基于主體利益訴求視角的PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)配置研究

王志美

(莆田學(xué)院 土木工程學(xué)院，福建 莆田 351100)

在我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展及政府債務(wù)急劇擴(kuò)張的時(shí)代背景下，社會(huì)公眾多元化公共服務(wù)需求與供給總體不足的矛盾突出，要求政府轉(zhuǎn)變職能。政府與社會(huì)資本合作、公私合作(public-private partnership，PPP)作為公共服務(wù)或產(chǎn)品供給機(jī)制的改革，近幾年在我國得到了大力推廣，財(cái)政部公布截至2017年9月末，全國入庫PPP項(xiàng)目總數(shù)已達(dá)14 220個(gè)，累計(jì)投資17.8萬億元，覆蓋市政、交通運(yùn)輸、環(huán)保、醫(yī)療、能源等18個(gè)領(lǐng)域。PPP是政府與社會(huì)資本方通過簽訂協(xié)議，建立長期的利益與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的伙伴關(guān)系[1]，PPP引入了社會(huì)資本的資金、管理、技術(shù)等優(yōu)勢，不僅能提高公共服務(wù)供給能力，還能有效緩解政府債務(wù)壓力，加快政府轉(zhuǎn)變職能，有助于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。PPP實(shí)踐既取得一定的成效，也出現(xiàn)了諸如“落地難”、“民營企業(yè)站在門外看”、“偽PPP項(xiàng)目不規(guī)范操作”、“明股實(shí)債”等現(xiàn)實(shí)問題。究其原因，主要是由于PPP推進(jìn)速度太快，現(xiàn)有PPP法律制度還不夠完善、政策多變，加上政府契約意識(shí)不強(qiáng)，使社會(huì)資本投資風(fēng)險(xiǎn)增加，權(quán)益得不到保障，其參與PPP的積極性大大降低。PPP項(xiàng)目實(shí)施困難，其中一點(diǎn)體現(xiàn)在合作主體間的利益訴求差異化較大。要穩(wěn)步推進(jìn)PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展，協(xié)調(diào)項(xiàng)目主體利益沖突，需合理設(shè)計(jì)政府與社會(huì)資本方的權(quán)責(zé)界定、利益與風(fēng)險(xiǎn)分配，為PPP制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐提供參考。

1 PPP項(xiàng)目主體利益訴求與產(chǎn)權(quán)配置

1.1 PPP項(xiàng)目主體利益沖突

PPP項(xiàng)目涉及的利益主體眾多，其核心利益主體是政府、社會(huì)資本方和社會(huì)公眾[2]。政府主要追求自身的政治利益(如減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、謀求政治業(yè)績、權(quán)力爭奪)和公共利益(提供公共服務(wù)和滿足公眾需求)；社會(huì)資本方主要尋求與風(fēng)險(xiǎn)相稱的、長期且穩(wěn)定的預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益；社會(huì)公眾作為PPP項(xiàng)目的服務(wù)對象，主要是獲取符合自身需求、與其支付能力相對等的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。另外，PPP項(xiàng)目還包括承包商、原料供應(yīng)商、運(yùn)營商、保險(xiǎn)、金融和咨詢機(jī)構(gòu)等參與方，各參與方雖有著不同的利益訴求，但主要是追求經(jīng)濟(jì)利益。PPP項(xiàng)目主體的利益訴求多元、復(fù)雜，集中反映在政治利益、公共利益與經(jīng)濟(jì)利益的沖突。合作中各主體之間必然會(huì)產(chǎn)生權(quán)責(zé)分歧和利益沖突，使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大。

1.2 PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)配置研究

產(chǎn)權(quán)(property rights)即財(cái)產(chǎn)權(quán)利，自COASE提出交易費(fèi)用理論[3]以來，相關(guān)學(xué)者針對產(chǎn)權(quán)來源、內(nèi)涵、配置及其效率等問題展開研究。學(xué)術(shù)界對產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的界定主要有兩種觀點(diǎn)：一種是將產(chǎn)權(quán)等同于所有權(quán)；另一種則認(rèn)為產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵比所有權(quán)大，但后者是前者的核心。產(chǎn)權(quán)是由財(cái)產(chǎn)相關(guān)權(quán)利構(gòu)成的權(quán)利束，根據(jù)我國《民法通則》和《中華人民共和國全民所有制企業(yè)法》規(guī)定，財(cái)產(chǎn)所有人對所屬資產(chǎn)擁有占有、使用、收益和處置權(quán)利，稱為資產(chǎn)所有權(quán)。若所有人將資產(chǎn)授予他人經(jīng)營，從資產(chǎn)所有權(quán)分離出部分占有、使用、收益和處置權(quán)，即是資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。當(dāng)資產(chǎn)所有權(quán)與資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)分離時(shí)，因所有人和經(jīng)營者的利益沖突出現(xiàn)控制權(quán)分配?？刂茩?quán)是對經(jīng)營管理活動(dòng)施加影響的權(quán)力，F(xiàn)AMA等根據(jù)經(jīng)營決策的提議、審批、執(zhí)行和監(jiān)督流程，將控制權(quán)分為決策控制權(quán)和決策管理權(quán)[4]。PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵豐富，筆者主要探討資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、控制權(quán)和收益權(quán)等幾項(xiàng)重要權(quán)能。

COASE指出通過產(chǎn)權(quán)分配可減少主體糾紛和產(chǎn)權(quán)交易中的信息搜集、談判和監(jiān)督成本，提高資源配置效率。黃少安認(rèn)為產(chǎn)權(quán)分配要確定權(quán)利的邊界問題，明確產(chǎn)權(quán)主體、界限或范圍[5]。郝書君等運(yùn)用Shapley模型探討了PPP 項(xiàng)目初始股權(quán)結(jié)構(gòu)的確定問題[6]。王志美總結(jié)分析了產(chǎn)品公共化程度、主體投資重要性及其對項(xiàng)目預(yù)期價(jià)值評價(jià)等因素對控制權(quán)配置的影響[7]。此外，伍迪提出了公司實(shí)力(如風(fēng)險(xiǎn)管控、成本控制和資本運(yùn)作、技術(shù)和服務(wù)質(zhì)量等)與合作關(guān)系(如合作穩(wěn)定性、信任度和依賴度)等影響控制權(quán)配置的因素[8]。

現(xiàn)有研究主要關(guān)注PPP項(xiàng)目的融資功能、政府定位、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和控制權(quán)配置等方面，而忽略PPP項(xiàng)目出現(xiàn)諸如落地難、不規(guī)范運(yùn)行等問題是源于合作主體存在根本的利益沖突及PPP產(chǎn)權(quán)合理分配不合理。

1.3 PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)配置內(nèi)涵和基礎(chǔ)

PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)配置，是通過法律、協(xié)議或其他合法方式將項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)清晰地界定給各利益主體，主要包括政府、社會(huì)資本方和社會(huì)公眾[9]，實(shí)質(zhì)上是明晰主體間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，是對主體權(quán)益的確認(rèn)和保護(hù)。PPP項(xiàng)目主體利益訴求不一致，若產(chǎn)權(quán)分配不合理，不僅會(huì)影響主體合作關(guān)系，還會(huì)增加產(chǎn)權(quán)交易成本，降低資源利用效率。要實(shí)現(xiàn)多方共贏，需對PPP項(xiàng)目主體的不同利益的主張進(jìn)行無偏見考量，通過合理分配PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)，使權(quán)責(zé)利及風(fēng)險(xiǎn)分配對等，并能被各利益主體所認(rèn)可和接受。在各方利益權(quán)衡中，應(yīng)堅(jiān)持公益至上，優(yōu)先考慮公共利益的實(shí)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目只有建立在公共利益的基礎(chǔ)上才可能主張其他利益，被各利益主體所認(rèn)同和接受[10]，PPP項(xiàng)目多方利益均衡的過程即是產(chǎn)權(quán)配置。

PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本方是平等的合作關(guān)系，合理的項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)配置，既要體現(xiàn)分配公平，又要追求項(xiàng)目供給效率，確保項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)行。公平主要表現(xiàn)為機(jī)會(huì)對等、規(guī)則和交易公平、權(quán)利義務(wù)對稱、風(fēng)險(xiǎn)與收益分配對等[11]。PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)市場配置資源的效率，注重服務(wù)成本、質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)管控，實(shí)現(xiàn)“物有所值”。

2 PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)配置中存在的問題

(1)政府權(quán)責(zé)范圍不明，忽視風(fēng)險(xiǎn)管控，過度追求政治利益。近幾年我國PPP項(xiàng)目受到政府的大力推行，但缺乏明確的主管部門，財(cái)政部、發(fā)改委和地方政府等各自為政，相關(guān)政策不統(tǒng)一，部門間存在權(quán)益之爭、職責(zé)劃分不清等問題[12]。為化解地方債務(wù)，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，各地政府快速推進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展，不重視風(fēng)險(xiǎn)管控，如實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)簽約率、開工率，物有所值和財(cái)政承受力評價(jià)等流于形式，導(dǎo)致各種假股真?zhèn)?、違規(guī)舉債和偽PPP項(xiàng)目出現(xiàn)[13]，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)增大?，F(xiàn)有PPP項(xiàng)目立法層級(jí)低、效力差，政策多變，權(quán)威性不夠，政府未給PPP項(xiàng)目提供平穩(wěn)、公平的運(yùn)作環(huán)境，使社會(huì)投資人迷茫，政策與法律風(fēng)險(xiǎn)高。在項(xiàng)目運(yùn)行中，政府監(jiān)管不到位，一般未設(shè)專門機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目全過程實(shí)施有效統(tǒng)一的監(jiān)管和評估，僅實(shí)施與一般項(xiàng)目相同的建設(shè)質(zhì)量和安全方面監(jiān)督，難以實(shí)現(xiàn)公共利益。

(2)社會(huì)資本方和公眾權(quán)益難以保障。目前實(shí)踐中主要是國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，民營企業(yè)則較謹(jǐn)慎，參與度不高，主要原因包括：①機(jī)會(huì)不對等，如政府為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，故意設(shè)置高門檻、審批延誤，將民營企業(yè)排除在外；②項(xiàng)目融資難、收益不確定，項(xiàng)目不好投；③投資期限長、風(fēng)險(xiǎn)大，企業(yè)不敢投。法律不完善、政策不穩(wěn)定，政府信用欠缺、決策失誤或直接干預(yù)經(jīng)營等會(huì)使投資風(fēng)險(xiǎn)增加，如政府因規(guī)劃變更、換屆或財(cái)政支出壓力等頻現(xiàn)違約現(xiàn)象，而政府違約企業(yè)往往束手無策，影響企業(yè)信心和PPP項(xiàng)目落地。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，由于不完全契約、信息不對稱和政府的強(qiáng)勢地位往往導(dǎo)致項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)界定不清、產(chǎn)權(quán)分配不合理的現(xiàn)象發(fā)生。目前政府大多保留資產(chǎn)所有權(quán)和較大決策控制權(quán)，影響項(xiàng)目運(yùn)行效率；公眾權(quán)利有限，參與機(jī)制可操作性低。

國家體育場“鳥巢”項(xiàng)目作為國內(nèi)應(yīng)用PPP模式的典型代表，由北京國資公司(代表北京市政府出資58%)和中信聯(lián)合體(出資42%)組建了項(xiàng)目公司“國家體育場有限責(zé)任公司”，負(fù)責(zé)體育場的投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營管理等工作，項(xiàng)目主體間的利益沖突表現(xiàn)如表1所示。

表1 “鳥巢”PPP項(xiàng)目主體間的利益沖突表現(xiàn)

在多方利益權(quán)衡中，項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)配置存在的問題有：①政府在選擇合作伙伴時(shí)，未對中信聯(lián)合體做系統(tǒng)、客觀的綜合評價(jià)，中信聯(lián)合體財(cái)務(wù)實(shí)力雄厚，工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)豐富，但缺乏專業(yè)化的體育場運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)，賽后企業(yè)沒有對項(xiàng)目資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行有效開發(fā)，缺乏品牌、管理、技術(shù)、服務(wù)和商業(yè)模式創(chuàng)新，未能充分識(shí)別項(xiàng)目的各種潛在風(fēng)險(xiǎn)和制約因素，沒有事先建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制并在合同中明確約定，從而直接影響項(xiàng)目的運(yùn)行效率以及社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。②政府過度追求自身利益，缺乏契約精神。為建設(shè)標(biāo)志性建筑，提高影響力，政府保留項(xiàng)目設(shè)計(jì)主導(dǎo)權(quán)和其他部分控制權(quán)，而中信聯(lián)合體作為項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的主要負(fù)責(zé)人介入較少，導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)方案未能充分考慮場館后期的商業(yè)運(yùn)營需求。在簽訂協(xié)議后，政府還單方面變更項(xiàng)目建筑設(shè)計(jì)和商業(yè)配套等合同條款，取消可閉合頂蓋、減少停車位和商業(yè)設(shè)施，既大幅增加成本，又減少投資收益。在賽后運(yùn)營一年后，政府受公眾對項(xiàng)目公益性的輿論壓力，決定收回項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)，由政府主導(dǎo)項(xiàng)目運(yùn)營，擁有項(xiàng)目控制權(quán)。政府的決策、干預(yù)增加了投資風(fēng)險(xiǎn)，直接侵害了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益。③項(xiàng)目前期的物有所值評價(jià)不充分，技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不明確，收益不確定、風(fēng)險(xiǎn)大，社會(huì)資本方和公眾權(quán)益難以保障。 “鳥巢”項(xiàng)目由于結(jié)構(gòu)復(fù)雜、建設(shè)技術(shù)難度大、設(shè)計(jì)方案不及時(shí)詳盡，使得前期投資測算不準(zhǔn)確；又由于合作方對賽后運(yùn)營缺乏合理規(guī)劃，就投資回報(bào)方式、收費(fèi)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制等重要事項(xiàng)未達(dá)成一致，公司對項(xiàng)目的市場開發(fā)，以及參觀門票、座椅冠名等商業(yè)化運(yùn)作方面均受到一定限制，未取得社會(huì)公眾的支持，企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益與公眾利益產(chǎn)生沖突。④項(xiàng)目公司對工程建設(shè)和運(yùn)營失去整體上的良好控制，各股東對項(xiàng)目收益分配也存在爭議。

以上種種問題反映“鳥巢”項(xiàng)目合同約定不詳，產(chǎn)權(quán)界定不清、分配不合理，產(chǎn)權(quán)配置中未堅(jiān)持公平與效率統(tǒng)一的原則，沒有通過合理界定主體權(quán)責(zé)、分配利益與風(fēng)險(xiǎn)來有效協(xié)調(diào)各方的利益沖突。

3 PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)配置優(yōu)化及相關(guān)建議

政府應(yīng)先甄選合適的準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性公共項(xiàng)目應(yīng)用PPP模式，再確定具體的PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式。通過建立有效的準(zhǔn)入機(jī)制，引入市場競爭，使社會(huì)資本平等競爭，關(guān)注企業(yè)融資和專業(yè)實(shí)力，不得以不合理?xiàng)l件對企業(yè)實(shí)行差別化歧視。確定合作伙伴后，雙方進(jìn)行合同談判，政府應(yīng)先創(chuàng)造一個(gè)平等協(xié)商的前置環(huán)境，對項(xiàng)目核心利益主體的不同利益主張進(jìn)行無偏見考量，雙方應(yīng)重視通過合同準(zhǔn)確表達(dá)意愿，著重協(xié)商權(quán)責(zé)界定、利益與風(fēng)險(xiǎn)合理分配，即配置產(chǎn)權(quán)。主體利益訴求不一致和諸多因素的影響，決定了PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)配置較復(fù)雜。

(1)資產(chǎn)所有權(quán)配置。根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、自身實(shí)力、公共責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)偏好及對項(xiàng)目價(jià)值的判斷，雙方協(xié)商各自資源投入的方式和大小，評估確定投資價(jià)值，據(jù)此確定項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)，分為公有、私有或混合所有3種形式。對于新建項(xiàng)目，雙方投入較大，考慮到資產(chǎn)安全和公共利益，可約定為公有或混合所有，如國家體育場“鳥巢”是公有資產(chǎn)，而北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目，政府享有其出資的A部分資產(chǎn)(車站、軌道等，非盈利性)所有權(quán)，經(jīng)營期內(nèi)企業(yè)享有其出資的B部分資產(chǎn)(車輛、通信等營運(yùn)設(shè)施，盈利性)所有權(quán)。對于既有項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營、改擴(kuò)建、融資需求，政府可考慮將部分設(shè)施所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給企業(yè)。PPP項(xiàng)目賦予企業(yè)部分資產(chǎn)所有權(quán)，既能提高企業(yè)投資積極性和工作努力程度，又能促進(jìn)混合所有制改革。企業(yè)取得階段性資產(chǎn)所有權(quán)，可在約定權(quán)限內(nèi)將項(xiàng)目資產(chǎn)或未來收益通過抵押、質(zhì)押、資產(chǎn)證券化形式進(jìn)行融資，提高項(xiàng)目融資能力，但會(huì)增加政府監(jiān)管成本和項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為防止政府過度轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致國有資產(chǎn)大量流失，保證項(xiàng)目資產(chǎn)安全和公共利益的實(shí)現(xiàn)，限制企業(yè)隨意處置資產(chǎn)權(quán)限，需確保產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范，對PPP項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為進(jìn)行限制和法律約束。

(2)經(jīng)營權(quán)和控制權(quán)配置。依據(jù)協(xié)議，社會(huì)資本方享有項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資建設(shè)、運(yùn)營管理、維護(hù)修繕或更新改造工作，為社會(huì)公眾提供服務(wù)。根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、主體投資大小、實(shí)力水平、合作關(guān)系及其對項(xiàng)目預(yù)期價(jià)值評價(jià)等主要因素的影響，進(jìn)行控制權(quán)配置。為充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，企業(yè)應(yīng)獲得項(xiàng)目日常運(yùn)營的控制權(quán)，不受政府直接干預(yù)。特別是當(dāng)項(xiàng)目管理復(fù)雜、專業(yè)要求高、對企業(yè)依賴較大時(shí)，應(yīng)盡量激勵(lì)企業(yè)發(fā)揮專業(yè)特長，賦予企業(yè)較大的控制權(quán)，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)配置效率。但企業(yè)的逐利性本質(zhì)也決定政府必須保留一定的控制權(quán)，學(xué)習(xí)英國、加拿大等國家，設(shè)立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，以財(cái)政部為主管部門，全程指導(dǎo)、扶持和監(jiān)管PPP項(xiàng)目運(yùn)行。加快PPP項(xiàng)目立法，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)一發(fā)布政策，明確部門權(quán)責(zé)范圍，消除“政出多門”的問題，加強(qiáng)部委之間政策的統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，制定合作規(guī)則規(guī)范利益關(guān)系和行為，建立監(jiān)管體系規(guī)制項(xiàng)目全過程運(yùn)作，通過決策審批、監(jiān)督實(shí)施控制，指派專人跟蹤監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營。當(dāng)出現(xiàn)企業(yè)違約，肆意追逐經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致公共資產(chǎn)、服務(wù)安全、公共利益受到重大侵害時(shí)，或?yàn)闈M足變化的公眾需求時(shí)，政府有權(quán)單方變更契約，甚至解除合同[14]，堅(jiān)持公共利益優(yōu)先。但為保障企業(yè)的利益，雙方必須事先在合同中明確約定單方變更、解除合同和爭議解決的相關(guān)條款。

(3)項(xiàng)目收益、風(fēng)險(xiǎn)分配。公平合理的風(fēng)險(xiǎn)收益分配是協(xié)調(diào)主體利益沖突的核心，是產(chǎn)權(quán)配置的重點(diǎn)。雙方應(yīng)基于充分調(diào)研、投資測算，進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受力評價(jià)，在合同中明確項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、經(jīng)營服務(wù)與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、投資回報(bào)方式、收費(fèi)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制等，構(gòu)建合理的收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來保證各方利益。PPP項(xiàng)目定價(jià)是權(quán)衡利益的關(guān)鍵，產(chǎn)品的公益性和資本的逐利性決定項(xiàng)目必須進(jìn)行限價(jià)，可根據(jù)產(chǎn)品的可競爭性來決定定價(jià)方式，對不可競爭部分根據(jù)社會(huì)可承受力(開展民意調(diào)查、公開聽證)或財(cái)政承受力采用政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)，對可競爭部分引入競爭，由市場定價(jià)。保證企業(yè)獲得合理回報(bào)，賦予定價(jià)權(quán)，有利于刺激企業(yè)投資，降低企業(yè)違約率，提高項(xiàng)目供給質(zhì)量和效率，但為避免企業(yè)獲得壟斷利潤，政府必須規(guī)制企業(yè)行為，采取價(jià)格上限制度、標(biāo)尺競爭[15]。PPP項(xiàng)目通常要政府提供財(cái)政投資、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、擔(dān)保等，為避免政府承諾成為新增隱性債務(wù)，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，既要嚴(yán)格執(zhí)行物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證，實(shí)行PPP財(cái)政支付預(yù)算管理，參考新疆實(shí)施“四個(gè)一律”政策要求，規(guī)范政府舉債行為，又要建立定期審查制度和項(xiàng)目評估標(biāo)準(zhǔn)，對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管、考核、中期評估，根據(jù)項(xiàng)目績效評價(jià)、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管和公眾滿意度調(diào)查，將審查、績效評估與財(cái)政支付掛鉤，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容、提質(zhì)增效、多方共贏。除財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)外，PPP項(xiàng)目還存在政策與法律、信用、技術(shù)、市場、經(jīng)濟(jì)、運(yùn)營和不可抗力等方面風(fēng)險(xiǎn)，為使風(fēng)險(xiǎn)分配與主體承擔(dān)力和收益相匹配，參照國際通用原則，由更有能力控制風(fēng)險(xiǎn)的一方來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政策與法律風(fēng)險(xiǎn)一般由政府來承擔(dān)，技術(shù)、市場、經(jīng)濟(jì)和運(yùn)營方面風(fēng)險(xiǎn)主要由企業(yè)承擔(dān)、政府輔助承擔(dān)；信用和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方通過協(xié)商談判共同承擔(dān)。為增加企業(yè)信心和解決落地難問題，需推進(jìn)政府信用制度建設(shè)、加大政府違約案件處理和第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督，構(gòu)建“誠信”政府，打消企業(yè)疑慮，保障主體平等合作，強(qiáng)調(diào)法治和契約精神。

(4)社會(huì)公眾或第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)。PPP項(xiàng)目直接關(guān)系到社會(huì)公眾的切身利益，為保障社會(huì)公眾的權(quán)益，應(yīng)設(shè)立社會(huì)公眾監(jiān)督委員會(huì)或獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，代表社會(huì)公眾行使權(quán)利，確保在項(xiàng)目全過程中社會(huì)公眾具有知情權(quán)、投訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，提高信息公開和透明度，完善社會(huì)公眾溝通和參與機(jī)制建設(shè)。

4 結(jié)論

當(dāng)前PPP模式面臨著重要的發(fā)展機(jī)遇，要刺激社會(huì)資本投資熱情，調(diào)動(dòng)民營企業(yè)的積極性，解決PPP項(xiàng)目落地難和操作不規(guī)范等問題，需通過PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)配置平衡各主體間政治利益、公共利益和經(jīng)濟(jì)利益沖突，使各方的合法權(quán)益得到保障。PPP項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)多方共贏，產(chǎn)權(quán)配置需堅(jiān)持公共利益優(yōu)先、公平與效率統(tǒng)一原則。針對現(xiàn)階段我國PPP項(xiàng)目實(shí)踐存在的問題，筆者提出的產(chǎn)權(quán)配置優(yōu)化及相關(guān)建議對PPP制度、合同設(shè)計(jì)等均具有借鑒意義。我國PPP模式的應(yīng)用仍處于探索階段，針對具體的PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式，應(yīng)深入分析主體關(guān)系，合理設(shè)計(jì)產(chǎn)權(quán)配置方案，提出操作性更強(qiáng)的具體建議。