超大城市幼兒園教育的供需問題研究

“超大城市幼兒園教育的供需問題研究”課題組

[提 要]“入園難、入園貴”問題和人民對優(yōu)質(zhì)教育需求之間的矛盾成為當下幼兒園教育發(fā)展中的熱點。通過對廣州市幼兒園教育供需現(xiàn)狀及問題的分析，發(fā)現(xiàn)“入園難、入園貴”的實質(zhì)是公辦幼兒園供給不足，而民辦幼兒園收費相對較高。在當前公辦園占比仍較低的情況下，政府應加大對普惠性幼兒園的財政投入，改善辦學硬件設施，提高師資水平，以解決廣州市幼兒園教育供需失衡問題，更好地實現(xiàn)公共服務的均等化。

[關鍵詞]幼兒園教育;入園難;入園貴;普惠性幼兒園

[作者簡介]陳靜雯（1997—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學院本科生，研究方向為行政管理;鄭鳴秋（1996—），男，仲愷農(nóng)業(yè)工程學院本科生，研究方向為行政管理;鄭冰瑩（1997—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學院本科生，研究方向為行政管理;麥思敏（1996—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學院本科生，研究方向為行政管理;張鍵銳（1996—），男，仲愷農(nóng)業(yè)工程學院本科生，研究方向為行政管理;岑 帆（1998—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學院本科生，研究方向為行政管理;王子璇（1999—），女，仲愷農(nóng)業(yè)工程學院本科生，研究方向為行政管理。（廣東廣州 510225）

[基金項目]2018年廣東省大學生科技創(chuàng)新培育專項資金項目“超大城市的幼兒園供需失衡問題研究——以廣州市為例”（pdjhb0259）

一、研究問題的提出

黨的十九大報告指出，我國新時代的社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和人民生活水平的日益提高，社會對優(yōu)質(zhì)幼兒園教育的需求逐漸提升。但由于改革開放以來幼兒園教育沒有納入義務教育的范疇，發(fā)展主要由市場主導，“入園難、入園貴”問題長期被社會各界詬病。近年來，上?！皵y程親子園”、北京“紅黃藍”虐童事件相繼曝光，進一步暴露出幼兒園教育行業(yè)存在的弊端。例如教師薪酬待遇低，導致心理危機感;教師質(zhì)量良莠不齊，職業(yè)道德規(guī)范差;相關部門監(jiān)管失責，無證上崗現(xiàn)象嚴重;相關法律不健全，出現(xiàn)問題無法可依等問題[1]。隨著全面二孩政策實施后，幼兒園教育的需求量將進一步增加。隨著我國老齡化程度的日益加劇，全面鼓勵生育的政策已經(jīng)是箭在弦上，而緩解幼兒園教育中的供需矛盾迫在眉睫。

廣州作為一個超大城市，截止到2017年，城鎮(zhèn)化率已達86.14%，共有公辦園539所，民辦園1240所。盡管如此，“入園難、入園貴”的問題仍非常尖銳，家長通宵為幼兒園學位排隊的現(xiàn)象大量存在，所以，解決“入園難”“入園貴”的問題迫在眉睫。針對“入園難、入園貴”問題，本文通過宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)并輔之以問卷與訪談，對廣州市幼兒園教育供需現(xiàn)狀和問題進行探究，嘗試從主體、資源、機制三方面深入分析供需問題產(chǎn)生的原因，借鑒國外幼兒園教育供給經(jīng)驗與國內(nèi)其他城市的經(jīng)驗進行對比分析，提出解決幼兒園教育供需矛盾的對策建議。

二、廣州市幼兒園教育的需求情況

（一）全市幼兒園教育學位的總需求

從2011年到2017年，廣州市戶籍人口出生數(shù)整體呈增長態(tài)勢，由2011年的8.8101萬人上漲至2017年的20.10萬人。2014年和2016年的戶籍人口出生數(shù)有所回落，但2015年和2017年有更大的增長出現(xiàn)，這主要受“單獨二孩”政策和“全面二孩”政策頒布的影響。在“全面二孩”政策頒布后，2017年廣州市戶籍人口出生數(shù)飆升至20.1萬人，戶籍人口出生率也上升22.73‰（圖1）。

（二）各區(qū)幼兒園教育學位的需求

2017年廣州市戶籍人口新生兒出生數(shù)前三位為白云區(qū)、增城區(qū)、番禺區(qū)，分別為2.767萬人、2.698萬人、2.570萬人（表1），這反映了這三個區(qū)域較高的幼兒園教育需求;戶籍人口新生兒出生率前三位為黃埔區(qū)、增城區(qū)、白云區(qū)，分別為34.24%、29.40%、27.97%，這三個區(qū)域的高出生率反映了其區(qū)域內(nèi)的高生育意愿，并形成對幼兒園教育資源的持續(xù)需求。

三、廣州市幼兒園教育的供給情況

（一）全市幼兒園教育的學位總供給

廣州市幼兒園總數(shù)在2011年至2017年間呈增長趨勢，從1548所增長至1779所，其中公辦幼兒園在過去三年里增加了53所;截止2017年全市共有公辦幼兒園539所，比例從2011年的25.6%上升到30.3%，占比仍不足民辦幼兒園的一半（圖2）。

（二）各區(qū)幼兒園教育學位的供給

2017年廣州市共有公辦幼兒園539所，占比30.3%，其中教育部門辦園161所，僅占9%，公辦園比例偏低。從幼兒園數(shù)量數(shù)量來看，番禺區(qū)和白云區(qū)最多，均超過了300所;其中白云區(qū)的公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園數(shù)量位居各區(qū)之首，番禺區(qū)的民辦園最多。除了公辦幼兒園，普惠性民辦幼兒園也是家長們的熱門選擇，白云區(qū)和番禺區(qū)的普惠性民辦幼兒園超過了100所，遠超其他城區(qū)（表2）。

通過比較廣州市各區(qū)的在園幼兒數(shù)量，可以得知白云區(qū)、番禺區(qū)、天河區(qū)和增城區(qū)位居前四名，其中白云區(qū)和番禺區(qū)幼兒數(shù)量最多，這反映出在學位和幼兒園教育資源提供方面，白云區(qū)和番禺區(qū)的民辦幼兒園相對比較充足，幼兒園提供的學位基本滿足需求。

（三）全市幼兒園教育的師資情況

通過統(tǒng)計2011年-2017年廣州市幼兒園的教職工數(shù)量和專任教師數(shù)量，可以得知近幾年的專任教師和教職工數(shù)量都有一定的增加，但是在師生比方面發(fā)現(xiàn)并沒有明顯的變化，教職工與在園幼兒比例在1：7至1：8之間（表3）。特別是專任教師和教職工的師生比沒有達到教育部規(guī)定的相應標準，這說明在人員配備和培養(yǎng)方面，還存在一定問題。

四、廣州市幼兒園教育供需的問題與原因分析

（一）廣州市幼兒園教育供需存在的主要問題

近幾年隨著相關政策的落實，廣州市幼兒園教育事業(yè)得到一定的發(fā)展，各項指標也有明顯的改善。但是，從供給側(cè)來看，廣州市幼兒園的學位供給數(shù)量還是大大低于適齡兒童的需求數(shù)，“入園難”問題還遠遠未解決。主要體現(xiàn)為公辦幼兒園數(shù)量少、比例偏低;民辦普惠性幼兒園還未形成規(guī)模;師生比未達相應標準;資金投入相比其他城市較少;教師編制少，待遇低導致幼兒園流失率高;部分民辦幼兒園存在收費高及管理不規(guī)范現(xiàn)象;部分城區(qū)學位不足，部分學位有余等問題?？傮w來看，主要存在優(yōu)質(zhì)越前教育資源供給不足、學前教育資源地域分布不均衡和師資力量供給不足等問題。

（二）廣州市幼兒園教育供需問題的原因分析

首先是主體層面，我國學前兒童“入園難、入園貴”的問題至今沒有得到根本的緩解，其重要原因在于學前教育供不應求，供需均衡水平不高[2]。截止到2017年，全市的公辦園僅占30.2%，而民辦園占比69.8%，公、民辦園的供給不均衡。通過問卷調(diào)查顯示，89.9%的家長認為擇園的最主要因素是該幼兒園是否公辦，而92.59%的家長認為“入園難”問題的主要原因是公辦園學位不足。社會對公辦園的需求旺盛，但公辦園供給不足，而為了減緩此壓力的普惠性民辦園的覆蓋率又未能完全滿足公眾的需求，不少家長只能選擇營利性民辦園，而61.32%的家長認為不少民辦園收費過貴。以上問題導致了廣州幼兒園供需嚴重失衡，并直接加重了“入園難”和“入園貴”的問題。

其次是資源層面，特別是師資方面嚴重不足。通過訪談發(fā)現(xiàn)，師資隊伍上看，教師數(shù)量雖基本能滿足幼兒園的運作，但由于教師除了承擔日常教學任務外，每月還要接受各種考核和監(jiān)督，而且一系列虐童事件更是讓整個幼教行業(yè)遭受輿論壓力，教師的工作壓力較大，但教師工資待遇低，編制數(shù)量少，且缺乏激勵機制，直接導致了教師的流動率較高，2015年廣州市專任教師年流失率高達11.2%。訪談中多家幼兒園均表示優(yōu)質(zhì)教師難招，但與此同時家長越來越重視幼兒園的師資力量，造成兩者的供需不平衡。

“政府治理是保障民辦幼兒園教育質(zhì)量的杠桿，財政亦是如此，需要通過政府、市場等三元主體來形成保障幼兒園教育質(zhì)量的合力”[3]。但從政府財政投入看，廣州政府對幼兒園教育的財政投入雖呈不斷增長趨勢，但與上海、北京等城市相比仍存在較大差距。另外，財政投入不均等的現(xiàn)象明顯，如優(yōu)質(zhì)公辦園得到的財政投入明顯多于民辦園，具體表現(xiàn)在幼兒園的占地和活動面積的擴充、安全的基礎設施和優(yōu)質(zhì)教師等方面的財政投入上，我們的問卷調(diào)查顯示，分別有31.7%和73.1%的家長認為自己小孩所在幼兒園的園區(qū)較小和硬件設施需要提升。據(jù)調(diào)查許多普惠性民辦園的財政投入僅夠滿足日常運行，難以進行額外的投入。

最后是體制機制層面。廣州市的普惠性政策總體上落實情況較好，不少民辦園轉(zhuǎn)換為普惠性民辦園后得到的財政補貼更多，所以民辦園轉(zhuǎn)型的意愿度較高;且由于普惠性民辦園的價廉質(zhì)優(yōu)，家長的需求也在不斷提高;但現(xiàn)今普惠性民辦園的覆蓋率和扶持力度仍不能滿足需求。同時由于辦園準入門檻高，存在無證經(jīng)營的“黑戶園”，有較大的安全隱患;黑戶園的低收費，地理位置方便等優(yōu)勢滿足了不少外來務工人員的需求。教育部門對于公辦園和普惠性民辦園的檢查機制落實情況較好，但檢查監(jiān)管機制仍有漏洞，導致不少“假公辦園”的存在，對規(guī)范幼兒園市場造成了不良影響。非本地戶籍學生入園門檻較高，政府給予的優(yōu)惠政策力度不足。非戶籍生源的報名條件高，申報材料復雜等因素阻礙了非戶籍學生入園。

五、完善超大城市幼兒園教育供給的對策建議

近年來，有關國外幼兒園教育發(fā)展與改革的研究比較多，主要做法包括通過立法等形式制定學前教育發(fā)展規(guī)劃[4]、采取各種形式不斷加大對學前教育的投資力度[5]、優(yōu)化并重視師資隊伍的建設、優(yōu)化資源配置[6]、保障教育公平等方面，從而推動學前教育的發(fā)展。結(jié)合目前廣州市幼兒園教育事業(yè)存在的問題，對解決超大城市幼兒園教育的供需問題提出了以下對策建議：

（一）政府應鼓勵多元化辦園，提高幼兒園辦園標準

目前幼兒園“入園難，入園貴”的根本原因是公辦園數(shù)量少，政府應適當提高公辦幼兒園的比例，如出資建設小區(qū)配套幼兒園等，同時鼓勵社會力量參與辦園，適當放寬非戶籍人員入讀幼兒園的門檻，提高民辦幼兒園的辦園條件，普惠園應以環(huán)境設施、經(jīng)費標準、班級規(guī)模、保育內(nèi)容、師資隊伍等作為硬性指標，營利性民辦園要兼有合格的保教保育質(zhì)量和與公辦園相近的收費標準。

（二）加大對幼兒園教師、硬件設備等的資源投入

1.加大對民辦幼兒園教師培訓教育的財政投入。目前民辦幼兒園教師的準入門檻較低，在幼師培訓方面的投入有限，因此，應堅持公益普惠，深化改革創(chuàng)新，加強教師隊伍建設，用機制來助力學前教育的發(fā)展[7]。政府有必要適當對民辦園教師培訓進行補助，通過多渠道的獎勵激發(fā)教師學習動力，給予幼師專業(yè)技能培訓，對其他重要角色如保育員、保健醫(yī)生等也要給予相應的培訓。

2.保證幼兒園教師職業(yè)的穩(wěn)定性。根據(jù)調(diào)查可得，幼教是一份工作強度高、壓力大、待遇低的職業(yè)，幼兒園教師流動率較高，政府需要增加教師編制的數(shù)量，并著重保障教師的薪酬、津貼待遇、社會保障等權(quán)益，提高幼師的地位，從而減少老師的生活負擔。

3.進一步規(guī)劃幼兒園布局，對硬件設施進行完善和升級。在老城區(qū)改造過程中進一步優(yōu)化資源，將擬重新改變用途的國有土地優(yōu)先用于臨近學校擴大園舍規(guī)模，改善公辦園的基礎設施。堅持扶持與監(jiān)管并重的原則制度，按需加大對普惠性民辦園的硬件設施財政投入，對于價格高昂的營利性民辦園則主要以加強監(jiān)管為主。

（三）加大普惠性建設并使辦園規(guī)范化

1.加大并完善對普惠性幼兒園建設的投入。政府可以采取購買服務、減免租金、駐派公辦教師等方式，引導和支持民辦園提供普惠性服務。建立健全的財政運行保障機制，設定嚴格的資金撥款審核程序，通過稅收優(yōu)惠、補貼等資助，平衡公辦園和民辦園的收費標準。

2.制定實行完善的幼兒園教育法律法規(guī)，使幼兒園辦園規(guī)范化。針對目前存在為數(shù)不少的“假公辦”園，政府應加快相關法律出臺實施的步伐，制定嚴格的普惠性幼兒園申辦審核制度。另一方面，政府應盡快建立幼兒園教育質(zhì)量評估標準，實行幼兒園教育的行政問責機制。積極培育相關的社會組織參與幼兒園教育質(zhì)量評估，逐步創(chuàng)新和完善普惠性民辦幼兒園教育質(zhì)量評估體系，充分發(fā)揮第三方評估組織有效促進幼兒園教育質(zhì)量提升的積極作用[8]。

[參考文獻]

[1]雒春生，蘇欣.虐童案背后的反思：我國學前教育的危機與對策[J].當代教育論壇，2018，（1）.

[2]羅若飛.供需均衡視角下我國學前教育供給制度發(fā)展研究[D].成都：西南交通大學博士學位論文，2015.

[3]王偉.民辦幼兒園教育質(zhì)量保障的政府治理研究[D].重慶：西南大學博士學位論文，2015.

[4]張繁，王雨露.國外學前教育改革與發(fā)展探析[J].教育與教學研究，2010，（1）.

[5]曹杰，周燕.國外幼兒教育供給方式及其啟示[J].教育導刊（幼兒教育），2009，（2）.

[6]褚遠輝，輝進宇.國外提高學前教育質(zhì)量的基本策略[J].現(xiàn)代教育管理，2016，（11）.

[7]李桂娟.堅持公益普惠深化改革創(chuàng)新——談如何解決幼兒入園難問題[J].中國校外教育，2018，（26）.

[8]王聲平.普惠性民辦幼兒園教育質(zhì)量保障機制構(gòu)建的困境與未來趨向[J].教育評論，2017，（2）.

[責任編輯：熊文瑾]