我國殘疾人社會服務遞送研究：歷史、困境與路徑

(西華大學社會發(fā)展學院 四川成都 610039)

中國作為加入《殘疾人權利公約》的主要國家，在實現(xiàn)殘疾人社會福利的進程中取得了長足發(fā)展，主要體現(xiàn)在殘疾人生活補貼、護理補貼、就業(yè)補貼、輔助器具補貼、住所改造補貼等資金幫扶層面。隨著我國殘疾人社會福利需求層次的不斷提升，對非現(xiàn)金形式的殘疾人社會服務的需求日益凸顯，然而，目前殘疾人服務供給卻相對滯后，其中缺乏相對健全的社會服務體系成為主要致因。黨的十九大報告指出：“要在弱有所扶方面不斷取得新進展，發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強殘疾康復服務。”[1]這為殘疾人社會福利供給從“資金供給型”向“資金服務并重型”轉(zhuǎn)變提供了政策基礎，也為構建殘疾人社會服務體系創(chuàng)造了契機。

殘疾人社會福利主要包括殘疾人社會救助、殘疾人社會保險和殘疾人社會服務。按照OECD國家對社會福利的供給方式劃分可分為現(xiàn)金給付(In-cash)和服務(In-kind)，即以現(xiàn)金補貼為主的社會救助(Social assistance)和以服務幫助為主的社會服務(Social services)。因此，殘疾人社會服務就可以理解為在社會服務框架下基于社會多元供給網(wǎng)絡，以社區(qū)為平臺，通過專業(yè)的社會工作方法，為殘疾人提供以康復服務、照顧服務、就業(yè)服務等為主的非現(xiàn)金性供給服務，旨在滿足殘疾人基本生活需要，增強其生存發(fā)展能力。從殘疾人社會服務的過程性視角可以將其分為分配、供給、遞送和財務四個維度。其中，殘疾人社會服務遞送意指政府、營利組織、非營利組織和非正式組織等社會服務供給主體，通過政府直接服務、政府購買服務、非政府組織志愿服務等方式提供服務的過程。

遞送過程是殘疾人社會服務的核心環(huán)節(jié)，是殘疾人社會福利得以實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)。然而，我國殘疾人社會服務多元供給體系尚未形成，服務遞送中的政府主體遞送特征明顯。社會多元遞送主體的培育、規(guī)制、監(jiān)督和評估在殘疾人社會服務供給中尚需規(guī)范化，否則殘疾人社會福利效能難以保障。因此，本文擬分析我國殘疾人社會服務遞送的歷史演進、政策范式和現(xiàn)實問題之間的邏輯聯(lián)系，提出適合我國國情的遞送體系，對提升服務效能大有裨益。

一、我國殘疾人社會服務遞送的范式轉(zhuǎn)變：從管制到治理

(一)政府部門非制度化遞送與非正式組織常規(guī)化遞送并存

我國是世界上為數(shù)不多的階級社會和封建社會歷史較長的國家之一，社會等級森嚴，權力高度集中，資源高度聚集，導致了國家在福利服務遞送時的絕對權威和絕對地位。在社會福利制度化之前，政府部門的社會服務供給以維護管制的權威性為主要動機，具有明顯的隨機性，服務遞送亦體現(xiàn)為政府的非制度化遞送。而以家庭和宗族為主體的非正式組織，則成為殘疾人社會服務遞送的責任主體和運作主體。權威部門對社會資源的控制抑制了非正式組織服務遞送的資源利用，遞送資源和方式的單一性制約了殘疾人社會福祉的有效實現(xiàn)。

國家真正開始介入殘疾人社會福利遞送始于商周時期出現(xiàn)的一些早期管理和統(tǒng)計殘疾人的機構和官員。魏晉南北朝時期，專業(yè)化的收養(yǎng)機構出現(xiàn)，官辦救濟機構所需糧食和資金由朝廷或地方政府撥付，管理一般由地方官經(jīng)辦[2]。從唐朝開始官辦的收養(yǎng)機構一度興盛，但這些機構主要集中于皇權之中，其代表機構有悲田養(yǎng)病坊，設置專使進行管理，后專由僧人經(jīng)管。這看似出現(xiàn)了政府委托第三方管理的影子，但事實上依然歸官府管轄，對殘疾人的救濟更多的是君主恩賜，帶有極強的隨意性[3]。可見，在封建社會對殘疾人照護的第一責任人是其家人，然后才是鄉(xiāng)里，之后是村坊或前所等專門機構。

(二)區(qū)域化非政府組織遞送興起與非正式組織遞送并舉

民間對殘疾人社會福利和服務遞送興起于明清時期，這也是我國宗族福利模式的黃金年代。隨著社會的發(fā)展，以養(yǎng)濟院為主的官方殘疾人救助機構已經(jīng)遠遠不能滿足需求，此時江南慈善力量的發(fā)展對彌補官方福利的遞送起到一定作用。地方士紳是民間慈善力量的主要倡導者和支持者，主要針對殘疾人的慈善組織有普濟堂和育嬰堂[4]。然而，慈善事業(yè)的發(fā)展主要集中在江南的市鎮(zhèn)，在全國范圍內(nèi)普及性不強，在民間，宗族成為殘疾人社會服務遞送的運作主體。宗族以血緣和親緣為基礎，以義田為其資產(chǎn)，并按照宗法進行管理，對族中因人力不足、孤老和殘疾的族人進行救恤。北宋范仲淹創(chuàng)立的義莊成為了專門管理族產(chǎn)收支、救助同族的機構。正如蘇州丁氏《濟陽義莊規(guī)條中》所說：“義莊原為族之貧乏無依而設，鰥寡孤獨廢疾，皆所宜矜?！盵5]在清朝的江南地區(qū)，義莊作為宗族內(nèi)部對老弱病殘族人進行救助和服務的機構到清朝末年發(fā)展到了高峰，單就蘇州義莊的數(shù)量就達到了200多個[6]，為當時官方緩解了巨大的殘疾人社會救助壓力。清朝末年，我國基本形成了以個體家庭為主，宗族、民間慈善組織和官方為輔的殘疾人社會福利和服務遞送體系，院所居養(yǎng)是主要形式。其中，義莊收養(yǎng)了家庭和宗族內(nèi)部的絕大多數(shù)殘疾人，其余無依無靠的殘疾人由民間慈善組織普濟堂和育嬰堂以及官方機構養(yǎng)濟院等收養(yǎng)。

近代中國，傳教士以慈善為名創(chuàng)辦殘疾人救濟、教育、醫(yī)療服務機構，雖然西方教會的目的在于傳播宗教思想，但實際上它對我國現(xiàn)代殘疾人社會服務的發(fā)展起到了推波助瀾的作用，教會逐漸成為服務遞送中的重要一極。傳教士的社會服務遞送實踐主要表現(xiàn)為：創(chuàng)辦麻風收容所、麻風病院、精神病醫(yī)院和殘廢院。它解決了部分殘疾人的生計問題，將現(xiàn)代殘疾人的教育和醫(yī)療服務理念導入我國，并影響政府的殘疾人政策偏向。民國建立后，國民黨政府對原有教養(yǎng)機構進行改造，并制定《救濟院規(guī)則》，要求各地對無依無靠的老幼病殘設立救濟院，分設養(yǎng)老所、孤兒所、殘疾所、育嬰所、施醫(yī)所等。殘疾所單獨作為殘疾人的救助機構，首次在我國出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，到民國22年，全國共有救濟居養(yǎng)機構830多所，但到了國民政府后期，救濟機構逐漸萎縮，對于殘疾人的救助所起的作用微乎其微。另外，民國時期的慈善團體和慈善人士依然是殘疾人服務遞送的重要組成部分。較為著名的有北平聾啞學校、北平市立聾啞學校、私立明聲聾啞學校、南通殘廢院和上海殘疾院。至民國十九年，我國18個省中收養(yǎng)殘疾人的救濟院共70所，慈養(yǎng)團體45個[7]。

然而，民國時期的中國社會動亂及經(jīng)濟發(fā)展不穩(wěn)定，造成政府殘疾人福利政策扶持力度不夠，執(zhí)行力度不夠，穩(wěn)定性差，教會和慈善團體的殘疾人福利遞送也幾經(jīng)受到戰(zhàn)爭影響而發(fā)展緩慢。此時，殘疾人社會福利的遞送還是主要依賴于家庭和宗族，并未形成社會多方力量參與殘疾人社會服務遞送的局面。殘疾人社會福利的遞送形成了以家庭和宗族為主，政府、教會和慈善團體為輔，非正式的多元主體共同遞送的服務體系。

(三)政府主導、殘聯(lián)代表，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)自遞送

新中國成立后，帶有封建社會性質(zhì)的宗族組織、教會組織以及民國政府的救助組織全部被改造并由中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一指揮和領導。此時，殘疾人社會服務的遞送均由政府主導并由政府相關部門完成。在政府的主導下，成立了中國盲人福利會、中國聾啞人福利會，后來合并為中國盲人聾啞人協(xié)會。1983年又批準成立了中國肢體傷殘康復中心和中國殘疾人福利基金會，到1988年成立中國殘疾人聯(lián)合會(簡稱殘聯(lián))[8]。至此，殘疾人社會服務的遞送形成了以政府領導并負責、且提供服務和管理的殘疾人福利遞送模式，這里以殘聯(lián)為代表，各省、自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道均建立起了各級殘聯(lián)組織參與殘疾人的福利遞送。然而，這種政府大包大攬的社會服務遞送方式，并未充分調(diào)動起社會各方力量，服務質(zhì)量不高，許多殘疾人的基本社會服務最終還是由家庭來提供。根據(jù)1987年全國第一次殘疾人抽樣調(diào)查顯示，全國范圍內(nèi)靠國家、集體救濟、供養(yǎng)的殘疾人約140萬人，其中城鎮(zhèn)35萬人，占殘疾人總數(shù)的2.65%，農(nóng)村105萬人，靠自己自食其力的占30.27%，依靠家庭和親友供養(yǎng)的占67.08%[9]?？梢?，以家庭為主的非正式組織是此時殘疾人社會服務遞送最主要的力量。

中國殘聯(lián)是半官半民性質(zhì)的事業(yè)單位，屬于政府系統(tǒng)的內(nèi)部組織。在中國殘聯(lián)的領導下，地方各級殘聯(lián)在基層行使著對殘疾人的服務職能。以政府為主導、社會為基礎，有關部門各司其職，殘疾人組織作用得到發(fā)揮，殘疾人服務遞送體系逐漸形成。在形成之初，由于我國社會組織發(fā)育遲緩，服務遞送市場化運作機制尚未建立，服務系統(tǒng)內(nèi)自遞送特征明顯。殘聯(lián)的內(nèi)部組織或協(xié)會承擔起一定項目的殘疾人服務遞送，由財政將經(jīng)費撥轉(zhuǎn)至遞送機構，形成了我國殘疾人服務外包的雛形。鑒于殘聯(lián)機構的官方性質(zhì)，存在遞送中科層制特征明顯、契約關系淡薄、服務標準模糊、服務成本高、服務效率難保證等問題，這些成為政府進行服務遞送改革的主要動因。

二、我國殘疾人社會服務遞送的現(xiàn)狀與困境：從理論到政策

(一)多元主義視角下的殘疾人社會服務遞送

新公共管理思潮與福利多元主義的興起，為解決系統(tǒng)內(nèi)服務自遞送所出現(xiàn)的“政府失靈”和遞送低效問題提供了有益參考。于是，我國政府開始實行政府遞送服務的“流程再造”，將殘疾人社會服務的遞送路徑從系統(tǒng)內(nèi)自遞送向系統(tǒng)間互遞送轉(zhuǎn)移，服務遞送主體開始從政府單一遞送向政府、營利組織、非營利組織和非正式組織共同遞送轉(zhuǎn)變，遞送的主要方式就是政府購買服務或政府契約委外。

1990年《殘疾人保障法》明確提出廣泛動員社會力量參與殘疾人事業(yè)。此后的數(shù)十年間，殘疾人事業(yè)的支持主體呈現(xiàn)出多元化趨勢，但主要集中在資金捐贈方面，在服務遞送方面發(fā)展緩慢。2008年《關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》中指出：“要積極培育專門面向殘疾人服務的社會組織，通過民辦公助、政府補貼、政府購買服務等多種方式，鼓勵各類組織、企業(yè)和個人建設殘疾人服務設施，發(fā)展殘疾人服務業(yè)?！盵10]此時，多元主體的服務遞送模式開始以民辦公助、政府補貼、政府購買服務的方式廣泛推廣開來。2011年《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》中指出：“通過用地保障、信貸支持和政府采購等形式，鼓勵民間資本參與發(fā)展殘疾人社會福利事業(yè)，興辦殘疾人康復、托養(yǎng)服務等各類社會福利機構?！盵11]采取公辦民營、民辦公助、政府購買服務等多種形式，通過資金、場地、人才等扶持措施鼓勵各類社會組織、企事業(yè)單位和個人參與發(fā)展殘疾人服務業(yè)。殘疾人社會服務遞送的形式要多樣化，服務遞送的資金來源要具體化。2015年《政府購買服務管理辦法(暫行)》的正式實施，為殘疾人社會服務進行政府購買提供了行為導向和具體參考。

(二)我國殘疾人社會服務遞送的四種類型

就目前而言，我國殘疾人社會服務遞送從資金供給的角度來劃分包括：公辦公助、公辦民營、民辦公助、民辦民助四種類型(見表1)。第一，公辦公助一般是對民間資本和技術無力承擔或無心承擔的服務項目，由政府出資，政府相關部門提供服務遞送。這是政府系統(tǒng)內(nèi)自遞送方式的延續(xù)。其表現(xiàn)在政府購買方面則更像是一種行政行為，遞送方對服務發(fā)包方依賴性強、獨立性差，服務成本高、效率低、效果不確定。中國殘聯(lián)對殘聯(lián)內(nèi)部組織或地方各級殘聯(lián)的服務要約就是該類型的代表。第二，公辦民營是指政府相關部門將原自遞送項目以契約委外的方式委托給營利組織或非營利組織來經(jīng)營，政府負責提供項目場地和資金，管理和人員配置由經(jīng)營方負責。這是典型的系統(tǒng)間互遞送的方式。其表現(xiàn)在政府購買方面主要有兩種形式：一種是非競爭性購買，政府將服務遞送項目有意向地委托給唯一目標方，以保證公共資源的有效利用和管理；另一種是競爭性購買，政府將服務遞送項目在社會公開競爭，以嚴格的標準進行考核和評價，最終質(zhì)優(yōu)者得之。這將有效地提升服務質(zhì)量和效果，避免“政府失敗”。該類型服務遞送方式，對政府有一定的依賴，獨立性相對較強。在社區(qū)或殘疾人康復服務場所購買的社工崗位和社工項目就屬于該類型。第三，民辦公助是營利組織或非營利組織通過自我籌資和政府出資共同對殘疾人社會服務進行遞送，遞送的場地、人員、資金和管理主要由非政府組織牽頭進行，政府只是起到輔助作用，給予資金補貼和政策支持。這是典型的系統(tǒng)間互遞送的方式。該類型服務遞送在參與政府購買時與公辦民營類似，同樣具有非競爭性和競爭性兩種購買方式。在遞送過程中該類型組織獨立性較強，但對政府部門依賴性較弱。目前大量的助殘社會組織就屬于該類型，例如，江蘇揚州的邗江區(qū)春蕾聾兒康復中心。第四，民辦民營是指服務遞送從資金、人員、硬件設施到管理均由非政府組織自行組織。這也是典型的系統(tǒng)間互遞送的方式，且具有較強的獨立性，對政府無依賴。其經(jīng)營資金靠社會捐助、經(jīng)營收費和項目承包等獲得，所以政府購買服務和服務收費是該類型的主要經(jīng)營模式。該類型以志愿組織服務遞送為主，慈善性是其主要經(jīng)營目標，壹基金“海洋天堂”項目就是這種類型的典型代表。四種殘疾人社會服務遞送類型基本上涵蓋了目前我國的主要類型，政府在服務遞送過程中根據(jù)項目特點選擇相應類型進行遞送，并在公共系統(tǒng)和私系統(tǒng)之間進行有效的監(jiān)督、管理和評價。

表1 殘疾人社會服務遞送類型

(三)服務遞送的系統(tǒng)性缺陷

2014年《關于促進助殘社會組織發(fā)展的指導意見》和《政府購買殘疾人服務試點工作實施方案》相繼出臺，這意味著我國殘疾人社會服務遞送主體多元化發(fā)展開始有了指導性文件，并就政府購買的遞送方式形成了具體方案。截至2017年底，全國共建立省級以下各類殘疾人專門協(xié)會1.5萬余個，其中省級專門協(xié)會已建比例為100%，市級專門協(xié)會已建比例為96.5%，縣級專門協(xié)會已建比例為86.4%。全國共建立助殘社會組織2520個[12]。多元服務遞送體系的形成雖已成為趨勢，但因我國殘疾人管理和服務系統(tǒng)固有的缺陷，使得服務遞送發(fā)展缺乏一定的科學性和有效性，以致不能滿足殘疾人的服務需求。

1.遞送系統(tǒng)的官方控制導致遞送乏力和“政府失靈”

自1988年殘疾人聯(lián)合會組建以來，殘聯(lián)系統(tǒng)逐步完成了從省、地、縣、社區(qū)和村級的殘聯(lián)組織建設，各級殘聯(lián)成為我國殘疾人社會服務遞送的絕對主體。從數(shù)量上看，除了各級殘聯(lián)的行政管理機構，全國省級以下各類殘疾人專門協(xié)會達到1.5萬余個，而殘疾人社會組織只有2520個。可見，具有官方性質(zhì)的殘疾人組織在數(shù)量上遠超民辦組織，且占有絕對優(yōu)勢。從控制力上看，民辦機構中多以殘聯(lián)為業(yè)務主管單位，在業(yè)務發(fā)展過程中，在項目運作和經(jīng)營管理方面民辦機構對殘聯(lián)有較強依賴。以殘聯(lián)為主的殘疾人服務遞送官方體系無論在數(shù)量，還是在控制力上均體現(xiàn)出絕對優(yōu)勢，勢必對社會化為主要特征的社會服務遞送造成負面影響。殘聯(lián)自組建至今，從功能來看，承擔著殘疾人管理、服務等職責；從服務內(nèi)容來看，承擔著殘疾人康復、就業(yè)、照護、文化、體育、教育、維權等多項服務。殘聯(lián)系統(tǒng)儼然成為了殘疾人“小政府”，并代表殘疾人與民政部門、勞動與社會保障部門、衛(wèi)生部門和教育部門等政府機關進行資源整合?？梢哉f，帶有“準官方”性質(zhì)的殘聯(lián)服務遞送體系同樣呈現(xiàn)出“大政府，小社會”的特征。社會組織的崛起，助推了殘疾人社會服務需求多樣化和個性化，心理咨詢服務、就業(yè)服務、資產(chǎn)建設服務、社會融合服務等體現(xiàn)殘疾人權利和發(fā)展的服務項目開始受到社會關注。然而，制度化的單一主體遞送卻存在服務內(nèi)容單調(diào)、服務成本過高、服務效率低下等問題，造成遞送乏力和“政府失靈”，遠遠不能滿足新形勢下殘疾人社會服務社會化的需求。

2.遞送系統(tǒng)的官方主導造成社會組織發(fā)育遲緩

近年來，我國多元主體社會治理思想方興未艾，社會組織發(fā)育遲緩，官方在殘疾人社會服務的遞送進程中依然是市場的絕對主導者。從服務的契約委外模式來看，當前殘疾人社會服務的政府購買主要是協(xié)商模式和合作模式，而最具有服務效能的競爭模式卻較少，且主要在經(jīng)濟社會發(fā)達地區(qū)運作，并未成為主要模式。就現(xiàn)有的購買方來看，許多助殘社會組織具有官方背景，且有“內(nèi)部購買”色彩，使得政府購買市場失去了應有的競爭性和公平性，進一步壓縮了非營利助殘組織的生存空間。究其原因主要有：其一，政府的固有思維方式制約治理體系發(fā)育。殘聯(lián)系統(tǒng)長期的“政府思維”將服務遞送完全承包，在購買的市場化運作中，缺乏委外的勇氣和科學評價助殘社會組織的能力；其二，非營利殘疾人社會服務遞送組織數(shù)量少，選擇余地有限。從總量上看，我國殘疾人社會服務的遞送組織數(shù)量較少，政府在社會服務包發(fā)放時承接方有限，不得不采取協(xié)商模式和合作模式被動選擇遞送方，由于失去了競爭性，加之政府購買程序不規(guī)范，最終導致服務遞送目標與結果相背離；其三，營利組織的經(jīng)濟利益導向與遞送系統(tǒng)的官方絕對財權優(yōu)勢導致“志愿失靈”。中國是一個傳統(tǒng)的集權主義國家，“家國一體”思想盛行，政府始終作為社會責任的主要承擔者而存在，志愿精神的成長在我國并無良好土壤。雖然近年來社會捐贈資金日趨增多，但在支持社會組織參與殘疾人社會遞送方面依然是杯水車薪。因此，助殘社會組織只能依靠政府補貼和廣泛參與政府購買來獲得其生存和發(fā)展的資金，于是志愿組織就對政府產(chǎn)生了較強的依賴性，進而影響其管理的獨立性，從而造成“志愿失靈”。

殘疾人社會服務遞送的體系缺陷使得多元遞送主體關系成為政府絕對主導的單級控制關系，營利組織和非營利組織在關系形態(tài)中對政府具有較強的依賴性，而非西方福利國家是公私合作伙伴關系(Public Private Partnership，簡稱 PPP)。這樣多元遞送關系的失衡，勢必影響社會服務效能和政府社會治理理念的實現(xiàn)。因此，服務遞送要想獲得根本改善除了從具體方法上進行改進外，還需要提升政府的治理能力和管理水平，在遞送體系內(nèi)部形成各主體間關系制衡，破除體系障礙，以實現(xiàn)公私合作伙伴關系。

三、殘疾人社會服務遞送的路徑：主體治理與流程再造

(一)遞送主體優(yōu)化整合，實現(xiàn)無縫隙遞送

隨著我國“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提出，殘疾人社會服務多中心治理理念成為發(fā)展趨勢，這也是我國向發(fā)展型社會政策轉(zhuǎn)型的重要基礎。然而，以殘聯(lián)系統(tǒng)為主體的殘疾人社會服務遞送主體系統(tǒng)性障礙造成了殘疾人社會服務遞送低效、成本高等狀況。這與殘疾人服務多樣化和個性化需求相悖，勢必影響殘疾人事業(yè)的發(fā)展。所以，對現(xiàn)有服務遞送主體進行管辦分離、資源重組與職能整合，對不適應殘疾人社會服務發(fā)展的主體資源進行優(yōu)化，以實現(xiàn)服務無縫隙遞送。

1.管辦分離，職能優(yōu)化

殘聯(lián)是帶有“官民兩重性”的政府群團組織，既具有管理殘疾人事務和殘疾人社會組織的職能，又承擔著為殘疾人提供服務的責任，還是殘疾人利益的代表組織。可見，殘聯(lián)職能中的邏輯矛盾性顯而易見，管理者和利益維護者之間并不具有邏輯自洽性。首先，將殘聯(lián)的利益代表職能和管理職能分割。殘疾人聯(lián)合會從本質(zhì)來說，應該是殘疾人利益代表組織，屬于非官方機構，其主要職能應是維護殘疾人基本權益、謀求殘疾人發(fā)展、遞送殘疾人服務。所以，殘聯(lián)應該改變其“準官方”機構性質(zhì)為非政府組織，不再受政府直接管理，而是與其他社會組織一樣在社會組織相關法律的規(guī)范下自行管理，各地各級殘聯(lián)組織受其監(jiān)督，自行運作。其次，將殘聯(lián)各專門協(xié)會剝離。專門協(xié)會應脫離殘聯(lián)管理，財務獨立，且獨立運作，它主要是針對各類殘疾人進行分類指導、服務遞送、科學研究、權益維護。最后，將殘聯(lián)的殘疾人事務、業(yè)務管理職能分離。殘聯(lián)的管理職能應該獨立，并歸入政府行政機關，以體現(xiàn)公共性。這樣，殘聯(lián)的代表、管理和服務功能被肢解，并劃歸不同的部門或組織，不同組織就其屬性從事本領域擅長的業(yè)務。總之，管辦分離就是要實現(xiàn)殘聯(lián)系統(tǒng)和專門協(xié)會的非官方化和獨立管理，分離的過程亦是職能細分和職能優(yōu)化的過程。

2.資源重組，功能重塑

殘疾人從身體機能角度來講，依然是社會弱勢群體，殘疾人社會平等權的維護是政府的公共責任，具有公益性。所以，殘聯(lián)的管理職能在分離過后可以與隸屬于國務院的各級殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會功能合并，成立專門的“國家殘疾人發(fā)展管理委員會”，且隸屬于國務院。該委員會由殘疾人賦權委員會和基金管理委員會組成，主要職能是協(xié)調(diào)各殘疾人事業(yè)相關部門，制定殘疾人發(fā)展戰(zhàn)略、法律、法規(guī)、政策，對殘疾人社會組織進行管理、監(jiān)督、指導、協(xié)調(diào)、咨詢和服務，管理和保障殘疾人事業(yè)經(jīng)費，對市場和社會組織無法提供的社會服務進行直接遞送。殘疾人賦權委員會以殘疾人賦權和發(fā)展為宗旨，將原有分割到各部門的碎片化功能進行重組并建立分委員會，包括：人力資源與社會保障分委員會負責殘疾人就業(yè)服務，民政分委員會負責殘疾人福利救濟和津貼發(fā)放，醫(yī)療健康分委員會負責殘疾人預防、醫(yī)療和康復服務，無障礙環(huán)境分委員會負責殘疾人無障礙設施的管理并提供家庭無障礙設施改造服務，教育分委員會負責殘疾人基礎教育、高等教育和特殊教育等服務，社區(qū)服務分委員會負責殘疾人家庭服務、生活照顧、法律服務等社區(qū)服務項目的直接供給、購買服務以及與社區(qū)基礎管理組織協(xié)調(diào)殘疾人事務，扶貧投資分委員會負責殘疾人扶貧和資產(chǎn)建設項目服務。各分委員設置常任秘書由國務院相關部門工作人員組成并對委員會負責。分割后的殘疾人聯(lián)合會與剝離后的殘疾人專業(yè)協(xié)會也是賦權委員會的主要成員。殘疾人基金管理委員會由財政部和殘疾人發(fā)展基金會共同管理，委員會成員由財政部代表、殘疾人發(fā)展基金會代表、殘疾人代表、殘疾人社會組織代表、專家代表和賦權委員會各分委員會代表組成，由國家殘疾人發(fā)展管理委員會管理，國家審計局進行審計，由第三部門進行評估，形成資金籌集、管理和使用的良性運行機制。社會資源的重組和殘疾人管理功能的重塑，可以使碎片化的服務遞送整合，以一個多中心的治理方式合力打造殘疾人社會服務遞送平臺，真正做到各環(huán)節(jié)“無縫隙”遞送。

3.層級明晰，轉(zhuǎn)接得當

除了殘疾人社會服務的高級管理層級外，政府的實際服務遞送層級也應該清楚明晰。從縱向分層來看，市級和區(qū)(縣)殘疾人管理部門是服務遞送的中樞系統(tǒng)層，對基層政府服務遞送具有指導作用。街道(鄉(xiāng))殘疾人管理部門是服務遞送的實施載體層，具體工作在該層級進行分配，并承擔服務遞送的物資、技術、人員和資金的配備。社區(qū)(村)級殘疾人管理部門是服務遞送的服務實現(xiàn)層，殘疾人專職委員和其他相關殘疾人工作人員具體實施殘疾人社會服務。從省級到社區(qū)(村)殘疾人社會服務遞送是一個從高級到低級的內(nèi)部管理方向，又是一個從低級向高級的內(nèi)部轉(zhuǎn)介方向。從高級到低級，殘疾人社會服務應該實現(xiàn)政府與營利組織、非營利組織、個人的協(xié)調(diào)管理，以便整合資源。從低級到高級，殘疾人社會服務應該實現(xiàn)具體社會項目的無縫隙轉(zhuǎn)接和服務個案的無漏洞轉(zhuǎn)介，以實現(xiàn)服務無空缺(見圖1)。

圖1 基層政府間服務遞送與組織間互遞送示意圖

(二)遞送流程優(yōu)質(zhì)再造，體現(xiàn)效能治理

目前，我國殘疾人社會服務遞送已經(jīng)分化為四種不同模式，且實現(xiàn)了服務的系統(tǒng)內(nèi)和系統(tǒng)間遞送，多元化發(fā)展方向明顯。然而，遞送流程依然是以政府為絕對中心，政府的服務、職責和管理功能不斷強化，作為消費者身份的殘疾人在服務意愿表達、遞送流程參與和服務效能評估方面作用弱化。殘疾人社會服務的生產(chǎn)者在購買競爭和經(jīng)費獲取中處于弱勢地位。社會服務的評估者有效參與不足，導致對社會服務遞送全過程評估結果利用不足。因此，現(xiàn)有殘疾人社會服務遞送需要各主體強化服務功能和殘疾人能力塑造功能，在四大主體間建立服務遞送管道，以殘疾人服務效能為訴求，進行遞送流程再造和治理。

1.強化服務，科學治理

殘疾人社會服務具有較強公益性，市場競爭所追求的成本控制和效率導向并不符合社會服務的價值訴求。所以，政府契約委外形成的完全市場競爭并不能實現(xiàn)服務遞送的效能價值。因此，殘疾人社會服務須強調(diào)政府的責任主體角色和管理主體角色，而非服務主體角色。首先，政府責任主體角色表現(xiàn)為不斷加大殘疾人社會服務經(jīng)費的投入，將費用的大部分用于服務投入，而非行政成本損耗。政府重心應放到服務項目設計、服務評價標準設計、服務流程監(jiān)控、服務資金供給和服務生產(chǎn)者管理，而非直接的服務遞送(非政府組織無力或不愿參與的服務除外)。其次，對于服務生產(chǎn)者來說，應保障其運行的獨立性、參與服務購買的公平性、登記注冊的簡易性、評價考核的科學性以及顧客回應的及時性。這就要求政府將其管理職能上移，對服務生產(chǎn)者進行引導和開發(fā)，并嚴格按照相關法律法規(guī)進行管理。服務生產(chǎn)者參與服務購買競爭，并接受服務消費者和服務購買者監(jiān)督。再次，對于服務消費者(殘疾人)來說，應該從“消極公民”向“積極公民”轉(zhuǎn)變，全程參與服務遞送。在服務項目設計中反映需求傾向和顯示偏好，在服務契約委外中參與服務生產(chǎn)者選擇，在服務消費中以賦權破除“專家霸權”，在服務消費后參與效能評估。最后，除了政府官方的服務遞送評估部門外，專業(yè)的非官方殘疾人社會服務評估機構(第三方評估機構)并未充分建立。為保障殘疾人社會服務工作遞送的科學性、有效性和公正性，政府應該將社會服務的評估工作，充分交予第三方來操作。評估工作應該滲透入服務購買者(政府)、服務生產(chǎn)者(社會組織)和服務消費者(殘疾人)三方，并以殘疾人社會服務的效能為評估依據(jù)。

2.管道對接，流程再造

根據(jù)2015年頒布的《政府購買服務管理辦法(暫行)》規(guī)定，殘疾人服務應該納入政府購買服務范疇，該模式作為我國殘疾人社會服務遞送的承接方式已經(jīng)逐漸推廣開來。但服務購買者、服務生產(chǎn)者和服務消費者之間的信息溝通和意見交換渠道并不暢通，流程再造缺乏平臺，造成“系統(tǒng)內(nèi)購買”或“暗箱操作”，應有的效能訴求并未實現(xiàn)。因此，在多元服務遞送格局形成之后，還需進行遞送渠道對接，改變信息自上而下的單向度流動，以搭建流程再造的信息處理平臺。首先，在獲取服務需求信息基礎上，政府與殘疾人建立服務供需信息通道。政府可將殘疾人服務需求信息調(diào)查委托于專業(yè)調(diào)查和科研機構，將調(diào)查結果與殘疾人組織和殘疾人代表共同商議，確定服務項目設計標準和考核標準，并在服務遞送過程中及時反饋調(diào)查結果。其次，購買服務信息共享，政府與非政府組織建立購買服務采購信息通道。政府應完全公開購買服務信息，對服務標的詳細描述，對服務生產(chǎn)者全方位了解。政府在購買殘疾人社會服務時，應對包括財務預算、服務標準、服務內(nèi)容、服務方式、考核標準、法律責任等內(nèi)容進行公示，并在服務契約中嚴格規(guī)定和執(zhí)行，以防止信息不對稱帶來的不公平競爭以及系統(tǒng)內(nèi)遞送帶來的服務低效。在契約履行過程中，服務購買者和生產(chǎn)者之間應建立定期溝通機制，以保障服務效能，以更為對等的角色進行遞送信息互換。最后，服務遞送結束由四方主體對結果進行360度評估，并對結果進行公示，以保證殘疾人服務效能目標的實現(xiàn)(見圖2)。

圖2 殘疾人社會服務遞送圖

總之，通過殘疾人社會服務遞送信息多主體互動，渠道對接和平臺搭建，殘疾人賦權和自我發(fā)展意識貫穿于遞送過程的始終，這既保障了殘疾人的服務質(zhì)量，也提升了殘疾人的能力和自我價值。在互

聯(lián)網(wǎng)時代，以大數(shù)據(jù)為基礎的動態(tài)服務正在形成，各主體間通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)信息共享，將更有利于服務渠道對接，實現(xiàn)多中心主體服務遞送的流程再造。