基于產(chǎn)權(quán)與數(shù)量變化的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型研究*

◎吳九興 王 艷

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本居住條件，關(guān)系到農(nóng)民生產(chǎn)和農(nóng)村社會穩(wěn)定。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)大轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地出現(xiàn)普遍閑置與浪費(fèi)現(xiàn)象，村莊空心化和無序擴(kuò)張等問題[1]。因宅基地制度的不健全、實施難，導(dǎo)致“一戶多宅”、面積超標(biāo)的狀況普遍。而城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，使城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給壓力更緊[2]。土地利用轉(zhuǎn)型由Alan Grainger[3]提出，至今已取得大量成果。國內(nèi)對土地利用轉(zhuǎn)型的研究，是由龍花樓結(jié)合中國土地基本國情而引入。土地利用轉(zhuǎn)型被定義為土地利用形態(tài)在時間序列上的改變[4]，也可以定義為在社會經(jīng)濟(jì)變化和革新的驅(qū)動下，某一地域在一段期間內(nèi)由一種土地利用形態(tài)向另一種土地利用形態(tài)變化的過程[5]。土地利用變化是土地利用轉(zhuǎn)型的主要表現(xiàn)形式，與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型相對應(yīng)[6]。土地利用轉(zhuǎn)型一方面受制于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面又作用于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展[7]。進(jìn)行農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型研究，有利于提高宅基地配置效率，有利于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理。在界定土地利用轉(zhuǎn)型概念與內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，本研究從產(chǎn)權(quán)和數(shù)量視角對土地利用轉(zhuǎn)型開展研究，在數(shù)量變化上以安徽省為例進(jìn)行實證，最后提出兩點政策建議。

一、農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型：產(chǎn)權(quán)變化的視角

社會時代變遷，宅基地的概念和界定隨之變化。宅基地被歸屬于住宅用地，指被用來生活居住的那部分土地。農(nóng)村宅基地可定義為以下兩種：狹義上農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村農(nóng)戶居住也即用來建造房屋的土地，也就是常說的正房；廣義上農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村農(nóng)戶用來居住和生活的那部分土地，不僅包含正房，還包括庭院、廁所等占地面積[8]。農(nóng)村宅基地形態(tài)在不同時間序列上呈現(xiàn)不同狀態(tài)，不斷發(fā)生變化，即農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型。對農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型進(jìn)行研究，不僅可以了解宅基地在不同時期所表現(xiàn)的形態(tài)，解決我國城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的土地問題，而且還能更好的利用農(nóng)村土地，穩(wěn)定城鄉(xiāng)關(guān)系與協(xié)調(diào)發(fā)展。與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策演變同步，農(nóng)村宅基地所有制度經(jīng)歷了“私有—半私有—公有—半私有”的演進(jìn)過程[9]，農(nóng)村宅基地的擴(kuò)展速度也經(jīng)歷了“緩慢—擴(kuò)張—閑置”的過程。

（一）“房地合一”私有到“兩權(quán)分離”半私有階段

1961年前，農(nóng)村宅基地和房屋合二為一即“房地合一”，均屬于農(nóng)村農(nóng)民私有，作為私有財產(chǎn)，個人具有買賣、出租、抵押等權(quán)利，即農(nóng)民不僅對地、房享有使用權(quán)的同時還具有所有權(quán)。隨后，政府又頒布相關(guān)法令規(guī)定農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸集體所有，但其使用權(quán)和房屋所有權(quán)仍歸農(nóng)民所有，農(nóng)民仍可依法管理房屋，并自行分配與使用，農(nóng)村宅基地和房屋實行差異化管理，即“房地分離”。雖然宅基地所有權(quán)在農(nóng)民私人和農(nóng)民集體之間發(fā)生了轉(zhuǎn)移，但農(nóng)民對宅基地依舊可長期使用和占有，具有使用權(quán)權(quán)利，即“兩權(quán)分離”。

（二）農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民都可享有宅基地使用權(quán)階段

1978年作為農(nóng)村改革歷史上的一個重要節(jié)點。農(nóng)村率先探索土地改革，對集體土地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，引發(fā)農(nóng)戶行為意識的改變。當(dāng)溫飽問題得到逐步解決之后，廣大農(nóng)民想要改善居住條件與環(huán)境、提高生活質(zhì)量，大量建設(shè)房屋，農(nóng)村建房因此迎來了高潮，相應(yīng)地也出現(xiàn)了一系列肆意亂建、濫用耕地等現(xiàn)象。為解決這些問題，規(guī)范農(nóng)村宅基地的使用與管理、規(guī)范合理利用每寸土地、有效保護(hù)耕地，隨后國家出臺了一系列相關(guān)法律法規(guī)并取得了一定成果。為促進(jìn)城鄉(xiāng)的快速發(fā)展，1982年《憲法》指出在公共利益需求下可依法征用土地，并于1983年首次規(guī)定個人因住宅需要可依法實行征用，從這些法律法規(guī)可以看出，農(nóng)村宅基地在所有權(quán)權(quán)利歸于農(nóng)村集體的前提下，農(nóng)業(yè)戶口以及作為非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民均可依照規(guī)定享有農(nóng)村宅基地的使用權(quán)權(quán)利。

（三）宅基地僅為農(nóng)民所有和使用，城鎮(zhèn)居民無權(quán)購入的階段

當(dāng)前，土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人的城鎮(zhèn)化，土地的需求呈現(xiàn)出直線上升的趨勢，出現(xiàn)大量炒賣土地的問題，迎來了“房地產(chǎn)泡沫”的現(xiàn)象。為了緩解這一現(xiàn)象，國家和各層級政府部門又先后出臺了一系列規(guī)定，此后，城鎮(zhèn)居民不再依法享有使用農(nóng)村宅基地的權(quán)利，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購置農(nóng)村宅基地，并嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)村農(nóng)民不具有向城鎮(zhèn)居民出售的權(quán)利。然而，隨著農(nóng)民勞動力的流出加劇，農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅大量閑置，關(guān)于“一戶多宅”、“空心村”的報道層出不窮，造成了土地資源的閑置和浪費(fèi)，土地利用效率底下。為了加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地的管控，對農(nóng)村宅基地的申請條件、程序、面積等各方面進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，控制宅基地增速，加快推進(jìn)宅基地騰退整治工作，從而達(dá)到盤活存量，控制增量的目標(biāo)。特別是，近年來為促進(jìn)農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用及新農(nóng)村的建設(shè)，國家開始實行空閑、閑置宅基地有償退出的政策，將騰退的農(nóng)村宅基地通過土地整理與復(fù)墾轉(zhuǎn)變?yōu)楦亍?018年作為“三塊地”改革的收尾階段，更要促進(jìn)政策的實行，貫徹落實“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護(hù)耕地”的基本國策。

二、農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型：數(shù)量變化的視角

（一）研究區(qū)概況

安徽省地處中國中東部，現(xiàn)轄16個地級市，土地總面積14.01萬平方千米，于2015年步入中等偏上收入的快速發(fā)展階段，2016年末地區(qū)生產(chǎn)總值24117.89億元，自2000年年增長值達(dá)1.4%，人均39092元，占全國國民生產(chǎn)總值744127億元的3.24%，全國排名十三；2016年末全省戶籍人口7026.98萬人，常住人口6195.50萬人，城鎮(zhèn)化率為51.99%。根據(jù)各區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、農(nóng)業(yè)等基本情況，大致可將安徽省分為以下五個區(qū)域，沿江區(qū)：蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶，本區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高；皖中區(qū)：合肥、滁州、六安，本區(qū)是安徽省的中心地帶，是全省的經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心；沿淮區(qū)：蚌埠、淮南、阜陽，本區(qū)礦產(chǎn)能源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在全省占領(lǐng)優(yōu)先地位；皖北區(qū)：亳州、宿州、淮北，本區(qū)耕地多、人口密度大，是糧油棉生產(chǎn)重要基地、中藥材和能源主產(chǎn)區(qū)；皖南區(qū)：池州、宣城、黃山，該區(qū)具有豐厚的文化底蘊(yùn)、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)環(huán)境良好，是安徽省甚至全國的旅游觀光度假勝地。

依據(jù)2000-2016年地區(qū)生產(chǎn)總值（圖1），綜合各市行政區(qū)面積、總?cè)丝诤徒?jīng)濟(jì)水平，考慮到地區(qū)的鄰接性，可將安徽省經(jīng)濟(jì)狀況從高到低分為以下幾個等級：合肥—馬鞍山—蕪湖—銅陵、安慶—池州—宣城—黃山、六安—淮南—滁州—蚌埠—淮北、阜陽—亳州—宿州。

圖1 2000-2016年安徽省各地級市地區(qū)生產(chǎn)總值

（二）農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型的理論分析

參照土地利用轉(zhuǎn)型的定義，對農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型進(jìn)行界定，即指農(nóng)村宅基地數(shù)量、產(chǎn)權(quán)、形態(tài)等在時間序列上的變化。這一變化與農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，一方面某區(qū)域農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)著農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型反過來又作用于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型一方面受制于自然因素，但更多的是受社會經(jīng)濟(jì)的影響，如人口、經(jīng)濟(jì)、政策等，而這些因素都是需在長時間的尺度上加以反映的，研究宅基地轉(zhuǎn)型，須從長時間尺度出發(fā)，采用橫向比較研究的方法，縱觀可觀測的歷史數(shù)據(jù)對農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型趨勢進(jìn)行分析。隨社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市區(qū)域不斷向外圍擴(kuò)張，不斷占用集體土地，其中農(nóng)村宅基地占重要部分。農(nóng)村宅基地占城鎮(zhèn)村建設(shè)用地的比例定會隨著社會經(jīng)濟(jì)因素、區(qū)域人口因素、自然條件等發(fā)生變化。本文提出以下假設(shè)：隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村宅基地（用“村莊用地”代替）占城鎮(zhèn)村建設(shè)用地（用 “城鎮(zhèn)村及工況用地”代替）比例將不斷降低。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的后期階段，城鎮(zhèn)發(fā)展逐步趨向平衡，城鎮(zhèn)化趨于穩(wěn)定，這一比值也將趨于一個固定值（圖2）。

圖2 農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型理論假設(shè)

（三）區(qū)域農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型：安徽的實證

因產(chǎn)權(quán)視角下的宅基地隱性轉(zhuǎn)型，全國各地都差不多，都是在現(xiàn)有法律制度框架下來實行的，單獨(dú)分析安徽省宅基地隱性轉(zhuǎn)型沒有多大理論意義，故本研究僅分析安徽省宅基地顯性轉(zhuǎn)型。

根據(jù)安徽省2000-2013年土地變更調(diào)查結(jié)果，可得各區(qū)段的村莊用地占城鎮(zhèn)村及工礦用地隨著時間的推移呈現(xiàn)遞減趨勢，且由經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高地區(qū)到較低地區(qū)呈現(xiàn)遞減趨勢。合肥—銅陵較其他三區(qū)段社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度最高，是安徽省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心地區(qū)，村莊用地占城鎮(zhèn)村及工礦用地的比例較其他三區(qū)最低，并逐年呈下降趨勢，由2000年的74.93%降低到2013年的57.01%，年減少率為1.28%，其下降速度是四區(qū)中最快的，下降幅度也是四區(qū)段中最大的。該區(qū)段農(nóng)村宅基地在城鎮(zhèn)村建設(shè)用地中所占的比重越來越小，并有趨于穩(wěn)定的趨勢。安慶—黃山區(qū)位于安徽省的南部，其文化、旅游資源較豐富，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度居中上等水平，2009年經(jīng)歷了一次猛升，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地在該區(qū)建設(shè)用地中所占的比重變動較小，2014年時間僅下降了3.95%，由此可以看出，農(nóng)村宅基地在該區(qū)所占比重較大。六安—淮北區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低，人口密度雖然較大，但多為農(nóng)村人口，外出務(wù)工人員比重較大，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，村莊用地占城鎮(zhèn)村及工礦用地比重較大，自2009年減緩趨勢明顯，年減少值為0.92%，勢頭較好。阜陽—宿州區(qū)的人口多、耕地多，是我省重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及加工基地，經(jīng)濟(jì)明顯以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于安徽省平均水平，村莊用地占城鎮(zhèn)村及工礦用地的絕大部分，平均高達(dá)86.71%，農(nóng)村宅基地在該區(qū)明顯占主導(dǎo)地位。較其他三區(qū)相比，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重滯后導(dǎo)致農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型的延緩。

三、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

1.產(chǎn)權(quán)變化視角下農(nóng)村宅基地隱性轉(zhuǎn)型大致呈現(xiàn)為三個階段，即“房地合一”私有到“兩權(quán)分離”半私有階段、農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民都可享有宅基地使用權(quán)階段、宅基地僅為農(nóng)民所有和使用，城鎮(zhèn)居民無權(quán)購入的階段。

2.數(shù)量變化視角下農(nóng)村宅基地隱性轉(zhuǎn)型，即隨著城市的發(fā)展，城鎮(zhèn)化程度越高農(nóng)村人口比重越低，宅基地所占面積越?。怀擎?zhèn)化趨于完成時，農(nóng)村與城市人口實現(xiàn)平衡，宅基地所占面積也趨于穩(wěn)定，趨向在一個穩(wěn)定值。

3.2000—2013年安徽省各區(qū)段農(nóng)村宅基地在城鎮(zhèn)村建設(shè)用地中的比例逐年呈下降趨勢。從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)到貧乏地區(qū)，即從合肥—銅陵、安慶—黃山、六安—淮北、阜陽—宿州，這一比例逐漸降低。安徽省各區(qū)域所對應(yīng)的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型階段與各區(qū)段所處的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致。

（二）建議

1.改革宅基地制度，適應(yīng)鄉(xiāng)村振興，以市場配置宅基地。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙農(nóng)村與城鎮(zhèn)的互動，不利于經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需加快宅基地制度改革，構(gòu)建多主體享有的農(nóng)村宅基地權(quán)利體系，以使得制度架構(gòu)得以適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，如此才能更好地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，縮小城鄉(xiāng)差距，支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)宅基地使用權(quán)的市場化配置，建構(gòu)合法的農(nóng)村宅基地市場，并通過空間規(guī)劃控制土地用途轉(zhuǎn)換，建設(shè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新鄉(xiāng)村。

2.推行宅基地激勵約束政策，差別化管理農(nóng)村宅基地。在現(xiàn)行制度框架下，推行宅基地使用的激勵約束政策，推動農(nóng)村宅基地實行自愿有償退出的政策，鼓勵農(nóng)戶將空閑閑置的宅基地自愿退出?？紤]退出農(nóng)戶的就業(yè)、教育、社會保障、醫(yī)療保險等方面的財政支持。根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、自然狀況、農(nóng)村宅基地狀況實行差異化的宅基地管理政策，因時因地管理農(nóng)村宅基地。