新化縣易地扶貧搬遷問題研究

(湖南人文科技學(xué)院經(jīng)管系 湖南 婁底 417000)

一、十三五精準(zhǔn)實(shí)施階段易地扶貧搬遷情況

新化一直以來是一座傳統(tǒng)地農(nóng)業(yè)貧困縣，但由于山區(qū)較多，就地發(fā)展困難，十三五期間的易地扶貧搬遷工程探索推進(jìn)“四近一建”模式，累計(jì)實(shí)施易地扶貧搬遷建設(shè)項(xiàng)目84個(gè)、建成住房面積54萬余平方米，“1+3+X”拎包入住集中安置模式。紫鵲界生態(tài)旅游田園綜合體，渠江源和古桃花源基礎(chǔ)設(shè)施、大熊山—梅山龍宮省級(jí)地質(zhì)公園、正龍古村三期、渠江源度假村建設(shè)助推脫貧工作。新化縣易地扶貧搬遷盡量采取地域相鄰的村組為單元，實(shí)行整體搬遷或局部搬遷，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施。

根據(jù)新化自身的特色，在安置選址上著力打造易扶新村，在124個(gè)集中安置點(diǎn)中，靠近景區(qū)的有15個(gè)，依托旅游扶貧安置，比如水車鎮(zhèn)奉家村，奉家鎮(zhèn)是旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)，易地扶貧安置點(diǎn)的幫扶措施與旅游結(jié)合起來，在全域旅游，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)大方針引導(dǎo)下，政府整合休閑農(nóng)業(yè)和文化旅游資源，旅游大鎮(zhèn)水車鎮(zhèn)和奉家鎮(zhèn)的易地扶貧搬遷房屋建設(shè)風(fēng)貌與當(dāng)?shù)芈糜斡袡C(jī)結(jié)合梯田觀光農(nóng)耕文化及茶旅文化，讓群眾有后續(xù)脫貧生存依托。水車鎮(zhèn)奉家鎮(zhèn)易地扶貧搬遷安置點(diǎn)的奉某某先生搬遷至新環(huán)境后，在附近紫氣東來茶葉種植基地務(wù)工，鄉(xiāng)村旅游助推茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展，靠近縣鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的6個(gè)，西河鎮(zhèn)率先探索成功1+3+x拎包入住建設(shè)模式，即搬遷安置戶享有門面10年免費(fèi)使用權(quán)，門面由搬遷戶自主經(jīng)營(yíng)或者整體出租，前十年的租金歸搬遷戶集體所有，全縣累計(jì)有53個(gè)項(xiàng)目共265棟安置房采取了這種建設(shè)模式，瑯塘五星安置點(diǎn)也是采取“樓上住家，樓下就業(yè)”的幫扶模式。補(bǔ)貼成立引進(jìn)扶貧車間，發(fā)揮效益，打造產(chǎn)住融合體，增添搬遷群眾致富信心，增強(qiáng)搬遷群眾“自我造血”功能?？拷擎?zhèn)的29個(gè)，靠近行政村中心的71個(gè)，地理位置的改變，增加群眾就業(yè)機(jī)會(huì)。

二、易地扶貧搬遷的成效

新化雖然地廣但人口也眾多，150多萬人口，絕大多數(shù)在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，脫貧難度顯而易見，在離開發(fā)展不利的山區(qū)之前，搬去群眾居住地山行復(fù)雜，交通不便，生活條件不佳，當(dāng)實(shí)行易地扶貧搬遷后，搬遷群眾的住房條件明顯改善，從前居住的土，木房，危房，都成為了磚房，搬遷群眾離開深山高寒地區(qū)，搬遷到靠近縣城，城鎮(zhèn)或中心行政村等地，給求學(xué)，看病，工作都帶來了便利。易地扶貧搬遷也帶來了經(jīng)濟(jì)，生態(tài)，社會(huì)效益，新化縣以前未進(jìn)行旅游及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)前，群眾環(huán)保意識(shí)淡薄，亂砍亂采現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，自然資源被不加節(jié)制利用甚至破壞，出現(xiàn)越墾越窮的現(xiàn)象，搬遷過程中的退耕還林，宅基地修復(fù)等生態(tài)恢復(fù)措施，明顯改善生態(tài)環(huán)境，通過搬遷原惡劣環(huán)境，緩解生態(tài)環(huán)境惡化。而技能培訓(xùn)激發(fā)內(nèi)生脫貧動(dòng)力，降低扶貧扶貧成本。易地扶貧搬遷改變了移民的生活方式，生活環(huán)境的改變帶來生活狀態(tài)的改變，新的安置點(diǎn)加強(qiáng)了不斷與外界交流的機(jī)會(huì)，接收不同的文化，心態(tài)從以前的等待幫助變?yōu)榱俗栽附邮招碌纳罘绞健?/p>

三、易地扶貧搬遷存在的主要問題

(一)對(duì)扶貧政策認(rèn)識(shí)不到位

貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)，主要表現(xiàn)為戶主姓名錯(cuò)誤、備案卡數(shù)量與賬戶資金數(shù)量不一致。因?yàn)樨毟F是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，而扶貧系統(tǒng)不是隨時(shí)隨地可以更新，容易存在識(shí)別不精準(zhǔn)的情況。

面積控制不準(zhǔn)確。一是面積超標(biāo)：全縣人均面積超過25平方米的建房戶有26戶，占10.7%。如J鎮(zhèn)戶c村劉某明家庭建檔立卡為6人，面積260平方米，人平面積43.3平方米、吉某鎮(zhèn)T村王某哲家庭建檔立卡為3人，面積561平方米，人平面積187平方米；Y鎮(zhèn)L新村肖某林家庭建檔立卡為3人，面積131.0平方米，人平面積43.6平方米。Y鎮(zhèn)東嶺村楊某梅，家庭建檔立卡為6人，面積300.0平方米，人均面積50.0平方米。

這是因?yàn)檗r(nóng)村建房的傳統(tǒng)觀念，容易攀比，貪高求大，不過不符合易地扶貧搬遷政策的都予以清退。有時(shí)候由于農(nóng)村生產(chǎn)生活要求，需要相應(yīng)的農(nóng)舍來存儲(chǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活工具進(jìn)行農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)活動(dòng)。豪華裝修問題，全縣豪華裝修的共有14戶，占全縣總戶數(shù)的5.8%。

二是面積不足：全縣面積未達(dá)標(biāo)的有16戶，占6.6%。如新化J鎮(zhèn)F村的夏某山，建檔立卡為7人，面積111.3平方米，人平面積15.9平米；J鎮(zhèn)P村吳某就，建檔立卡為7人，面積130.4平方米，人平面積18.6平米；Y鎮(zhèn)潤(rùn)民村陳某建檔立卡為3人，面積48平方米，人平均面積16平米。

這會(huì)造成房屋功能不全問題，在分散安置中，部分農(nóng)戶在新房自建時(shí)為從住房安置補(bǔ)貼中節(jié)省更多資金而犧牲了住房的質(zhì)量和功能，忽略了安全性和功能齊全性，在房屋分類使用格局方面偷工減料，犧牲廚房廁所，甚至犧牲臥室。

新化縣有43戶存在房屋功能不全問題，占全縣總戶數(shù)的17.8%。有的房屋在設(shè)計(jì)時(shí)就沒有設(shè)計(jì)衛(wèi)生間或廚房，有些沒有臥室。有些房子沒有廚房或浴室，有些房子沒有廚房，做飯就在樓梯間，有的房子非常的小，無臥室，有的家在設(shè)計(jì)時(shí)就沒有設(shè)計(jì)有廚房衛(wèi)生間，廚房衛(wèi)生間現(xiàn)在是在主體工程外用木板簡(jiǎn)易搭建。房屋功能不全的吉慶鎮(zhèn)有27戶；游家鎮(zhèn)有13戶；桑梓鎮(zhèn)3戶。群眾建房沒有高瞻遠(yuǎn)矚，房屋功能沒有實(shí)現(xiàn)完全，生活質(zhì)量沒有提高，易地扶貧搬遷的意義就失去了。

(二)少數(shù)搬遷戶自籌資金超標(biāo)比較嚴(yán)重

2016年新化縣易地扶貧項(xiàng)目實(shí)施中允許進(jìn)城購(gòu)房，全年購(gòu)房戶達(dá)到23戶，購(gòu)房安置地址為縣城購(gòu)房和吉慶鎮(zhèn)金星社區(qū)。從全覆蓋調(diào)查來看，購(gòu)房安置出現(xiàn)以下幾種情況：一是高檔小區(qū)購(gòu)房，全縣有2戶，其中一人購(gòu)房地址為縣城金色海岸小區(qū)，該小區(qū)市場(chǎng)單價(jià)每平米3600元，貸款金額30.0萬元；另一人購(gòu)房地址為縣城華夏和美小區(qū)，該小區(qū)市場(chǎng)單價(jià)每平米4000元，貸款金額30.0萬元；二是購(gòu)房資金自籌大部分超標(biāo)，這種情況比較多，全縣有19戶自籌資金超標(biāo)，占全部購(gòu)房安置戶的82.6%。自籌資金超標(biāo)數(shù)額在幾萬到幾十萬不等；三是購(gòu)房安置戶高規(guī)格裝修的有2戶。

自籌資金超標(biāo)的全縣有60戶，占全縣總戶數(shù)的24.8%。一是分散自建自籌資金超標(biāo)的共有32戶，其中吉慶鎮(zhèn)12戶，游家鎮(zhèn)20戶，二是購(gòu)戶安置自籌資金超標(biāo)的共有28戶，超標(biāo)額從3.0萬到十幾萬不等，其中吉慶鎮(zhèn)19戶，游家鎮(zhèn)8戶，以及上梅鎮(zhèn)宋家?guī)X村肖某。

這體現(xiàn)了易地扶貧搬遷資金投入與需求之間存在矛盾，湖南省“十三五”時(shí)期全省易地扶貧投資初步預(yù)計(jì)480億元，其中農(nóng)戶自籌部分建房資金和中央投資預(yù)算達(dá)到80億，缺口資金成了各級(jí)政府需要解決的問題，隨著建筑材料及人力資本物價(jià)不斷上漲，及湘中地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平在全國(guó)范圍內(nèi)一般，搬遷群眾的資金籌措能力有限，可是對(duì)于分散自建來說，每人2萬元的補(bǔ)貼，三口之家政策每人六萬元，對(duì)于修建75平方米的住房來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，搬離了舊環(huán)境，剩余的資金缺口只能通過貸款解決，并且遠(yuǎn)離原居住地后，生活必需品只能通過購(gòu)買，不能自給自足，無形中增添了了搬遷生活的成本，帶來更大的壓力。

新化縣購(gòu)房安置補(bǔ)助政策規(guī)定新化縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)商品放每人嚴(yán)格按照2000元一平，總共25平方米進(jìn)行補(bǔ)助每人5萬元。但是現(xiàn)在新化縣城房?jī)r(jià)均價(jià)四千多，對(duì)于一個(gè)三口之家來說意味著要背負(fù)十多元債務(wù)，大多數(shù)搬遷戶會(huì)選擇貸款。

(三)整體上扶貧搬遷資金缺口較大

資金使用問題。截止到2017年4月27日，全縣2016年已承接資金額度38802.4萬元，累計(jì)已支付金額31638.77萬元，資金支付進(jìn)度81.5%。

截止到2018年2月27日，2017年全縣已承接資金額度68137.2萬元，計(jì)已支付金額45375.063萬元，資金支付進(jìn)度66.6%。目前吉慶鎮(zhèn)的資金已按每戶70%比例撥付給了搬遷戶，游家鎮(zhèn)的搬遷戶資金還沒有進(jìn)行撥付。資金撥付慢必然導(dǎo)致搬遷進(jìn)度慢，搬遷進(jìn)度慢，搬遷成效大打折扣。

搬遷入住問題。全縣實(shí)施搬遷的242戶中已達(dá)到搬遷入住條件，搬遷入住的達(dá)到207戶，入住率達(dá)到85.5%。從2016年的全覆蓋的結(jié)果來看，新化縣已達(dá)到搬遷入住條件，搬遷入住的達(dá)到203戶，入住率達(dá)到83.9%。從2017年的全覆蓋的結(jié)果來看，新化縣15戶搬遷戶只有4戶搬遷，入住率達(dá)到26.7%。土地利用問題是易地扶貧搬遷進(jìn)度開展的一大制約，搬遷進(jìn)程不能達(dá)到百分之百。

故土難離也是易地扶貧搬遷工作中應(yīng)該考慮的心理因素，通過調(diào)研非自愿搬遷移民，發(fā)現(xiàn)文化水平越低，年齡越大，搬遷的心理越保守。搬遷會(huì)增加他們的生活負(fù)擔(dān)，不搬遷會(huì)增加子女和親人的負(fù)擔(dān)而不好抉擇。

拆舊復(fù)墾問題。全縣已實(shí)施搬遷的242戶建檔立卡戶中有9戶是未簽拆舊協(xié)議的，占全縣總戶數(shù)的3.7%。已簽協(xié)議舊房已拆的全縣有97戶，占全縣總戶數(shù)的40.1%，已簽未拆的有136戶，占全縣總戶數(shù)的56.2%，已拆的戶數(shù)有97戶，占全縣總戶數(shù)的56.2%。

據(jù)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)截至2018年全縣全部的拆遷戶都沒有進(jìn)行復(fù)墾。民眾對(duì)易地扶貧搬遷政策把握不精準(zhǔn)，存在一定的僥幸心理，生態(tài)修復(fù)意識(shí)弱，覺得可以不要將原有土地進(jìn)行復(fù)墾，能兩地有地更有安全感。新的搬遷地的原居民的土地有些雖然處于閑置狀態(tài)，寧可荒置但也沒有得到流轉(zhuǎn)利用，因?yàn)檗r(nóng)民視土地為命。不會(huì)輕易信任將土地交付他人，而政府沒有進(jìn)行高效合作社等流轉(zhuǎn)宣傳方式，也是使土地荒置的一部分原因。

(四)有的搬遷戶住房安置建設(shè)工程質(zhì)量不高

項(xiàng)目選址(含原址重建、簡(jiǎn)單位移)，全縣選址不合理的共有36戶，占全縣總戶數(shù)的14.9%，其中1戶新房就建在老房旁。35戶選址不合理有以下三種情況：一是有26戶屬于原址重建、簡(jiǎn)單位移的；二是有8戶為不屬于“一方水土養(yǎng)不起一方人”的搬遷區(qū)域；三是新戶選址在高檔小區(qū)的有2戶

住房安置工程及其附屬設(shè)施的選址、修建、維護(hù)采取統(tǒng)規(guī)自建方式和統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建兩種形式開展，實(shí)際實(shí)施過程中能夠直觀評(píng)判的質(zhì)量結(jié)果發(fā)現(xiàn)集中安置配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善，項(xiàng)目進(jìn)度滯后，因?yàn)殡S著材料價(jià)格上漲，工程造價(jià)上漲，壓縮質(zhì)量成了承包商選擇。

(五)部分搬遷戶與他人合建房產(chǎn)權(quán)不清

全縣合建房共有35戶，都簽訂有共建協(xié)議，其中產(chǎn)權(quán)不清的有7戶，親人合建容易產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)不清的狀況。這體現(xiàn)了群眾法律意識(shí)不強(qiáng)及政府的監(jiān)管不到位。

在農(nóng)村親人之間抱團(tuán)建房是件常見的事情，特別是對(duì)于本身經(jīng)濟(jì)困難的貧困戶，親人之間的扶持更是不鮮見，可是產(chǎn)權(quán)不清在日后的意外情況中容易存在法律風(fēng)險(xiǎn)和增加基層政府日后調(diào)解矛盾的可能。提前區(qū)分不同困難群眾，分策對(duì)待，對(duì)確實(shí)無力建房的群眾采取兜底安置，陽(yáng)光院安置等方式。

四、提升易地扶貧搬遷績(jī)效的對(duì)策

針對(duì)縣內(nèi)出現(xiàn)的搬遷對(duì)象不精準(zhǔn)、住房建設(shè)面積控制不嚴(yán)、就近安置、自籌資金超標(biāo)、房屋功能不全、針對(duì)拆遷復(fù)墾進(jìn)展緩慢、缺乏后續(xù)配套措施等問題，提出以下建議:

(一)轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化易地搬遷扶貧思想政治工作

政府在制定政策文件之初，應(yīng)盡量使用簡(jiǎn)單直接的語(yǔ)言文字，特別是基層政府的宣講性文件，可采用口語(yǔ)化文字，使基層執(zhí)行工作人員與搬遷對(duì)象也能清晰直觀了解政府的相關(guān)政策，如需要可采用附表形式詳細(xì)闡述，阻止曲解政策的可能。同時(shí)強(qiáng)化相關(guān)工作人員對(duì)與政策的掌握力度，對(duì)于直接與搬遷對(duì)象進(jìn)行宣傳的工作人員與村組干部，可采用組織統(tǒng)一培訓(xùn)與考試的形式，確保其真正了解政策內(nèi)涵。異地扶貧搬遷政策的宣傳工作，應(yīng)以村組為中心，可采用組織搬遷對(duì)象座談會(huì)和上門一對(duì)一拜訪相結(jié)合的方式進(jìn)行宣講，同時(shí)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)宣傳車與鄉(xiāng)村廣播，確保家家知曉、戶戶了解。

(二)加快實(shí)施拆舊復(fù)墾，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

縣政府要加強(qiáng)易地搬遷拆舊復(fù)墾工作的組織督導(dǎo)，對(duì)突發(fā)性情況進(jìn)行及時(shí)處理，并且讓有關(guān)部門進(jìn)行積極的配合與調(diào)查，一起推進(jìn)搬遷工作進(jìn)度。要按易地搬遷拆舊復(fù)墾面積和地類，研究制定獎(jiǎng)勵(lì)辦法和流轉(zhuǎn)收益的分配方案，讓搬遷居民愿意把老房子拆除并且要及時(shí)把生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題和土地復(fù)墾問題處理到位，要重復(fù)利用好與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減的相關(guān)政策，解決好易地搬遷融資資金還款來源。

鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村扶貧后必將進(jìn)行的歷程，而鄉(xiāng)村振興需要客觀基礎(chǔ)，土地是發(fā)展的基礎(chǔ)，舊住宅，廢棄宅基地，空心村等閑置用地占用了建設(shè)用地資源的同時(shí)影響了村容村貌。以公開的方式流轉(zhuǎn)用于建設(shè)對(duì)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)大有裨益。

(三)繼續(xù)加大經(jīng)費(fèi)投入力度，確保易地搬遷工作可持續(xù)開展

易地扶貧搬遷工程量浩大，雖然有扶貧專項(xiàng)資金及群眾自籌資金等來源渠道廣，資金缺口顯而易見，現(xiàn)在的現(xiàn)金補(bǔ)貼湖南是兩萬元，但無論對(duì)于集中搬遷用于安置房的修建中，而分散搬遷，群眾提前要墊付部分搬遷費(fèi)用，建設(shè)驗(yàn)收成功才能得到補(bǔ)貼，政府補(bǔ)貼少且不及時(shí)，這對(duì)于需要解決貧困根源的貧困群眾遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，所以政府應(yīng)加大資金補(bǔ)貼力度，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，除了房屋修建補(bǔ)貼外，安置補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等各類扶貧補(bǔ)貼都應(yīng)盡量為搬遷群眾爭(zhēng)取到位。

強(qiáng)化后續(xù)產(chǎn)業(yè)及就業(yè)扶持，縣要按照“以產(chǎn)帶遷”“以業(yè)促遷”的要求，制定易地搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶持工作方案，并將有助于采取措施落實(shí)到居民家庭中，確保搬家、按期脫離貧困，能夠如期就業(yè)，不影響生活，從源頭上把搬遷家庭的生存發(fā)展問題解決了。

貧困人口參與鄉(xiāng)村旅游的形式主要有3種：一是投入景區(qū)、農(nóng)家樂等接待點(diǎn)的服務(wù)、管理、后勤工作；二是積極參與鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的開發(fā)和運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)貧困人口以土地入股、實(shí)物入股、勞動(dòng)力入股等形式開發(fā)景點(diǎn)、開設(shè)農(nóng)家樂、開辦旅游服務(wù)場(chǎng)所等；三是參與鄉(xiāng)村旅游配套項(xiàng)目的生產(chǎn)工作，工藝品、土特產(chǎn)等旅游商品生產(chǎn)、加工。通過就業(yè)的方式解決貧困。新化擁有豐富的旅游資源，而歷史原因以來，貧困大多發(fā)生在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但自從新化開始?xì)w以旅游立縣理念以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以前阻礙致富的障礙在易地搬遷整體政策下資源得到有效利用，一直以來踐行區(qū)域旅游發(fā)展戰(zhàn)略，加大鄉(xiāng)村旅游扶貧資金的撥付，蔬菜果園基地更是在各鎮(zhèn)有聲有色，農(nóng)業(yè)合作社增添貧困戶收入。

通過教育培訓(xùn)來進(jìn)一步提高貧困戶家庭的持續(xù)發(fā)展能力。用一部分資金專門用來對(duì)農(nóng)民進(jìn)行知識(shí)培訓(xùn)，為異地扶貧搬遷家庭提供職業(yè)技能培訓(xùn)。讓他們掌握一門謀生技能，對(duì)在外持續(xù)成功就業(yè)的人實(shí)行鼓勵(lì)費(fèi)用補(bǔ)貼。綜合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、群眾意愿等多方面因素對(duì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和幫扶就業(yè)等政策能進(jìn)一步完善，切實(shí)做好政策強(qiáng)制、措施得當(dāng)、使移民搬遷“留、住、富”的重要工作是把遷移農(nóng)民的培訓(xùn)工作做好，培訓(xùn)內(nèi)容包括許多方面:比如怎樣通過新的農(nóng)業(yè)科技，推廣農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)，加強(qiáng)人民非農(nóng)業(yè)就業(yè)、非農(nóng)業(yè)技能的途徑，從而提高移民就業(yè)的質(zhì)量，使居民們能夠有很多工作的方式，增加他們的自身素質(zhì)，確保安置人員脫貧致富，遷移后能夠獲得更好更穩(wěn)定地生活。