從內(nèi)部控制視角透析高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理

鄒瑜

摘 要：隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，建設(shè)“雙一流”高校政策落實(shí)的不斷深入，作為科學(xué)研究主要陣地的高校內(nèi)部控制越來(lái)越被重視。然而，近年來(lái)高校頻頻曝光科研經(jīng)費(fèi)管理與使用違紀(jì)違規(guī)案件，再次引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，眾所周知，科研經(jīng)費(fèi)管理由于使用和分配存在諸多不確定性因素，因而無(wú)法做到嚴(yán)絲合縫，如何合法、合理、合規(guī)的使用和管理科研經(jīng)費(fèi)成為學(xué)術(shù)界亟待解決的熱門問(wèn)題。據(jù)此，以W大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)使用和管理為對(duì)象進(jìn)行研究，通過(guò)對(duì)內(nèi)控流程中存在的問(wèn)題加以分析，按照內(nèi)部控制五要素，提出構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)控制環(huán)境、建立制度化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、優(yōu)化控制活動(dòng)、信息溝通建立科研共享系統(tǒng)、建立有效的評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制的完善建議，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的合理控制，期待能為高?？蒲袃?yōu)化內(nèi)部控制起到一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;科研管理 ;W高校

中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.09.061

根據(jù)中國(guó)青年報(bào)在線記者對(duì)中國(guó)裁判書網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，2013-2016年與科研相關(guān)的涉案逐年遞增，一方面曝光高校在科研經(jīng)費(fèi)管理上存在諸多問(wèn)題;另一方面對(duì)于科研人員而言，一不小心就會(huì)出現(xiàn)科研不端行為，不當(dāng)套用科研經(jīng)費(fèi)，進(jìn)而掉進(jìn)“犯罪”的深淵。這不僅給國(guó)家?guī)?lái)巨大財(cái)產(chǎn)損失的同時(shí)，也嚴(yán)重阻礙著國(guó)高校科研事業(yè)發(fā)展。科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制的改革進(jìn)入了攻堅(jiān)克難的時(shí)期，如何在高校構(gòu)建更行之有效的內(nèi)部控制管理體系，更健全的科研規(guī)劃，以促進(jìn)高?？蒲谢顒?dòng)的高效運(yùn)行和實(shí)施國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略均具有重要意義。

1 W高校科研經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)控體系存在的問(wèn)題

1.1 高校內(nèi)部管理制度不健全

近年來(lái)，國(guó)家相關(guān)部門要求高校要建立健全內(nèi)部控制體系，但很多高校采取將現(xiàn)有的文件、辦法，或制定補(bǔ)充規(guī)定，“換湯不換藥”，形成所謂的“內(nèi)部控制制度體系”來(lái)應(yīng)付上級(jí)檢查。而從運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，僅僅是“印在紙上，掛在墻上”，不執(zhí)行、難落實(shí)，使內(nèi)部控制形同虛設(shè)。

1.2 科研人員法律意識(shí)薄弱

高校很多領(lǐng)導(dǎo)大多只關(guān)注教學(xué)和科研立項(xiàng)的數(shù)量、進(jìn)賬金額，為了增加科研項(xiàng)目的申報(bào)數(shù)額，一定程度上放寬了科研經(jīng)費(fèi)的管理，鼓勵(lì)相關(guān)人員積極申報(bào)課題，但由于科研人員不了解預(yù)算編制要求，不知曉財(cái)務(wù)報(bào)賬制度和流程，認(rèn)為財(cái)務(wù)過(guò)于嚴(yán)苛，使得費(fèi)用無(wú)法列支，從而采用虛假經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、虛假發(fā)票等方式?jīng)_銷費(fèi)用或列支支出，使得套取國(guó)家資金行為變得司空見慣。比如常出現(xiàn)的科研經(jīng)費(fèi)使用問(wèn)題，諸如：將假期家人度假差旅費(fèi)計(jì)入科研成本;將日常接待費(fèi)計(jì)入科研費(fèi)用，超標(biāo)準(zhǔn)接待等;給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目組成員額外發(fā)放勞務(wù)費(fèi)，借用他人名義代開勞務(wù)費(fèi)發(fā)票;將自己或家庭生活用汽油費(fèi)、電話費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)通信費(fèi)等計(jì)入科研經(jīng)費(fèi)中;將各種與項(xiàng)目無(wú)關(guān)的開支計(jì)入該科研項(xiàng)目的成本里，以及重復(fù)購(gòu)置大量資產(chǎn)等等。

1.3 科研項(xiàng)目風(fēng)控節(jié)點(diǎn)把控力度較弱

1.3.1 預(yù)算缺乏科學(xué)性

根據(jù)W高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理調(diào)研報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，七成以上科研人員在科研管理過(guò)程中更多的關(guān)注點(diǎn)在科研立項(xiàng)書的具體撰寫上，包括課題論證、完成項(xiàng)目研究的基礎(chǔ)和保證等，而對(duì)于科研預(yù)算編制狀況不夠重視，或者根本不知道科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制還需要專業(yè)人員指導(dǎo)和培訓(xùn)，導(dǎo)致預(yù)算編制存在很大程度的隨意性，盲目的編造數(shù)據(jù)，而導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中存在差異較大，經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)內(nèi)小調(diào)整，款項(xiàng)大調(diào)整等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的真實(shí)性、科學(xué)性、可行性、合理性。

1.3.2 資產(chǎn)購(gòu)入報(bào)廢等環(huán)節(jié)把控不嚴(yán)

根據(jù)調(diào)查報(bào)告得出，由于W高?？蒲薪?jīng)費(fèi)在資產(chǎn)投入和報(bào)廢方面無(wú)針對(duì)性的具體文件規(guī)定和指導(dǎo)性意見，使得科研購(gòu)入資產(chǎn)只能按照統(tǒng)一的上級(jí)下達(dá)的資產(chǎn)管理辦法予以執(zhí)行，如達(dá)到固定資產(chǎn)范疇、金額、使用年限及狀態(tài)規(guī)定滿足條件的，實(shí)施資產(chǎn)歸口管理部門打卡驗(yàn)收機(jī)制，然后對(duì)于后續(xù)的管理并沒(méi)有做嚴(yán)格的把關(guān)，極易造成科研資產(chǎn)流失。另外如圖書等批量采購(gòu)的固定資產(chǎn)，在科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷過(guò)程中極其常見，但是幾乎很少有人會(huì)將科研經(jīng)費(fèi)購(gòu)買的圖書上交圖書館并入庫(kù)，基本上都是科研項(xiàng)目結(jié)題后歸項(xiàng)目負(fù)責(zé)人個(gè)人所有，這樣不利于圖書資產(chǎn)的共享，大大降低了學(xué)?？蒲匈Y產(chǎn)的共享使用效率，使得學(xué)校在控制科研資產(chǎn)方面出現(xiàn)失控的現(xiàn)象。

1.3.3 關(guān)聯(lián)交易的審核力度有限

通過(guò)調(diào)查報(bào)告得知，W高校的科研經(jīng)費(fèi)一定程度上存在關(guān)聯(lián)方交易，比如在科研經(jīng)費(fèi)使用及報(bào)銷過(guò)程中，由于財(cái)務(wù)審核人員對(duì)每個(gè)具體科研項(xiàng)目的工作內(nèi)容和情況并不了解，因而會(huì)涉及哪些供應(yīng)商，以及供應(yīng)商提供的貨物或者服務(wù)是否存在與本次報(bào)銷的科研項(xiàng)目的相關(guān)性和合理性不甚了解;再加上，由于財(cái)務(wù)審核人員僅對(duì)每單次、時(shí)點(diǎn)性報(bào)銷的事項(xiàng)所涉及的報(bào)銷票據(jù)進(jìn)行真?zhèn)悟?yàn)證，而非階段性、連續(xù)性審核，因而對(duì)于大量同類型貨物或者服務(wù)并沒(méi)有從全局把握，更無(wú)法衡量和判斷經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的真實(shí)性和確定性，經(jīng)常出現(xiàn)真發(fā)票假經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的問(wèn)題。

1.3.4 結(jié)題不結(jié)項(xiàng)問(wèn)題嚴(yán)重

根據(jù)調(diào)查報(bào)告結(jié)果顯示，只有65%的科研組成員結(jié)題后會(huì)及時(shí)進(jìn)行結(jié)賬，35%的人員項(xiàng)目結(jié)題后仍然拖延很長(zhǎng)時(shí)間甚至至今仍然掛賬。通過(guò)賬務(wù)查詢，2012年以前的研究類項(xiàng)目仍有大量資金結(jié)題未結(jié)項(xiàng)。當(dāng)然高?？蒲许?xiàng)目常年掛賬不報(bào)銷已成為常態(tài)，即項(xiàng)目雖然結(jié)題或者驗(yàn)收可，但是尚有資金在項(xiàng)目賬上，或者尚有結(jié)余，每年申報(bào)的科研項(xiàng)目眾多，結(jié)題的也不在少數(shù)，如果項(xiàng)目結(jié)題后，不按時(shí)辦理結(jié)算手續(xù)，即使滯留少量的資金，也會(huì)造成財(cái)務(wù)年末結(jié)轉(zhuǎn)的負(fù)擔(dān)，既增加了財(cái)務(wù)和歸口部門的業(yè)務(wù)工作量，不利于學(xué)校資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，也滯留、占用了科研資金，不利于學(xué)校科研項(xiàng)目的良性發(fā)展。

2 針對(duì)W高校，從內(nèi)控視角透析高校科研經(jīng)費(fèi)管理的對(duì)策

2.1 構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)控制環(huán)境

2.1.1 主體層面：落實(shí)“放管服”政策精神

在制定相應(yīng)政策法規(guī)時(shí)，要充分體現(xiàn)中央上級(jí)文件對(duì)科研項(xiàng)目資金管理的“放管服”的精神，通過(guò)轉(zhuǎn)型發(fā)展，將內(nèi)控認(rèn)識(shí)提升。特別就其薄弱環(huán)節(jié)加大建設(shè)力度，一方面在組織領(lǐng)導(dǎo)層面，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行情況的有效指導(dǎo)和監(jiān)督;另一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)校各單位相關(guān)管理人員、業(yè)務(wù)歸口部門工作人員、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人等各個(gè)管理層次的內(nèi)部控制管理方面的政策宣講、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，內(nèi)容涉及政策法規(guī)、制度文件、操作流程、業(yè)務(wù)技能等不同的管理深度，從而強(qiáng)化各個(gè)管理層次的內(nèi)部控制意識(shí)，促使學(xué)校內(nèi)部控制管理更加完善。

2.1.2 財(cái)務(wù)輔助層面：優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理財(cái)務(wù)制度

（1）改進(jìn)和簡(jiǎn)化預(yù)算編制。預(yù)算不再細(xì)分。通過(guò)強(qiáng)化科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任制度，上賬不再細(xì)分科研項(xiàng)目預(yù)算，既增加了科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，又簡(jiǎn)化了程序方便了預(yù)算執(zhí)行。

（2）簡(jiǎn)化經(jīng)費(fèi)報(bào)銷程序。通過(guò)深入了解科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)賬、項(xiàng)目設(shè)置、支出報(bào)賬等各方面的情況，聽取科研人員對(duì)學(xué)?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的意見和建議，根據(jù)上級(jí)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，出臺(tái)進(jìn)一步完善科研經(jīng)費(fèi)報(bào)賬管理的補(bǔ)充規(guī)定，促進(jìn)學(xué)校教職工的科研創(chuàng)新活力。

2.2 建立制度化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

學(xué)校在很多業(yè)務(wù)方面特別是基建、修繕等工程項(xiàng)目都由歸口管理部門或者牽頭部門組織開展立項(xiàng)、認(rèn)證直至竣工結(jié)算決算等實(shí)施全過(guò)程管理，審計(jì)處全程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并制定了相應(yīng)的審計(jì)管理辦法，做到了實(shí)際上的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但是還存在不足，尚未完全的制度化和機(jī)制化，尚未成立學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)構(gòu)等，尚未對(duì)需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)制度化、機(jī)制化。那么建立一套制度化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制顯得尤為重要。一方面使得財(cái)務(wù)人員、科研歸口管理部門人員及科研人員全面參與進(jìn)來(lái)，從而有效的保障了科研預(yù)算的合理性、可行性同時(shí)將有效監(jiān)管落到實(shí)處。另一方面在事前、事中、事后均進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控分析和預(yù)警，從而落實(shí)科研項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)濟(jì)成果、市場(chǎng)及社會(huì)價(jià)值，繼而提升科研效益。

2.3 優(yōu)化控制活動(dòng)

2.3.1 加強(qiáng)全面預(yù)算編制控制

2016年7月，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，該意見從簡(jiǎn)化預(yù)算、經(jīng)費(fèi)比重、開支范圍、科目設(shè)置等方面均提出了一系列松綁+激勵(lì)措施。針對(duì)科研管理人員對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算的認(rèn)識(shí)的局限性，建議在現(xiàn)有的科研項(xiàng)目管理?xiàng)l例基礎(chǔ)上，制定補(bǔ)充規(guī)定，使之更行之有效的服務(wù)于科研項(xiàng)目的管理。定期對(duì)科研人員和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行階段性培訓(xùn)，明確科研人員自身的職責(zé)和工作，提高其對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的主動(dòng)性和積極性，從而使財(cái)務(wù)管理活動(dòng)前移。建立項(xiàng)目庫(kù)，使得經(jīng)費(fèi)使用人能實(shí)時(shí)掌握經(jīng)費(fèi)的動(dòng)態(tài)，規(guī)范項(xiàng)目調(diào)整，使得科研效益形成良性循環(huán)。

2.3.2 健全資產(chǎn)控制

在科研經(jīng)費(fèi)管理平臺(tái)的基礎(chǔ)之上，嵌入固定資產(chǎn)共享平臺(tái)，針對(duì)科研用固定資產(chǎn)實(shí)時(shí)與資產(chǎn)管理歸口部門的資產(chǎn)對(duì)接，避免重復(fù)購(gòu)置，從而彌補(bǔ)資產(chǎn)實(shí)物與資產(chǎn)賬務(wù)的分離，賬實(shí)不符以及科研用固定資產(chǎn)使用率低下等問(wèn)題。對(duì)于該固定資產(chǎn)共享平臺(tái)除了能將全校資產(chǎn)配置使用，同時(shí)對(duì)于科研固定資產(chǎn)借為他用，可適當(dāng)收取一定金額的使用傭金和資產(chǎn)運(yùn)行維護(hù)費(fèi)，或者沖減科研管理費(fèi)支出，從而將所有資產(chǎn)調(diào)動(dòng)起來(lái)為學(xué)校的共同發(fā)展所用，一定程度上鼓勵(lì)資產(chǎn)的共享。

2.3.3 關(guān)聯(lián)交易的審核

高校應(yīng)制定相應(yīng)的關(guān)聯(lián)交易管理制度，比如根據(jù)交易金額及類型對(duì)科研項(xiàng)目的影響大小，將關(guān)聯(lián)交易劃分為輕微關(guān)聯(lián)交易、一般關(guān)聯(lián)交易和重要關(guān)聯(lián)交易三種類型，從加強(qiáng)內(nèi)部控制角度，在合同簽訂時(shí)，一定要進(jìn)行關(guān)聯(lián)關(guān)系聲明，即是否存在關(guān)聯(lián)交易關(guān)系，明確關(guān)聯(lián)交易申報(bào)、備案制度。同時(shí)高校應(yīng)成立專項(xiàng)審計(jì)組，對(duì)同一個(gè)商家，一定期間段支出的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，最終有助于發(fā)現(xiàn)并杜絕關(guān)聯(lián)交易現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.3.4 結(jié)題不結(jié)項(xiàng)

嚴(yán)格按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省屬高校科研經(jīng)費(fèi)管理工作的若干意見》的通知（湘教發(fā)[2018]10號(hào)）改進(jìn)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式。在規(guī)定的時(shí)點(diǎn)回收資金，一定程度上將科研類經(jīng)費(fèi)的使用時(shí)間固定在項(xiàng)目實(shí)施期間，避免超期或延期執(zhí)行項(xiàng)目，減少消極怠工現(xiàn)象的發(fā)生。

2.4 信息溝通建立科研共享系統(tǒng)

為確保科研事業(yè)的穩(wěn)定有序發(fā)展，緊跟時(shí)代步伐，落實(shí)“放、管、服”科研政策，提高管理與服務(wù)水平，建議建立完善的科研經(jīng)費(fèi)管理平臺(tái)，從科研項(xiàng)目的立項(xiàng)、執(zhí)行、使用到結(jié)項(xiàng)等多個(gè)子模塊，科研共享系統(tǒng)中應(yīng)當(dāng)明確的列示：期初科研項(xiàng)目立項(xiàng)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)情況，中期科研經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的報(bào)銷，后期項(xiàng)目結(jié)題后審查等相關(guān)事項(xiàng)，從而做到信息公開化、透明化和精準(zhǔn)化。通過(guò)“業(yè)財(cái)融合信息化建設(shè)”實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理和資金管理的共享，將科研資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)與國(guó)子管理系統(tǒng)對(duì)接，科研項(xiàng)目與合同管理平臺(tái)對(duì)接，融合科研管理制度與內(nèi)部控制體系，確保財(cái)務(wù)處、科技處、資產(chǎn)歸口管理處等相關(guān)部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用情況的全過(guò)程予以監(jiān)督和管理，從而全方位的杜絕套取國(guó)家資金，公款私化的現(xiàn)象產(chǎn)生。

2.5 建立有效的評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任主體，深挖本質(zhì)，進(jìn)一步完善責(zé)任追究制度。應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的有效分離，并建立崗位責(zé)任制、有效的評(píng)價(jià)和內(nèi)部監(jiān)督等機(jī)制。對(duì)于違反法律法規(guī)、利用職務(wù)之便謀取私利的相關(guān)科研人員，應(yīng)按照國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)肅處理;對(duì)于項(xiàng)目完成良好、經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范、科研成果突出的優(yōu)秀科研人員，更應(yīng)當(dāng)善待、慎重對(duì)待科研項(xiàng)目，學(xué)校相關(guān)部門應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)懲分明，從而提高職能部門服務(wù)質(zhì)量，全面提高科研經(jīng)費(fèi)管理科學(xué)化水平。

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