP模式下項目財務管理的內(nèi)容和特點

1. PPP項目實施流程分為五大環(huán)節(jié)，財務管理在各個環(huán)節(jié)的具體運用各有不同

（1）項目識別。主要由各地政府的發(fā)改委、財政部門會同行業(yè)主管部門，通過項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證，對潛在的PPP項目進行評估篩選并確定備選項目。

（2）項目準備。政府部門按照PPP項目的初步設計和具體情況進行投資估算、工程概算和財務測算，組織項目實施方案的準備、編制工作。

（3）項目采購。確定合作方——社會資本，社會資本投入占項目公司的大部分股份，是項目控股方，參與項目管理，以方便提高效率。政府不參股或可以指定相關機構參股，用小股比例撬動社會資本的投資積極性，使項目的決策和運行符合社會公眾利益。

（4）項目執(zhí)行。政府部門與社會資本設立項目公司，并進行融資管理、績效監(jiān)測與支付和中期評估工作。既要保證資金的來源，又要做好資金的管理，在滿足項目的建設運營周轉(zhuǎn)需要的情況下，使用最低的資本成本和資金占用，保證適度的還債能力，使政府、社會資本和社會公眾三方的動態(tài)利益均衡。

（5）項目移交。移交之前，聘請資產(chǎn)評估公司對所需移交的資產(chǎn)進行評估，政府根據(jù)評估的最終結果來確定向社會資本支付的補償金額。移交之后，需評估整個PPP項目的應用效益，將績效評價結果和項目初期設計進行對比，看是否達到最初預期的效果，以及需要注意和改進的地方。

2. PPP模式下項目財務管理的特點

（1）復雜的財務管理環(huán)境。PPP項目的運作，是通過政府授權，社會資本來操作的，金融機構導向會影響投資、籌資活動，同時還要接受公眾監(jiān)督，因此PPP項目發(fā)展受到的財務管理環(huán)境比較復雜。

（2）不同于傳統(tǒng)的財務管理目標。PPP項目財務管理“不以追求利潤最大化”為目標的這一特性，決定了在確定財務目標時，要以民眾的承受能力作為限定，不可以盲目定價。

（3）任務巨大的項目財務風險防范。因為PPP項目一般投入資金都比較大，建設周期比較長，涉及的當事人之間關系復雜，所以項目財務風險的防范和規(guī)避就必須要加強。

（4）確定的項目財務管理期限。PPP項目的財務管理工作要充分考慮，到達期限時需按照規(guī)定的要求和程序，把項目移交給政府或者其指定的接受人。

二、PPP模式下項目財務管理中存在的問題

與傳統(tǒng)模式相比，PPP模式下項目財務管理在獨立性方面，沒有獨立的自由裁量權、決定權，缺乏獨立性;在目標方面，由于PPP項目的公益性特征，其財務管理目標難以界定，并不是簡單的利益至上，目標既不穩(wěn)定也不清晰;在內(nèi)容方面，PPP模式下，僅股利政策由項目公司決定，籌資管理嚴重依賴社會資本方股東，投資管理以執(zhí)行細化、落實政府實施方的愿景為主，進行投資決策的時候很少。具體問題表現(xiàn)為以下三個方面。

（一）財務管理決策缺乏權威性

PPP模式下的項目公司，主要是進行公共產(chǎn)品服務，其最終的服務對象為公眾，實際的服務對象是公眾利益代言人即通常意義上的“公共部門”。由于公司未來現(xiàn)金流入主要是政府的財政預算資金，項目在采購結束后，政府通過授權公共部門作為項目實施方，參與公司的日常管理，在實際管理中成為“隱形人”;委托出資代表（通常是平臺公司）代為出資，出資代表的身份和地位雖然等同于股東社會資本方，但卻無法完全行使股東權利，因此在項目公司存續(xù)期間，項目公司的財務管理方面的重大決策權威性不足。

（二）項目資金融資管理體系不健全

在PPP管理模式下，政府財政資金的涉及量比較少，需要大量的社會融資，但社會資本參與的融資成本一般都比較高，費用支出比較大，而合理的擔保體系還沒有形成，造成投融資管理體系的不健全。2018年4月7日，中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布了《關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》，加上之前已發(fā)布的財辦金（2017）92號文、國資發(fā)財管（2017）192號文的影響，金融機構已基本暫停了PPP項目資本金融資業(yè)務，短期內(nèi)建筑類企業(yè)依靠墊資施工，如資本金融資長時間得不到解決，甚至可能出現(xiàn)爛尾工程，政府追究建筑企業(yè)的違約責任，導致糾紛不斷。資本金融資難已嚴重影響建筑類企業(yè)參與PPP項目的積極性，不利于PPP項目未來的持續(xù)健康發(fā)展。

（三）專業(yè)人才和復合型人才缺乏

我國基礎設施項目建設周期漫長，內(nèi)容復雜，環(huán)節(jié)較多，再加上PPP新型的公共基礎設施建設模式，政府和部分企業(yè)認識不足，欠缺相關專業(yè)的人才，更加缺乏復合型的人才。不管是從法律和金融方面的經(jīng)驗、建設單位財務核算，還是工程預決算，對人才要求極高，更不必說在建設工程中擔當參謀和監(jiān)督職能的要求更高。

三、PPP模式下項目財務管理的改善對策

（一）依法授權，各司其職，盡可能使項目公司財務決策的效果和效率得到提高

社會資本方和政府方出資代表對項目公司的財務管理都負有股東法定的權利，可是PPP項目實施方和對應的政府監(jiān)督部門的理念對項目公司的財務決策實際影響很大。因此，在其項目公司成立后，應及時召開各方參與的“股東大會”，明確該項目的實施機構、政府方出資代表以及社會資本方等各方參與項目建設、項目公司管理的方式、權利和義務，對關鍵業(yè)務制定具體流程，充分征求各方意見，確保項目公司的財務管理既能發(fā)揮市場靈活的機制，又可以滿足政府的監(jiān)管需要，就可以較好地實現(xiàn)國家推廣PPP模式的目的。在公司日常管理中，項目實施方要根據(jù)政府所授權積極推行聯(lián)審機制，充分發(fā)揮其部門合力，積極協(xié)調(diào)，努力創(chuàng)造出良好的外部環(huán)境，在提高財務決策效果和效率的同時，順利推進PPP項目的實施。

（二）轉(zhuǎn)變觀點，變“資本金融資”為“資本金投資”，增加PPP項目股權投資的流動性

摒棄過去依靠建筑企業(yè)提供增信融資的思維，以投資的思維關注項目自身的收益率，依靠項目自身現(xiàn)金流實現(xiàn)投資收益，通過PPP項目股權端的資產(chǎn)證券化，實現(xiàn)未來現(xiàn)金流的提前變現(xiàn)，保證產(chǎn)業(yè)基金在建設期投完后有通道可以實現(xiàn)退出，在項目公司進入運營期有足夠現(xiàn)金流時，允許項目公司減資，允許資本金和項目貸款按一定比例同時退出。

（三）高度重視，加強專業(yè)復合型人才的培養(yǎng)

為了真正了解情況，實現(xiàn)監(jiān)管，應當鼓勵基礎設施建設財務人員深入施工現(xiàn)場，了解工程現(xiàn)場狀況，熟知基礎設施建設的基本知識，同時應對PPP專業(yè)知識進行培訓，通過實地考察PPP項目的先進案例，培養(yǎng)具有金融、財務、法律等方面的專業(yè)技術復合管理人才，充分發(fā)揮財務人員的參謀作用，提高財務管理效果以保障投資方的利益。

四、應用案例分析

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民群眾對公共服務效率、精神文明的訴求越發(fā)強烈，2015年《國務院關于推進簡政放權放管結合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》中要求地方政府主動適應和引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持民意為先、問題導向，推進簡政放權、放管結合和轉(zhuǎn)變政府職能工作。為拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道、激發(fā)民間投資活力，運城市人民政府根據(jù)自身情況響應國家、省政府號召，順應政策趨勢，將運城市民服務中心項目采用PPP 模式進行運作，引進社會資本，轉(zhuǎn)換政府職能，緩解融資壓力。通過市民服務中心的建設，一方面可以增強政府的服務功能，集中行政審批、受理、辦證等部門一起辦公，可以簡化流程、提升工作效率;另一方面，通過窗口式辦理方式、規(guī)范的制度建設，不僅可以提升政府在人民群眾中的形象，還可以充分貫徹簡政放權、放管結合轉(zhuǎn)變政府職能的要求。

該項目由運城市人民政府授權運城市規(guī)劃勘測局為實施機構，負責項目選址、可研環(huán)評、立項等前期準備工作，公開采購社會投資者;授權運城市城市建設投資開發(fā)有限公司（簡稱城投公司）作為政府出資人代表履行出資責任，依法確定該項目社會資本方，雙方共同出資設立一家有限公司，作為實施項目投資、融資、建設及運營維護各項工作的項目公司，在該項目公司中城投公司持股10%，社會資本方持股90%。

該項目運行模式為：在合作期限內(nèi)，由乙方采用BOT（建設-運營維護-移交）運作方式進行項目的投資、建設、運營維護等工作，政府方依照相關規(guī)定及合同的約定通過支付可用性付費使用項目資產(chǎn)，使用期內(nèi)政府方（規(guī)劃局）對項目公司運營績效進行考核并根據(jù)考核結果支付運維績效服務費。項目公司通過提供可用性服務、運維服務獲取合理的投資回報。項目合作期限設定為22 年，包含2 年建設期。合作期滿后將項目公司所有資產(chǎn)無償移交給運城市政府或其指定單位。

通過上述運行模式，政府與社會資本進行股權合作，很好地實現(xiàn)風險共擔、利潤共享，強化政府監(jiān)管職能，有助于在行政監(jiān)管之外增強政府方在股東管理、風險控制等監(jiān)管方面的作用，引導項目公司注重公眾利益。

該項目建設費用基本是社會資本來負責籌集，所以他們必須強化成本控制，加強管理以保證預期效益的實現(xiàn)，通過政府支付可用性服務費及運維績效服務費使用項目資產(chǎn)，實現(xiàn)了政府監(jiān)管，企業(yè)經(jīng)營、企業(yè)控股，充分發(fā)揮社會資本的活力，使社會資本的投資回報得到保證。

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（作者單位：山西省運城市城市建設投資開發(fā)有限公司）