廣西海域閑置成因及對(duì)策研究

陳鑫嬋

[摘 要]本文在對(duì)廣西圍填?？罩们闆r調(diào)查的基礎(chǔ)上，借鑒土地閑置相關(guān)理論研究和工作經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和公共選擇等理論剖析廣西海域閑置的成因，并通過分析海域閑置形成、認(rèn)定和處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，解決海域閑置存在的問題，旨在為制定海域閑置相關(guān)辦法及其監(jiān)管提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]海域閑置;認(rèn)定處置;戰(zhàn)略選擇

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.06.092

[中圖分類號(hào)]F301[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2019）06-0-02

1? ? ?海域閑置的含義

目前，與海域閑置相關(guān)的含義，主要有“閑置海域”“圍填海存在大量空置現(xiàn)象”和“海域閑置”3個(gè)表述。本文通過分析督察組的反饋情況，在相關(guān)政策法規(guī)的支持下，厘清與海域閑置相關(guān)表述的內(nèi)涵及其之間的關(guān)系。“閑置海域”出現(xiàn)在河北省、福建省印發(fā)的《閑置海域處置辦法》中，是對(duì)海域閑置的一種認(rèn)定，主要界定海域使用現(xiàn)狀和海域現(xiàn)狀變化的時(shí)間，而《福建省閑置海域處置辦法（試行）》對(duì)閑置海域的定義更為細(xì)化，內(nèi)容更加豐富?！皣詈４嬖诖罅靠罩矛F(xiàn)象”則是對(duì)獲批的用海項(xiàng)目現(xiàn)狀的一種表述。本文提出的“海域閑置”一詞，是對(duì)圍填海存在大量空置現(xiàn)象的一種表述。筆者主要圍繞國家海洋局督察組反饋的廣西沿海三市填海成陸后長期沒有實(shí)際建設(shè)的27個(gè)項(xiàng)目，并結(jié)合歷年獲批海域使用權(quán)項(xiàng)目批復(fù)情況和現(xiàn)狀，對(duì)海域閑置問題進(jìn)行研究。

2? ? ?海域閑置成因

2.1? ?企業(yè)資金鏈斷裂

在項(xiàng)目建設(shè)的過程中，資金是最直接的影響因素，一旦缺乏資金，項(xiàng)目則無法繼續(xù)建設(shè)，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目停工。督察組反饋的長期空置項(xiàng)目中，大部分項(xiàng)目填海面積在20 hm2以上，且用海類型以工業(yè)用海居多，這些項(xiàng)目的填海規(guī)模和經(jīng)營類型均需要大量的資金支持，因此，企業(yè)資金鏈斷裂是導(dǎo)致海域閑置的最主要和最常見的原因。

2.2? ?企業(yè)內(nèi)部發(fā)展戰(zhàn)略選擇的結(jié)果

獲得填海項(xiàng)目海域使用權(quán)的企業(yè)往往規(guī)模較大，經(jīng)營范圍較廣，企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略選擇有多種方向，在用海項(xiàng)目建設(shè)過程中存在變化的可能。此外，筆者在對(duì)廣西海域長期空置項(xiàng)目調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目的海域使用權(quán)發(fā)生企業(yè)存在更名或易主的情況，從而使企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略選擇存在較大的變化可能，導(dǎo)致暫時(shí)或無限期擱置原來計(jì)劃開展的用海項(xiàng)目，進(jìn)而使海域閑置。

2.3? ?其他閑置成因

2.3.1? ?企業(yè)囤而不建

由于海域地理位置的絕對(duì)性、用海方式的限制以及海域利用工程的難度和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的程度，使海洋市場(chǎng)和土地市場(chǎng)的發(fā)育存在較大差距，海域市場(chǎng)價(jià)值未像土地價(jià)值那樣遵循市場(chǎng)規(guī)律產(chǎn)生較大波動(dòng)。但是，海域作為一種稀缺的自然資源，與土地一樣，有共有的特性。隨著用海活動(dòng)不斷增多，海域資源將越來越稀缺，用海審批制度和程序?qū)⒃絹碓絿?yán)格，無論從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度還是在實(shí)際的海洋利用活動(dòng)中，海域資源的市場(chǎng)價(jià)值都將隨著時(shí)間而產(chǎn)生增值收益。企業(yè)作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，為了獲取最大經(jīng)濟(jì)利益極有可能對(duì)獲批的海域囤而不建，從而獲取海域的增值收益。此外，由于目前海域二級(jí)市場(chǎng)尚未健全，需求較少，海域的增值收益并不顯著，導(dǎo)致海域閑置情況較少，但企業(yè)應(yīng)加以重視，因?yàn)殡S著海域二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展、用海需求的增大，可能成為海域閑置的主導(dǎo)因素。

2.3.2? ?圍填海項(xiàng)目用海區(qū)域與海洋保護(hù)相關(guān)規(guī)劃不銜接

隨著規(guī)劃理念逐漸滲透到管理工作中，海洋相關(guān)規(guī)劃逐年增多，但并未構(gòu)成有機(jī)統(tǒng)一，規(guī)劃間的空間利用劃分存在重疊交叉和不一致的地方，個(gè)別規(guī)劃只是宏觀描述而未劃定具體的區(qū)域范圍，從而出現(xiàn)由于圍填海項(xiàng)目海域與現(xiàn)行海洋規(guī)劃不銜接而被叫停的情況。如：據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道的海南省環(huán)保督察反饋意見，清瀾半島屬于麒麟菜省級(jí)海洋保護(hù)區(qū)，但由于該保護(hù)區(qū)未明確保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗(yàn)區(qū)，難以實(shí)施有效管理;2009-2012年，該保護(hù)區(qū)內(nèi)共批準(zhǔn)東郊椰林海上休閑中心、南海度假村、青瀾港5 000噸級(jí)航道擴(kuò)建填海造地項(xiàng)目等3個(gè)填海項(xiàng)目，上述3個(gè)填海項(xiàng)目在2018年12月底前需配合省海洋與漁業(yè)廳編制《海南省麒麟菜自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃》而被實(shí)行“雙暫?！保〞和＝ㄔO(shè)、暫停營業(yè)）政策。此種情況造成的海域閑置，雖然目前在廣西鮮有發(fā)生，但在今后用海審批過程中，政府應(yīng)注意避免發(fā)生該類情況。

3? ? ?避免海域閑置的建議

3.1? ?明確閑置海域的含義

（1）明確閑置海域認(rèn)定和處置主體。根據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》和《廣西壯族自治區(qū)海域使用管理?xiàng)l例》，海域?qū)儆趪宜?，國?wù)院和各級(jí)人民政府代表國家行使海域所有權(quán)，各級(jí)人民政府海洋行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域海域使用的監(jiān)督管理。因此，海域使用權(quán)的批準(zhǔn)和收回主體應(yīng)為各級(jí)人民政府，各級(jí)人民政府海洋行政主管部門負(fù)責(zé)海域閑置的調(diào)查、認(rèn)定和擬訂處置方案。

（2）明確閑置時(shí)間。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)海域使用管理?xiàng)l例》第四章第三十七條規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)使用的海域，海域使用權(quán)人自取得海域使用權(quán)登記之日起連續(xù)兩年閑置未開發(fā)利用的，由海洋行政主管部門責(zé)令開發(fā)利用;連續(xù)三年閑置無正當(dāng)理由未開發(fā)利用的，由批準(zhǔn)該海域使用權(quán)的人民政府收回海域使用權(quán)。該條例為新修訂施行剛滿兩年，廣西若制定海域閑置處置辦法，其閑置時(shí)間的認(rèn)定應(yīng)與該條例的規(guī)定保持一致。

（3）明確認(rèn)定程序。閑置海域應(yīng)由批準(zhǔn)該海域使用權(quán)的人民政府海洋行政主管部門進(jìn)行調(diào)查和認(rèn)定，開始調(diào)查前應(yīng)下發(fā)《海域閑置調(diào)查通知書》，明確調(diào)查內(nèi)容、流程和方式，經(jīng)調(diào)查核實(shí)后下達(dá)《閑置海域認(rèn)定書》，并載明相關(guān)信息。

（4）充分考慮海域閑置的幾種情形。圍填?；顒?dòng)通常位于海岸線向海一側(cè)，是一種徹底改變海域?qū)傩缘幕顒?dòng)，若前期論證不充分、管理不嚴(yán)格，則可能導(dǎo)致局部海域海洋生態(tài)系統(tǒng)退化、嚴(yán)重影響近岸海域漁業(yè)資源、破壞自然岸線、改變?cè)械乃膭?dòng)力環(huán)境等，圍填海工程一旦建設(shè)，基本不可能還原。因此，相關(guān)部門應(yīng)著重關(guān)注圍填海形成的閑置海域。此外，其他不改變用海性質(zhì)的用海類型，如果獲批海域使用權(quán)人一直占而不用，也極不利于實(shí)現(xiàn)海洋資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，在對(duì)閑置海域進(jìn)行定義時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)充分考慮海域批而不填、圍而不填、填而未用到等幾種海域閑置情形，結(jié)合閑置時(shí)間對(duì)閑置海域的現(xiàn)狀、動(dòng)工開發(fā)面積以及投入的資金等做出明確界定。

3.2? ?嚴(yán)格規(guī)范圍填海用海方式的項(xiàng)目審批過程

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)嚴(yán)格按照國家海洋局2018年發(fā)布的“十個(gè)一律”“三個(gè)強(qiáng)化”的圍填海管控措施，嚴(yán)格規(guī)范圍填海用海方式的項(xiàng)目審批過程。此外，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)應(yīng)堅(jiān)持凈海出讓，注意與海洋紅線劃定、海洋主體功能區(qū)劃、海岸線保護(hù)規(guī)劃及地方海洋相關(guān)規(guī)劃等規(guī)劃體系的銜接，綜合考慮申請(qǐng)海域使用權(quán)企業(yè)資質(zhì)、信譽(yù)、運(yùn)營實(shí)力等各方面，在已獲批用海項(xiàng)目中對(duì)于存在海域閑置行為的企業(yè)，在閑置海域未妥善處置前，一律不批準(zhǔn)新的用海申請(qǐng)，從源頭上避免出現(xiàn)閑置海域。

3.3? ?完善海域使用監(jiān)測(cè)、監(jiān)管體系

2018年，國家海洋局發(fā)布的圍填海管控措施中提到，政府要加大審核督察力度，強(qiáng)化圍填海日常監(jiān)管。圍填海工程一旦開始建設(shè)，其對(duì)海洋和陸地的自然生態(tài)環(huán)境的修復(fù)難度極大，甚至幾乎是不可逆的。目前，廣西已基本建立了批后海域使用監(jiān)測(cè)監(jiān)管工作流程，除海監(jiān)部門日常開展的海域監(jiān)控外，每年通過招投標(biāo)的方式，由符合資質(zhì)的中標(biāo)單位通過內(nèi)業(yè)判讀和外業(yè)調(diào)查的方式定期監(jiān)測(cè)獲批海域使用權(quán)項(xiàng)目的海域現(xiàn)狀，其中，監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)是違填、超填問題。此外，政府應(yīng)監(jiān)測(cè)獲批海域尤其是圍填海項(xiàng)目的海域閑置情況，通過信息化手段建立閑置海域預(yù)警機(jī)制，對(duì)達(dá)到閑置條件的轉(zhuǎn)填海用海區(qū)域及時(shí)做出預(yù)警，尤其對(duì)于未填海的區(qū)域，通過開展專項(xiàng)調(diào)查，盡可能提前發(fā)現(xiàn)潛在的閑置風(fēng)險(xiǎn)，在未進(jìn)行填海工程前進(jìn)行及時(shí)干預(yù)，采取針對(duì)性的處置措施，避免由于圍填海工程產(chǎn)生閑置，最大限度地降低對(duì)海域自然生態(tài)的影響。

3.4? ?出臺(tái)閑置海域處置政策

2015年8月，國家海洋局黨組發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治海洋的決定》，依法治國、依法治海已經(jīng)成為我國新時(shí)期治理及海洋建設(shè)的重大命題。閑置海域在很大程度上會(huì)浪費(fèi)稀缺海域資源，與我國海洋生態(tài)文明建設(shè)和集約、節(jié)約用海的目標(biāo)相背離，且與河北省、海南省、遼寧省等省份相比，廣西海域閑置情況雖不嚴(yán)重，但正處于突顯期，因此，相關(guān)部門更應(yīng)針對(duì)閑置海域認(rèn)定和處置過程中存在的問題，出臺(tái)閑置海域處置辦法，明確閑置海域定義、認(rèn)定程序、處置方式和盤活思路，用政策和法規(guī)的手段規(guī)范海域管理部門和用海企業(yè)的行為，提高閑置海域的成本，遏制出現(xiàn)閑置海域，科學(xué)處置閑置海域。

3.5? ?借鑒土地閑置處置經(jīng)驗(yàn)

海域閑置有批而不填、圍而不填、填而不建、建而未用等類型，閑置成因也各有不同，對(duì)于經(jīng)認(rèn)定為閑置的海域，應(yīng)針對(duì)不同的閑置類型和閑置成因，借鑒土地閑置處置經(jīng)驗(yàn)，分別采取協(xié)商、責(zé)令限期開發(fā)利用、收回海域使用權(quán)等方式多舉措盤活處置閑置海域。

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