政策發(fā)展與禁毒社會工作制度構(gòu)建

2019-03-27 08:27:14

江西社會科學(xué) 2019年2期

從中華人民共和國成立后頒布的禁毒法律、法規(guī)、文件中可以總結(jié)出我國禁毒政策的三大發(fā)展，分別是從以“物”為中心到“物、人并重”的發(fā)展、從單一性到系統(tǒng)性的發(fā)展、從注重環(huán)節(jié)到注重過程的發(fā)展。禁毒政策的三大發(fā)展帶來了三大任務(wù)，分別是完善以人為本的戒毒制度、完善禁毒環(huán)節(jié)間邏輯關(guān)系制度、完善禁毒過程鏈接制度。禁毒工作行政化色彩較強，要逐步向社會化共治轉(zhuǎn)型。禁毒社會工作制度的構(gòu)建可以將上述三種制度的完善串聯(lián)起來，增加禁毒政策的社會性，其制度構(gòu)建在宏觀層面需要法律政策和相關(guān)制度的保障，在微觀層面還需要健全和強化禁毒社會工作者的教育、培訓(xùn)、評價和激勵機制等。

禁毒政策是指國家圍繞毒品的預(yù)防、種植、制造、販賣、吸食、戒除而制定的各種制度并予以實現(xiàn)的手段的總稱。不同的國家會根據(jù)各自的意識形態(tài)、政治立場、社會形勢、傳統(tǒng)道德、歷史慣性等因素制定不同的禁毒政策。從世界范圍來看，西方國家的禁毒政策經(jīng)歷了從市民權(quán)利導(dǎo)向的自然權(quán)利與醫(yī)療模式到國家意志導(dǎo)向的道德模式與家長主義，并逐漸演變?yōu)榧骖檱抑刃蚝退饺藱?quán)利的公共秩序?qū)蚰Ｊ?。?］(P54-62)由于受到國家性質(zhì)、歷史環(huán)境、治國理念的影響，中華人民共和國成立后的禁毒政策在“國家意志”和“公共秩序”之間搖擺且較為強調(diào)“國家意志”，但近年來受到社會轉(zhuǎn)型和市民訴求覺醒的影響，我國的禁毒政策逐漸體現(xiàn)出公共秩序優(yōu)先的訴求。筆者通過對中華人民共和國成立后頒布的禁毒相關(guān)法律法規(guī)的梳理，總結(jié)出我國禁毒政策呈現(xiàn)出的三大發(fā)展，即從以“物”為中心到“物、人并重”的發(fā)展、從單一性到系統(tǒng)性的發(fā)展、從注重環(huán)節(jié)到注重過程的發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上提出完善禁毒政策的三大任務(wù)，即完善以人為本的戒毒制度、完善禁毒環(huán)節(jié)間邏輯關(guān)系制度、完善禁毒過程鏈接制度，最后通過禁毒社會工作制度的構(gòu)建將禁毒政策發(fā)展的三大任務(wù)串聯(lián)起來，從而增強禁毒政策的實效。

一、我國禁毒政策的三大發(fā)展

中華人民共和國成立以來頒布的與禁毒相關(guān)的法律、法規(guī)、條例、辦法、意見、規(guī)劃等主要有12個。按照頒布時間順序分別是《政務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》（1950）、《中共中央關(guān)于肅清毒品流行的指示》（1952）、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于禁毒的決定》（1990）、《強制戒毒辦法》（1995）、《中華人民共和國禁毒法》（2008）、《戒毒條例》（2011）、《關(guān)于加強社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)工作的意見》（2013）、《司法行政機關(guān)強制隔離戒毒工作規(guī)定》（2013）、《關(guān)于加強禁毒工作的意見》（2014）、《全國青少年毒品預(yù)防教育規(guī)劃2016-2018》（2015）、《全國社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)工作規(guī)劃2016-2020》（2015）、《關(guān)于加強禁毒社會工作者隊伍建設(shè)的意見》（2017）。通過對以上文件的細致梳理和深度解析，可以總結(jié)出我國禁毒政策的三大發(fā)展。

第一，禁毒政策從以“物”為中心到“物、人并重”的發(fā)展。通過對12個文件的仔細分析我們可以發(fā)現(xiàn)，以1995年《強制戒毒辦法》的頒布為分水嶺，我國禁毒政策實現(xiàn)了以“物”為中心到“物、人并重”的發(fā)展，人的主體性逐漸凸顯。1995年前，禁毒政策主要是圍繞“毒品”這一物品來開展工作。具體來看，1950年頒布的《政務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》強調(diào)對毒品的禁毒宣傳、禁種、禁販制售；1952年頒布的《中共中央關(guān)于肅清毒品流行的指示》強調(diào)要根絕種植、制造、販賣毒品，以販毒線路、庇護對象、出入境要隘為突破口肅清毒販；1990年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于禁毒的決定》強調(diào)從法律角度對走私、販賣、運輸、制造、非法種植毒品的行為予以犯罪化并制定了明確的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。以上制度的構(gòu)建，表明當(dāng)時的毒品政策重在打擊毒品的種植、制造、販賣、吸食，其內(nèi)在邏輯是“毒品”少了，毒品的消費必然會減少，這種邏輯實質(zhì)體現(xiàn)的是減少供應(yīng)策略。減少供應(yīng)策略作為一種毒品控制策略在世界范圍內(nèi)受到了廣泛適用，眾多國家包括美國、英國、墨西哥、澳大利亞在毒品泛濫初期都采用了這一策略。而1995年出臺的《強制戒毒辦法》將戒毒工作提到前所未有的高度，該辦法將戒毒工作規(guī)范化，強調(diào)了戒毒的重要性，確定了“強制戒毒”是戒毒措施的專門形式。該文件提出“為了教育和幫助吸食、注射毒品成癮人員戒毒，保護公民身心健康”，同時提出針對他們要輔之以“心理治療、法制教育、道德教育”，這也是對吸毒者主體性和吸毒者需求的凸顯。對戒毒工作的重視以及對人的主體性的強調(diào)意味著我國的禁毒工作開始由以“物”為中心開始向“物、人并重”的發(fā)展。在這一階段，禁毒工作不僅圍繞著毒品這一“物”來開展，同時也提出了“戒除人的毒癮”的重要性。2008年頒布的《禁毒法》首次將社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)列為戒毒的新措施，進一步彰顯了吸毒者的主體性并增強了政策的社會性和開放性。同時，《禁毒法》中對吸毒者“病人”身份的確立，也標(biāo)志著我國的戒毒理念從注重懲罰的“道德模式”向?qū)⑽菊邭w為病人并予以毒癮治療的“醫(yī)療模式”轉(zhuǎn)變。［2］(P74-92)此外，2011年《戒毒條例》第2條指出“戒毒工作堅持以人為本、科學(xué)戒毒、綜合矯治、關(guān)懷救助的原則，采取自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)等多種措施，建立戒毒治療、康復(fù)指導(dǎo)、救助服務(wù)兼?zhèn)涞墓ぷ黧w系”，自此確立了“以人為本”的戒毒工作價值取向。對戒毒環(huán)節(jié)的重視、對人的主體性的凸顯其背后的實質(zhì)是減少需求策略，減少需求策略的路徑主要包括對未吸食毒品群體的預(yù)防和已吸食毒品群體的矯正。［3］(P34-37)

需要指出的是，以“毒品”為中心的禁毒政策在煙毒肆虐的中華人民共和國成立初期不僅有效地解決了毒品蔓延問題，而且確立了國家公權(quán)力在禁毒工作中的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，從而避免了毒品失控帶來的社會秩序的失控。然而其不足在于整個政策體系“見物而不見人”，人的主體性難以體現(xiàn)，缺乏活力，且行政化、機構(gòu)化色彩濃郁而社會性不足。國家對戒毒制度重要性的認識經(jīng)歷了一個循序漸進、不斷加深的過程，在此背景下，對人的主體性的強調(diào)就日益凸顯出來，因此“物、人并重”就成為禁毒政策新的取向，而“物、人并重”也是將減少需求策略和減少供應(yīng)策略相結(jié)合的產(chǎn)物。

第二，禁毒政策從單一性到系統(tǒng)性的發(fā)展。20世紀(jì)90年代之前，禁毒政策更多地關(guān)注毒品的禁種、禁販、禁吸。這是由于20世紀(jì)80年代當(dāng)毒品再次席卷中國時，中國主要是作為毒品的過境國和輸入國，制毒現(xiàn)象并不十分普遍和嚴(yán)重。具體來看，1950年頒布的《政務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》、1952年頒布的《中共中央關(guān)于肅清毒品流行的指示》、1990年頒布的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于禁毒的決定》都強調(diào)打擊毒品的種植、販賣、吸食，對制毒的打擊并不明顯，主要是因為此階段國內(nèi)制毒主要是煙土等傳統(tǒng)毒品的制造且規(guī)模不大。因此，在1991年第一次全國禁毒工作會議上,國家禁毒委員會提出了“三禁并舉，堵源截流，嚴(yán)格執(zhí)法，標(biāo)本兼治”的禁毒工作方針。20世紀(jì)90年代以后，毒品開始向內(nèi)陸地區(qū)蔓延，全國范圍內(nèi)形成了制毒、過境販毒和毒品消費并存的局面，特別是一些地方制造“冰毒”等合成毒品的情況突出。在1999年國家禁毒委員會召開全國禁毒會議將禁毒工作方針由“三禁并舉”調(diào)整為“禁吸、禁販、禁種、禁制”的“四禁并舉、堵源截流、嚴(yán)格執(zhí)法、標(biāo)本兼治”，“禁制”被提到同“三禁”同等重要的位置。2008年《禁毒法》提出“預(yù)防為主、綜合治理、四禁并舉”的禁毒方針，首次將“預(yù)防”提到與“四禁”同等重要的位置。此后通過2011年頒布的《戒毒條例》、2013年頒布的《關(guān)于加強社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)工作的意見》和《司法行政機關(guān)強制隔離戒毒工作規(guī)定》逐漸強化了戒毒和康復(fù)的地位。自此我國的禁毒政策已發(fā)展為“預(yù)防、禁吸、禁販、禁種、禁制、戒毒、康復(fù)”七位一體的新模式。從“三禁并舉”到“四禁并舉”，再到“預(yù)防為主、綜合治理、四禁并舉”，最后到“七位一體”新模式的形成標(biāo)志著我國禁毒政策的系統(tǒng)性逐漸完善。

第三，禁毒政策從注重環(huán)節(jié)到注重過程的發(fā)展。禁毒政策在發(fā)展初期對毒品種植、販賣、吸食的打擊，包括后來增加的對毒品制造的打擊，都是在各個環(huán)節(jié)的內(nèi)部進行獨立性思考，即采用的是一種片面的、割裂的視角看待禁毒工作，而忽略了不同環(huán)節(jié)間的聯(lián)系。毒品作為一種特殊的商品，也滿足物質(zhì)資料再生產(chǎn)的一般過程，即生產(chǎn)、市場和消費過程。毒品的種植和制造屬于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，毒品的販賣屬于市場環(huán)節(jié)，毒品的吸食屬于消費環(huán)節(jié)。然而不同于一般商品，毒品的吸食并不意味著消費過程的結(jié)束，禁毒過程還包含著戒毒，筆者稱之為抑制消費環(huán)節(jié)。因此中華人民共和國成立初期的禁毒政策注重了生產(chǎn)、市場、消費三個環(huán)節(jié)，但卻沒有對戒毒即毒品的抑制消費予以應(yīng)有的重視。1995年頒布的《強制戒毒辦法》對戒毒的強調(diào)補充了禁毒政策的抑制消費環(huán)節(jié)，而后在《禁毒法》頒布前后逐漸發(fā)展起來的預(yù)防和康復(fù)由于存在交叉內(nèi)容可統(tǒng)稱為“預(yù)防”環(huán)節(jié)。自此，中華人民共和國成立后的禁毒政策呈現(xiàn)出圍繞毒品的預(yù)防、生產(chǎn)、市場、消費、抑制消費這一完整過程來展開的特點，且這一過程通過抑制消費中的預(yù)防和針對未吸食者的預(yù)防的結(jié)合為首尾連接點形成一個閉環(huán)（如圖1所示），上述三大發(fā)展可以用下圖進行演示。

圖1 禁毒政策三大發(fā)展示意圖

二、禁毒政策發(fā)展帶來的三大任務(wù)

我國禁毒政策雖然在幾十年的演變中呈現(xiàn)出三大發(fā)展，但與政策相配套的制度建設(shè)并不完善，導(dǎo)致禁毒政策的完善面臨著三大任務(wù)。

第一，戒毒制度建設(shè)的不完善導(dǎo)致禁毒政策的任務(wù)之一是完善以人為本的戒毒制度。禁毒政策發(fā)展的“物、人并重”傾向?qū)Α耙匀藶楸尽钡慕涠局贫冉ㄔO(shè)提出了新的要求。需要指出的是，我國在毒品的禁種、禁制、禁販、禁吸層面制度建設(shè)完善、措施到位，這既源于國家公權(quán)力高度介入帶來的保障，又得益于我國久遠的禁毒歷史和成功的禁毒經(jīng)驗。因此，此處僅探討“以人為中心”的戒毒制度的不完善。誠然，不管是從宏觀上的政策制定，還是從微觀上多地禁毒工作的實踐中，“以人為本”的理念或多或少得以體現(xiàn)，如《禁毒法》增加社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)措施，從政策制定角度彰顯了“以人為本”。再如上海市啟動戒毒人員的“獎勵性探視”，成都市強制隔離戒毒所舉行“社會開放日”，深圳市將社會工作者引入強制隔離戒毒所，等等，均從實踐的角度踐行了“以人為本”。然而由于各地實際情況的差異性，諸如此類的“以人為本”的制度建設(shè)并未在全國范圍內(nèi)鋪開。特別是現(xiàn)行戒毒政策中仍存在制度短板，這一點從強制隔離戒毒制度中可見一斑?！督痉ā芬?guī)定我國吸毒者具有三重身份：違法者、病人、受害者。對于病人身份，當(dāng)前被普遍接受的觀念是：他們是生理病人和心理病人。因此通過在制度層面設(shè)立醫(yī)生和心理咨詢師來保障他們的需求。然而這種制度設(shè)計恰恰忽略了戒毒人員最重要的需求，即他們除了是生理病人和心理病人，還是社會病人，因此他們具有恢復(fù)社會功能的需求，這種需求包括社會交往、家庭維系、就業(yè)、倫理道德、價值觀的重塑等各方面能力的提升。

第二，系統(tǒng)性的制度體系建設(shè)的不完善導(dǎo)致禁毒政策的任務(wù)之二是完善禁毒環(huán)節(jié)間邏輯關(guān)系制度。在傳統(tǒng)的以“減少供給”為主的禁毒政策當(dāng)中，政策制定者的邏輯在于：控制毒品供給，從而減少對毒品的依賴以萎縮毒品市場。但事實證明，毒品的成癮性是難以戒除的，因此市場的萎縮不太可能依靠毒品供給量的控制，而毒品的種植、制造等行為往往是在“地下”完成的，毒品供給的隱秘性和無被害人特征，使得這些行為難以被發(fā)現(xiàn)，也難以被根除，而強有力的禁毒政策或法律制裁，面對吸毒者的剛需，會帶來毒品價格的上漲等，甚至?xí)M一步引發(fā)毒品供給的泛濫。因此，“減少需求”成為目前較為通行的禁毒政策取向，在這一政策當(dāng)中，制定者轉(zhuǎn)換了思維邏輯，認為通過萎縮市場需求，可以引導(dǎo)毒品的供給減弱。而萎縮市場需求則可以通過不同的方式來實現(xiàn)，在毒品的供給上，依然通過合理且恰當(dāng)?shù)姆绞絹碛枰源驌?，但更多的精力則放到戒毒和預(yù)防工作上，力圖實現(xiàn)對吸毒的一般預(yù)防與特殊預(yù)防，從而減少潛在吸毒者的增生，同時縮減再次吸毒的現(xiàn)象。這一邏輯與之前著重打擊的策略相比，更符合禁毒工作的一般規(guī)律。但是，從禁毒體系的邏輯關(guān)系來看，當(dāng)前禁毒制度仍然存在一些問題。舉例來說，《禁毒法》第48條規(guī)定“對于被解除強制隔離戒毒的人員，強制隔離戒毒的決定機關(guān)可以責(zé)令其接受不超過三年的社區(qū)康復(fù)”，那么強制隔離戒毒與社區(qū)康復(fù)應(yīng)該如何連接起來？針對這一問題，走在全國禁毒工作前列的上海市提出了“強制隔離戒毒與社區(qū)康復(fù)無縫銜接”，即社會工作者提前介入到強制隔離戒毒所內(nèi)，對即將接受社區(qū)康復(fù)的服務(wù)對象進行服務(wù)，以實現(xiàn)從強制隔離戒毒到社區(qū)康復(fù)的順利過渡（如圖2所示）。然而，這種“無縫銜接”雖然能在一定程度上發(fā)揮作用，但無法從根本上解決問題。強制隔離戒毒措施具有較強的封閉性和隔離性，而社區(qū)康復(fù)具有較強的開放性和社會性，要實現(xiàn)從強隔離性到強社會性的過渡絕不是“無縫銜接”能夠順利實現(xiàn)的，需要在兩種不同的戒毒措施內(nèi)部進行制度構(gòu)建，即一方面增加強制隔離戒毒制度的社會性，另一方面增強社區(qū)康復(fù)的隔離性，找到兩者之間的平衡點，然后在水平層面進行強制隔離戒毒制度和社區(qū)康復(fù)的有機對接（如圖3所示）。此外，不管是在政策制定過程中，還是在禁毒實務(wù)中，都存在將“社區(qū)康復(fù)”和“社區(qū)戒毒”混為一談的情況。在政策制定層面，《禁毒法》第48條規(guī)定 “社區(qū)康復(fù)參照本法關(guān)于社區(qū)戒毒的規(guī)定實施”，2013年印發(fā)的《關(guān)于加強社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)工作的意見》、2015年制定的《全國社區(qū)戒毒社區(qū)康復(fù)工作規(guī)劃》都將社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)放在同一個類別和維度進行規(guī)定。在禁毒實務(wù)中，社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)使用同一工作班子、工作場所以及差別不大的工作方法和工作內(nèi)容。但實際上社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)有著本質(zhì)區(qū)別。社區(qū)戒毒雖也重視康復(fù)，但其核心要義在于“戒”；而社區(qū)康復(fù)則是在強制隔離戒毒所戒毒完成后在社區(qū)進行康復(fù)，其核心要義在于“康復(fù)”。將兩種截然不同的工作對象和工作重點的戒毒措施混為一談也是系統(tǒng)性邏輯關(guān)系不清晰的突出體現(xiàn)。

圖2 “無縫銜接”示意圖

圖3 “有機對接”示意圖

第三，過程制度建設(shè)的不完善導(dǎo)致了禁毒政策的任務(wù)之三是完善禁毒過程鏈接制度。前文中提到禁毒工作主要從毒品的預(yù)防、生產(chǎn)、市場、消費、抑制消費五個環(huán)節(jié)展開，形成一個完整的過程。那么這個過程中的五個環(huán)節(jié)之間的關(guān)系如何？接下來將以生產(chǎn)、市場、消費三個環(huán)節(jié)的關(guān)系為例進行詳細分析（如圖4所示）。首先生產(chǎn)在一定程度上會影響到市場，但影響有限。即對毒品種植和制造的打擊對毒品販賣發(fā)揮的效能有限，這是因為活躍而龐大的國外毒品市場能夠迅速補位。而反過來市場卻能在較大程度上影響到生產(chǎn)，因為受巨大經(jīng)濟利益的刺激，有毒品的販賣就會有毒品的種植和制造。其次，市場對消費呈現(xiàn)出強影響，即對毒品販賣的打擊能夠有效遏制毒品的消費。而反過來，消費對市場也呈現(xiàn)出強影響，吸食的毒品越多，毒品買賣也就越猖狂。最后，分析生產(chǎn)和消費的關(guān)系離不開市場這一中介變量，生產(chǎn)不會撇開市場直接與消費產(chǎn)生聯(lián)系。因此，在控制市場這一中介變量的前提下，生產(chǎn)對消費呈現(xiàn)出弱影響，而消費對生產(chǎn)呈現(xiàn)出強影響?？傊?，種植毒品和制造毒品的減少不一定造成吸毒的減少，但吸毒的減少一定會影響到毒品的種植和制造，這是由經(jīng)濟學(xué)原理“需求拉動生產(chǎn)”決定的。有學(xué)者認為毒品的需求穩(wěn)定且缺乏彈性，因此通過減少供應(yīng)來實現(xiàn)對毒品的控制注定要失敗，此外，減少供應(yīng)還有可能使毒品使用者陷入一種更為危險和惡劣的獲取環(huán)境。［3］(P34-37）同理，五個環(huán)節(jié)彼此間相互聯(lián)系，但五個環(huán)節(jié)對禁毒工作的影響都是有限的，需要用一種過程銜接制度將五個環(huán)節(jié)整合起來，從而最大限度地提升禁毒效果。

圖4 生產(chǎn)、市場、消費關(guān)系圖

通過對以上三大任務(wù)的剖析我們不難發(fā)現(xiàn)，不管是完善“以人為本”的戒毒制度，還是完善禁毒環(huán)節(jié)間邏輯關(guān)系制度，抑或是完善禁毒過程鏈接制度，都呼吁一種整合性的機制將幾種制度聯(lián)結(jié)起來。這需要國家禁毒辦、中央綜治辦、公安部、司法部等多部門的統(tǒng)籌規(guī)劃和緊密合作。近年來，多部門的踏實工作和有效合作成效顯著，使得我國在毒品的禁種、禁制、禁販、禁吸領(lǐng)域已經(jīng)有了較為完善的政策和配套制度。然而由于吸毒者的毒癮戒除和康復(fù)領(lǐng)域工作開展時間相對較短、任務(wù)重、難度大，因此仍需要去創(chuàng)新工作制度，尋找突破點。在此背景下，禁毒社會工作制度以其整合性、主動性、聯(lián)結(jié)性優(yōu)勢成為一種必然選擇?？陀^來說，我國禁毒政策一直體現(xiàn)出“剛性”的傾向，在政策之下的制度構(gòu)建上，也呈現(xiàn)出公權(quán)力全面介入的狀態(tài)。即使是2008年頒布的《禁毒法》，強制隔離戒毒措施對人身自由的限制以及強制性的手段都面臨著法律合法性的質(zhì)疑［2］(P74-92），與“違法者、受害者、病人”的定位不相符，有學(xué)者將其概括為“‘醫(yī)療模式’思維與‘道德模式’實踐”的“倒掛”［4］(P106-114）。在戒毒康復(fù)領(lǐng)域，伴隨著“以人為本”的理念逐漸成為共識，吸毒者“病人”的定位逐步被法律規(guī)范所接受以及對禁毒工作過程建設(shè)內(nèi)涵的逐步厘清，公權(quán)力的分化以及社會力量的介入，是禁毒政策發(fā)展過程中所體現(xiàn)的應(yīng)有之義。社會工作者代表的社會力量，不僅僅是完善社會治理模式的拼圖，也體現(xiàn)出社會治理主體的多元化特征，在此基礎(chǔ)上，禁毒政策“柔性”的特征才能有所體現(xiàn)。禁毒社會工作制度構(gòu)建有助于實現(xiàn)“去機構(gòu)化”理念，即有效避免大型戒毒機構(gòu)在禁吸戒毒方面的剛硬態(tài)度和低效率。［5］(P30-35）開展禁毒社會工作就是社會力量介入禁毒政策發(fā)展的突破口，禁毒社會工作制度的構(gòu)建能夠?qū)崿F(xiàn)不同的制度的有機銜接，從而踐行戒毒制度中的“以人為本”，搭建環(huán)節(jié)間的邏輯鏈接以及實現(xiàn)禁毒過程一體化。

三、內(nèi)生增長性發(fā)展：禁毒社會工作制度構(gòu)建

禁毒社會工作制度的構(gòu)建并不意味著對原有政策以及制度的否定，而是在政策框架內(nèi)衍生出一種制度來滿足實踐發(fā)展的需要，尋求制度本身的內(nèi)生增長性。內(nèi)生增長理論向西方經(jīng)濟學(xué)界長期占據(jù)正統(tǒng)地位的新古典經(jīng)濟理論發(fā)起了挑戰(zhàn)。不同于新古典增長模型所秉持的“一國經(jīng)濟長期增長率是由外在的人口增長或技術(shù)進步促成的”觀點，內(nèi)生增長理論將技術(shù)進步、人力資本等諸因素內(nèi)生化，將其對產(chǎn)出的影響以某種形式置于生產(chǎn)函數(shù)內(nèi)部加以討論，結(jié)果也能實現(xiàn)經(jīng)濟增長。因此，禁毒政策的內(nèi)生性增長旨在尋找政策內(nèi)生的增長性因素，將其置于政策內(nèi)部加以考慮，在這種背景下，禁毒社會工作制度構(gòu)建呼之欲出。

（一）禁毒政策的完善需要構(gòu)建禁毒社會工作制度

構(gòu)建禁毒社會工作制度是禁毒工作發(fā)展和禁毒政策完善的必經(jīng)路徑。特別是在毒癮戒除環(huán)節(jié)，針對吸毒人群開展治療和康復(fù)是一項周期長、難度大、見效慢的工作，社會工作相較于其他專業(yè)具有不可比擬的優(yōu)越性。禁毒社會工作是秉持專業(yè)價值理念，運用專業(yè)的知識、方法和技能預(yù)防和減輕毒品危害，促進吸毒者社會康復(fù)，保護公民身心健康的專門化社會服務(wù)活動。近年來，禁毒社會工作在禁毒工作中的重要性日益凸顯，在禁毒工作社會化的過程中扮演著不可替代的角色。加強禁毒社會工作制度構(gòu)建能夠增強禁毒工作專業(yè)力量、完善禁毒工作隊伍結(jié)構(gòu)，禁毒社會工作致力于運用創(chuàng)新、高效的專業(yè)方法做好戒毒和康復(fù)工作，踐行戒毒制度中的“以人為本”、搭建環(huán)節(jié)間的邏輯鏈接、實現(xiàn)禁毒過程一體化。具體如下：

第一，禁毒社會工作能夠踐行戒毒制度中的“以人為本”，增強人的主體性，鞏固“物、人并重”的禁毒政策取向。西方國家在毒品尚未泛濫之際，對毒品并未嚴(yán)格管控的一個重要考慮便是強調(diào)對個人選擇的尊重。而我國在中華人民共和國成立之初便對毒品進行嚴(yán)格管控，除毒品本身的危害性之外，還與喪權(quán)辱國的屈辱歷史聯(lián)系在一起。有學(xué)者指出，我國在制定毒品政策時往往呈現(xiàn)出不夠理性的特征，對毒品及其相關(guān)行為附加了太多道德和情緒色彩。［6］(P125-126）歷來的禁毒政策都較為嚴(yán)苛，對毒品的種植、制造、販賣、吸食打擊嚴(yán)厲，對毒品的戒除關(guān)注不夠，對戒毒人員的權(quán)利關(guān)注也不夠。但這種情況在近年來得到了轉(zhuǎn)變，2008年頒布的《禁毒法》確立了吸毒者具有“違法者”“受害者”“病人”的三重身份，該法不僅在強制隔離戒毒場所中強調(diào)病人生理、心理功能的康復(fù)，而且把“社區(qū)康復(fù)”作為一種制度確立下來。實際上關(guān)注吸毒者毒癮的戒除也是一個世界性的趨勢。大多數(shù)國家在禁毒實踐中逐漸達成一個共識，一如既往地打擊毒品的種植、制造、販賣，但對于毒品的持有和使用，在立法層面逐漸從處罰取向轉(zhuǎn)變?yōu)榭祻?fù)取向。如荷蘭《鴉片法》修正案強調(diào)“弱化對毒品持有和使用者的處罰，強化對成癮者的治療和幫助”；澳大利亞對毒品的走私販賣打擊力度較大，但在毒品持有和使用上司法實踐較為寬松［7］(P39），他們設(shè)立了毒品法院，目的在于將一些犯罪的吸毒者納入到特定治療方案中，這些方案旨在減少罪犯的毒品依賴性或從根本上使他們徹底戒毒［8］(P74）；英國則運用多學(xué)科的治療方式、多種力量的參與堅持為上癮者治療［9］(P133-145）。社會工作是一個秉持“以人為本、助人自助”價值理念的專業(yè)，既是一種技術(shù)實踐，也是一種道德實踐。禁毒社會工作能夠在堅持“以人為本”的核心價值前提下，針對戒毒人員的“病人”身份進行社會功能的恢復(fù)并將“以人為本”貫穿始終。戒毒制度的核心要義是“人的毒癮的戒除”。禁毒社會工作的介入在增強戒毒人員的交往能力、指導(dǎo)他們修復(fù)家庭關(guān)系、幫助鏈接就業(yè)資源、重塑他們的價值觀方面有著不可比擬的優(yōu)勢，相較于單純的身體治療和心理治療，社會功能的恢復(fù)能夠從根本上改變戒毒人員的處境，增強戒毒意愿，恢復(fù)對新生活的信心。

第二，禁毒社會工作能夠?qū)崿F(xiàn)系統(tǒng)環(huán)節(jié)間的有機鏈接，達致環(huán)節(jié)間的良好互動，增強系統(tǒng)性。針對強制隔離戒毒與社區(qū)康復(fù)的過渡問題，禁毒社會工作可以從兩個場域分別介入，并通過創(chuàng)新工作方法、改革工作模式來實現(xiàn)兩者的有機對接。具體來說，一方面，禁毒社會工作致力于增強強制隔離戒毒所的社會性和開放性，在強制隔離戒毒所內(nèi)開辟社區(qū)生活試驗區(qū)，讓處于回歸適應(yīng)期的戒毒人員提前感受和適應(yīng)社區(qū)生活，或者為該類對象提供有限制的出所工作機會，為將來的回歸社會做緩沖。另一方面，禁毒社會工作致力于增強社區(qū)康復(fù)的封閉性和限制性。首先，社區(qū)康復(fù)場所應(yīng)該能夠為出所人員提供臨時安置服務(wù)，戒毒人員有可能因為毒品的吸食和復(fù)吸導(dǎo)致眾叛親離，出所后面臨無家可歸或有家難歸的境地。社區(qū)康復(fù)場所提供的臨時安置服務(wù)能夠有效防止他們誤入歧途或被迫回到戒毒前的生活環(huán)境和朋友圈。其次，社區(qū)康復(fù)場所中應(yīng)配合強制隔離戒毒措施設(shè)置具有一定封閉性和限制性的過渡性項目和服務(wù)，讓即將出所的戒毒人員提前到社區(qū)康復(fù)場所中生活。最后，社區(qū)康復(fù)禁毒社會工作者應(yīng)該提前介入強制隔離戒毒場所，與即將出所的戒毒人員建立專業(yè)關(guān)系,了解他們的需求并與所內(nèi)社會工作者做好工作對接。針對社區(qū)康復(fù)和社區(qū)戒毒的混淆問題，應(yīng)進行清晰的界定和明確的區(qū)分。條件允許的地區(qū)，既應(yīng)該將社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)的服務(wù)場所進行區(qū)分以避免戒毒人員和康復(fù)人員的交叉感染，同時不同的場所布局和基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)置應(yīng)有所不同；又應(yīng)將社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)的工作重點和工作內(nèi)容加以明確，如社區(qū)戒毒重在吸毒者身體毒癮的“戒除”，醫(yī)療資源不可或缺，輔之以預(yù)防和心理、社會層面的援助，而社區(qū)康復(fù)重在脫癮者戒毒效果的維持和社會功能的康復(fù)。

第三，禁毒社會工作能夠?qū)⒔具^程進行整合，實現(xiàn)過程的有效運轉(zhuǎn)。正是因為禁毒工作的五個環(huán)節(jié)，預(yù)防、生產(chǎn)、市場、消費、抑制消費處于彼此關(guān)聯(lián)、相互影響中，所以需要禁毒社會工作將這五個環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌和整合成為一個連貫的過程。在毒品的預(yù)防、禁種、禁制、禁販、禁吸和戒毒環(huán)節(jié)中應(yīng)全方位引入禁毒社會工作，增強禁毒工作的專業(yè)力量，使得禁毒工作不僅“重打擊”而且“重引導(dǎo)”，不僅重成效而且有人文關(guān)懷。具體來看，在預(yù)防環(huán)節(jié)中，禁毒社會工作者可以發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，在專業(yè)理念的指導(dǎo)下運用專業(yè)的方法開展工作。社會工作者可以將預(yù)防對象進行分類、分層、分場域，針對不同類別、不同層次、不同場域的服務(wù)對象采取不同的方法和形式，充分考慮服務(wù)對象的特點，體現(xiàn)個性化服務(wù)。如針對兒童群體采用連環(huán)畫、動畫片的宣傳形式，生動且易于理解；針對青少年群體采用網(wǎng)絡(luò)互動游戲、VR體驗技術(shù)的宣傳形式，趣味性強，吸引力大；針對大學(xué)生群體采用已經(jīng)戒斷毒品的志愿者現(xiàn)身說法的宣傳形式，深刻且啟發(fā)性強；針對已經(jīng)在吸毒行為的邊界徘徊的高危人群來說，采用小組工作的方法針對他們的高危行為進行認知行為治療并通過小組增強他們的社會支持網(wǎng)絡(luò)，把他們從社會邊緣拉回來。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，禁毒社會工作者首先評估毒品原植物種植者的種植動機，并根據(jù)不同的動機區(qū)別性對待，對由于貧困而種植的應(yīng)鏈接資源，精準(zhǔn)扶貧，對出于致富的追求而種植的應(yīng)去除其非理性信念，樹立正確的價值觀。此外，禁毒社會工作借助自身良好的群眾基礎(chǔ)發(fā)動群眾對責(zé)任區(qū)內(nèi)的毒品制造作坊或?qū)嶒炇?、毒品交易行為、毒品吸食行為進行檢舉、揭發(fā)，及時與公安機關(guān)聯(lián)絡(luò)、配合，打擊毒品生產(chǎn)、消費和吸食。在抑制消費環(huán)節(jié)即戒毒環(huán)節(jié)，禁毒社會工作者深入強制隔離戒毒、社區(qū)戒毒、社區(qū)康復(fù)、自愿戒毒的場域中創(chuàng)造性地開展工作。

（二）禁毒社會工作制度構(gòu)建的具體路徑

構(gòu)建禁毒社會工作制度的必要性不僅來源于其介入禁毒工作的優(yōu)勢，還源自于禁毒社會工作發(fā)展面臨的困境。有學(xué)者指出我國禁毒社會工作的發(fā)展面臨的困境目前包括：人力資源和財力資源的短缺、目標(biāo)單一且偏離、各部門聯(lián)動機制不健全、相關(guān)制度與政策不完善［10］(P78-83）、強政府和社團的關(guān)系處理［11］(P128-131）。綜上所述，禁毒社會工作制度構(gòu)建在宏觀層面需要法律政策和相關(guān)制度的保障，在微觀層面需要一套對禁毒社會工作者的教育、培訓(xùn)、評價和激勵機制，此外還需要加強對禁毒社會工作制度構(gòu)建的資金投入和宣傳。

首先，禁毒社會工作制度構(gòu)建需要法律政策和相關(guān)制度的保障。法律和制度的保障是禁毒社會工作制度構(gòu)建取得合法性的基礎(chǔ)。目前社會工作在我國的發(fā)展還面臨著合法化的困境，這種困境體現(xiàn)為：規(guī)制合法性的非均衡性和非系統(tǒng)性、認同合法性缺失、實效合法性薄弱。［12］(P41-49）規(guī)制合法性的非均衡性和非系統(tǒng)性是指在社會工作政策制定過程中呈現(xiàn)的地區(qū)非均衡性和制度非系統(tǒng)性。禁毒社會工作作為社會工作專業(yè)較為薄弱的一個領(lǐng)域自然也呈現(xiàn)這樣的特點，長三角、珠三角的禁毒社會工作與其他地區(qū)禁毒社會工作的發(fā)展存在的差異性很好地詮釋了地區(qū)非均衡性。而禁毒社會工作相關(guān)法律法規(guī)的單一性和斷裂性很好地詮釋了制度非系統(tǒng)性。因此禁毒社會工作欲取得合法性地位就要加強禁毒社會工作制度構(gòu)建的立法，明確禁毒社會工作的法律地位。從制度層面來說，要建立健全政府購買禁毒社會工作服務(wù)制度，建立健全禁毒社會工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立健全禁毒社會工作服務(wù)協(xié)調(diào)機制。2017年頒布的《關(guān)于加強禁毒社會工作者隊伍建設(shè)的意見》為禁毒社會工作的規(guī)制合法性邁出了重要一步，今后禁毒社會工作者應(yīng)不斷總結(jié)和提煉禁毒領(lǐng)域出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題、新經(jīng)驗，為禁毒社會工作法律政策的完善提供更合適、更具體的建議，這既是禁毒社會工作者對專業(yè)發(fā)展和服務(wù)對象的責(zé)任，也能促進禁毒領(lǐng)域法律法規(guī)政策接地氣、貼近實際，減少制度和實踐的斷裂與脫節(jié)。法律和制度層面的保障是禁毒社會工作制度構(gòu)建的基礎(chǔ)和前提。

其次，禁毒社會工作制度構(gòu)建需要完善對禁毒社會工作者的教育、培訓(xùn)、評價和激勵的機制。在教育層面，需要高等學(xué)校開設(shè)禁毒社會工作專業(yè)或相關(guān)課程，為禁毒社會工作者隊伍建設(shè)儲備人才、輸送新鮮血液。目前從事禁毒工作的社會工作者大多處于理論知識匱乏的境地，而理論是從一般現(xiàn)象中抽象出來的概念，理論能夠指導(dǎo)從業(yè)者透過現(xiàn)象看到本質(zhì)和背后的邏輯。因此對于一名優(yōu)秀的禁毒社會工作者而言，扎實的理論功底必不可少，連續(xù)性、系統(tǒng)性的高等教育是夯實理論的有效、可靠路徑之一。高等學(xué)校還可以為禁毒社會工作從業(yè)人員進行再教育和培訓(xùn)，以及為禁毒社會工作機構(gòu)的發(fā)展提供建議，發(fā)揮智囊團的作用。對禁毒社會工作從業(yè)人員的再教育和培訓(xùn)不僅要依賴高等學(xué)校提供理論上的支持，還需要專業(yè)化社會培訓(xùn)機構(gòu)根據(jù)社會實時發(fā)展?fàn)顩r提供針對性的培訓(xùn)，如新技術(shù)的使用和新政策的解讀。在教育和培訓(xùn)的過程中尤其要注意理論和實踐的相結(jié)合，即培訓(xùn)不僅需要專家學(xué)者提供理論的教育，也需要優(yōu)秀的一線工作者提供實踐的指導(dǎo)和分享，脫離實踐的理論和脫離理論的實踐都達不到培訓(xùn)育人的效果。此外，還需要完善禁毒社會工作者的評價和激勵機制，既要研究制定禁毒社會工作者考核評估標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成禁毒社會工作者職業(yè)評價機制，又要從職業(yè)晉升和薪酬保障等角度對禁毒社會工作者進行正向激勵。對禁毒社會工作者的教育、培訓(xùn)、評價和激勵有助于增強禁毒社會工作的認同合法性，讓禁毒社會工作者對從事的行業(yè)產(chǎn)生認同感。這種認同感是內(nèi)在動力機制和外部激勵機制共同作用的結(jié)果，從內(nèi)在動力機制而言，教育、培訓(xùn)、評價、激勵能夠有助于讓禁毒社會工作者構(gòu)建自身知識框架、豐富知識體系、形成自己特有的思維模式，同時也認識到自身的工作對他人和社會的意義，因此能夠正確定位和評價自己及自己的工作，從內(nèi)心產(chǎn)生積極工作、追求自我實現(xiàn)的動力。在正向價值觀的激勵下，禁毒社會工作者能夠?qū)⒐ぷ饕暈樽约旱氖聵I(yè)，從而更認真、踏實地工作，結(jié)果自然而然能夠得到服務(wù)對象和工作機構(gòu)的認可與肯定，從而給予外部激勵，而這種外部激勵反過來又會促進內(nèi)部動力的生成。這種內(nèi)在動力機制和外部激勵機制的相互作用、良性循環(huán)鞏固了禁毒社會工作者對專業(yè)和工作的認同感，是禁毒社會工作發(fā)展的不竭動力。

再次，禁毒社會工作制度構(gòu)建需要必要的資金投入。目前政府對社會工作的資金投入主要體現(xiàn)為“政府購買服務(wù)”的形式。據(jù)民政部統(tǒng)計，2017年各地社會工作投入資金量達51.1億元，其中，廣東社會工作投入超過18億，上海社會工作投入超過13億。北京、天津、江蘇、浙江、山東、重慶、四川社會工作投入超過1億元（民政部網(wǎng)站）。從橫向來看，社會工作資金投入占比不大，但縱向來看，2016年各地社會工作投入資金量為42.68億元，比2015年增長66.23%［13］(P33-34），進步較大。但在政府購買服務(wù)中，對禁毒社會工作的投入占比不大。禁毒社會工作制度構(gòu)建離不開資金的支持，這就需要各地建立健全財政資金、社會資金共同參與的多元投入機制。資金的投入不僅用于禁毒社會工作制度構(gòu)建的行政支出、項目扶持、政策研討，還應(yīng)用于禁毒社會工作者的工資福利、培訓(xùn)。眾多周知，相較于其他專業(yè)，社會工作專業(yè)是一個教育回報率不高的專業(yè)，這在一定程度上會打擊從業(yè)者的信心和積極性，這也是近年來社會工作專業(yè)人才流失率高的重要原因。提高禁毒社會工作者的工資福利水平有助于留住人才，讓專業(yè)人才在自己的崗位上發(fā)揮聰明才智，從而提升禁毒社會工作的服務(wù)質(zhì)量，進而促進專業(yè)的發(fā)展。需要指出的是，國家和社會對禁毒社會工作制度構(gòu)建的資金投入是必要的，但對資金的監(jiān)管和問責(zé)也同樣重要。近年來涌現(xiàn)出一些公益領(lǐng)域的社會工作機構(gòu)為了爭取政府購買服務(wù)材料造假的事件，這些事件雖為個案，但也應(yīng)該引起重視。因此不僅需要資金的投入，還需要資金管理和監(jiān)督制度，真正將資金投入到制度構(gòu)建、人才培育等環(huán)節(jié)。

最后，禁毒社會工作制度構(gòu)建需要加強宣傳、提高社會對禁毒社會工作的認可度。要積極宣傳禁毒社會工作的重要意義及其發(fā)揮的正向功能。消除公眾對禁毒社會工作的污名化印象，通過多種渠道讓公眾了解禁毒社會工作，并積極將禁毒社會工作取得的成效以方便易懂的方式向公眾進行宣傳。從宣傳媒介來看，要改變傳統(tǒng)的開講座、發(fā)手冊、放視頻的方式，而要采用新技術(shù)讓受眾充分參與進來，特別要利用好互聯(lián)網(wǎng)和人工智能技術(shù)，如采用VR體驗技術(shù)、知識競賽、互聯(lián)網(wǎng)互動游戲讓公眾在親身參與中了解什么是禁毒社會工作。從宣傳主體來看，禁毒工作也是全民工作，吸引企事業(yè)單位、社會團體、社會大眾參與到禁毒社會工作中來，成為禁毒社會工作的輔助力量也是禁毒工作社會化的重要途徑。然而不得不提的是，“打鐵還需自身硬”，禁毒社會工作想要得到社會的認可歸根結(jié)底還是要靠禁毒社會工作者隊伍實實在在的工作成效，這又具體化為每一個禁毒社會工作者個人的努力。因此，每一個禁毒社會工作者應(yīng)該通過接受正規(guī)教育、職業(yè)培訓(xùn)和積攢工作經(jīng)驗來提升禁毒社會工作者隊伍的人力資本，通過彼此間的符號互動來構(gòu)建禁毒社會工作者隊伍的文化資本，并通過與不同行業(yè)、不同人群進行社會交往從而構(gòu)建禁毒社會工作者隊伍的社會資本，并注重發(fā)揮資本的累積效應(yīng)，通過提升禁毒社會工作的專業(yè)化、職業(yè)化水平來達到提高服務(wù)質(zhì)量的目的，從而提升行業(yè)聲譽、獲得社會認可、贏得社會尊重、實現(xiàn)行業(yè)和自我的價值。