上海社區(qū)矯正第三部門參與失靈及其矯正
——基于公共物品供給的視角

孫 輝, 劉淑妍

(1. 上海市楊浦區(qū)政府研究室， 上海 200082； 2. 同濟(jì)大學(xué) 國(guó)際文化交流學(xué)院， 上海 200092)

一、 引言：?jiǎn)栴}的提出

作為一種特殊的公共物品，社區(qū)矯正具有公共物品的一般特點(diǎn)，如產(chǎn)權(quán)的非排他性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性等等。如果單純由市場(chǎng)主體來提供社區(qū)矯正，有時(shí)會(huì)因無法實(shí)現(xiàn)成本補(bǔ)償而出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”，按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，需要依靠政府的“有形之手”實(shí)現(xiàn)資源的帕累托最優(yōu)配置，因?yàn)檎梢酝ㄟ^“強(qiáng)迫人們出資(稅收)”[1]113來實(shí)現(xiàn)公共物品的價(jià)值補(bǔ)償。但理論和實(shí)踐均發(fā)現(xiàn)，在克服“市場(chǎng)失靈”的過程中，政府也存在某種程度的效率低下、回應(yīng)性差、難以顧及個(gè)性化需求等“失靈”問題，這也是傳統(tǒng)的監(jiān)獄矯正因社會(huì)化功能不足而多受詬病的地方。上述“雙重失靈”的存在，促使人們合乎邏輯地去尋找市場(chǎng)和政府之外的第三部門[注]① “第三部門”是一個(gè)學(xué)術(shù)概念而非法律名詞。這一概念由美國(guó)學(xué)者萊維特首先使用。他認(rèn)為把社會(huì)一分為二、非私即公的劃分太粗略，遺漏了一大批處于政府與私營(yíng)企業(yè)之間的組織，他將這類組織統(tǒng)稱為“第三部門”(Theodore D. Levitt, The Third Sector: New Tactics for a Responsive Society，AMACOM Press，1973)。在我國(guó)，“第三部門”大致包括社會(huì)團(tuán)體、民非企業(yè)、基金會(huì)，以及各種未經(jīng)登記的志愿團(tuán)體、自助組織等。以參與公共物品的供給。比如，我國(guó)于2003年開始試點(diǎn)社區(qū)矯正并于2009年在全國(guó)全面推開，無論是上海模式、北京模式，還是其他諸多模式，都有社會(huì)組織的身影，各地的差別僅在于其參與的程度和方式有所不同，因?yàn)榘凑账痉ú坑嘘P(guān)社區(qū)矯正文件的規(guī)定，“社區(qū)矯正是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國(guó)家機(jī)關(guān)在相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，通過思想改造和勞動(dòng)改造，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促使其回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)”[2]。據(jù)此可見，第三部門的參與既是國(guó)家對(duì)社區(qū)矯正的普遍要求，也是“社區(qū)矯正”題中應(yīng)有之義。“北京模式”由司法行政機(jī)關(guān)與北京惠澤人咨詢服務(wù)中心合作，并有“40，50人員”作為協(xié)管員參與。[3]“上海模式”中第三部門參與的程度更深，在社區(qū)矯正試點(diǎn)開始不久，就成立了專業(yè)化的第三部門——新航社區(qū)服務(wù)總站，協(xié)助政府開展教育轉(zhuǎn)化、幫困解難、生活指導(dǎo)、心理咨詢等具有社會(huì)福利功能的工作，促使矯正對(duì)象順利回歸社會(huì)。從十多年來的社區(qū)矯正實(shí)踐看，第三部門的參與一定程度上彌補(bǔ)了政府在對(duì)罪犯的教育、幫扶、心理疏導(dǎo)等個(gè)性化工作中的失靈問題，但在實(shí)踐過程中，第三部門也并非天然就是醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其本身也存在失靈問題，需要在理論和實(shí)踐層面給予必要關(guān)注。本文將基于公共物品供給的理論視角，以新航社區(qū)服務(wù)總站參與上海社區(qū)矯正工作為例，分析第三部門的失靈問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、 第三部門參與上海社區(qū)矯正的實(shí)踐

1. 上海社區(qū)矯正實(shí)踐的簡(jiǎn)要?dú)v程

在“兩院兩部”2003年7月選擇在北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東6個(gè)省市開展社區(qū)矯正試點(diǎn)之前，上海已于2002年8月率先在個(gè)別街道開展探索，其實(shí)踐歷程可以劃分為五個(gè)階段：(1)第一階段(2002年8月—12月)。在徐匯、普陀、閘北3個(gè)區(qū)各選1個(gè)街道開展試點(diǎn)。(2)第二階段(2003年1月—8月)。試點(diǎn)范圍由原先的3個(gè)街道擴(kuò)展到上述3個(gè)區(qū)的所有31個(gè)街道鎮(zhèn)。(3)第三階段(2003年8月—2004年5月)。試點(diǎn)范圍擴(kuò)展到徐匯、普陀、閘北、原盧灣和浦東新區(qū)5個(gè)區(qū)的所有59個(gè)街道鎮(zhèn)。這一階段，上海成立社區(qū)矯正工作指導(dǎo)管理機(jī)關(guān)——上海市社區(qū)矯正工作辦公室，并于2004年1月組建全國(guó)最早接受政府委托參與社區(qū)矯正的社會(huì)組織——新航社區(qū)服務(wù)總站(下文簡(jiǎn)稱“新航”)。(4)第四階段(2004年5月—2012年3月)。上海作為全國(guó)第一批試點(diǎn)單位，其社區(qū)矯正工作在全市200余個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推開。(5)第五階段(2012年3月至今)。“兩院兩部”下發(fā)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》，社區(qū)矯正在全國(guó)全面推開，并正式確立司法行政機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行主體的地位。上海市社區(qū)矯正工作辦公室更名為“上海社區(qū)矯正管理局”，各區(qū)縣成立“社區(qū)矯正中心”。

2. 上海社區(qū)矯正：罪犯矯正方式和公共物品供給的新模式

上海社區(qū)矯正是一種政府與第三部門合作開展罪犯矯正和提供公共物品的新模式。該模式的運(yùn)作機(jī)制如下：政府在承擔(dān)對(duì)罪犯的入刑集中宣告、日常安全監(jiān)控、刑滿權(quán)利義務(wù)告知等剛性職能的基礎(chǔ)上，將對(duì)罪犯的心理疏導(dǎo)、困難幫扶、就業(yè)支持等有助于罪犯再社會(huì)化的柔性職能委托給專業(yè)的社會(huì)組織——“新航”來承接。其目的就如德魯克所言：通過第三部門柔性的“改造人、點(diǎn)化人”[4]的措施，矯正罪犯的心理和行為偏差，助其順利回歸社會(huì)。

雖然罪犯矯正是政府的天職，但按照奧斯特羅姆[5]、薩瓦斯[6]、奧克森[7]等人關(guān)于公共物品安排(提供)和生產(chǎn)的區(qū)分的研究結(jié)論[注]其核心觀點(diǎn)是：提供主要是通過集體選擇確定供給什么樣的公共物品及其數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；生產(chǎn)主要是通過各種要素的組合使公共物品得以成為客觀存在物的過程。在確定政府應(yīng)提供的公共物品后，其生產(chǎn)既可以由政府內(nèi)部承擔(dān)，也可以委托外面的主體承擔(dān)，政府則對(duì)其數(shù)量和質(zhì)量給予必要的監(jiān)督。，并非所有涉及罪犯矯正的要素都要由政府親力親為。罪犯矯正可以被看成是一項(xiàng)由不同要素(components)組成的公共物品，其中既有對(duì)罪犯的懲罰、管控等屬于刑罰執(zhí)行的內(nèi)容，也有通過專業(yè)化教育、幫助、服務(wù)助其順利再社會(huì)化的一面。前者屬于罪犯矯正的基礎(chǔ)要素，必須由政府集安排者和生產(chǎn)者的身份于一身；后者則屬于附屬要素，可以通過契約委托像“新航”這樣的第三部門來承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)安排者(提供者)和生產(chǎn)者身份的分離(圖1)。

圖1 社區(qū)矯正作為一種公共物品的安排機(jī)制

在圖1中，市級(jí)政府(G1)和區(qū)級(jí)政府(G2)是社區(qū)矯正這種公共性程度比較高的公共物品的安排者，同時(shí)區(qū)級(jí)政府還是生產(chǎn)者，因?yàn)樯鐓^(qū)矯正刑罰執(zhí)行的剛性職責(zé)主要由區(qū)縣司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，上海市社區(qū)矯正管理局主要承擔(dān)指導(dǎo)職能。而社區(qū)矯正工作中的另外一些柔性職責(zé)，則由市社區(qū)矯正管理局代表市政府與“新航”(NS)簽訂合同，委托后者承擔(dān)，日常具體工作由更貼近矯正對(duì)象的“新航”各區(qū)工作站和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工點(diǎn)負(fù)責(zé)。

通過以上分析不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)矯正這樣的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，打破了原來公共性程度比較高的公共物品由政府并且主要由中央和省級(jí)政府集提供者和生產(chǎn)者身份于一身的思維模式，實(shí)現(xiàn)了市級(jí)政府、區(qū)級(jí)政府、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及第三部門和社區(qū)志愿者等利益相關(guān)者的共同參與，特別是第三部門的參與，從應(yīng)然上看可一定程度上彌補(bǔ)政府生產(chǎn)公共物品可能存在的效率低下、回應(yīng)性差、難以顧及個(gè)性化需求等問題。

三、 上海社區(qū)矯正第三部門參與的失靈

社會(huì)中的組織和個(gè)人往往不是像機(jī)械一樣按照既定的設(shè)計(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，這就決定了理論的“應(yīng)然”和客觀的“實(shí)然”之間的不完全契合可能是一種常態(tài)而非例外。正如有學(xué)者所言：在具體的實(shí)踐中，第三部門有時(shí)會(huì)偏離志愿性公益，導(dǎo)致在服務(wù)社會(huì)時(shí)出現(xiàn)功能性的缺陷和效率上的低下。[8]由于中國(guó)是基于“國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)治理”[9]7，再加上第三部門的發(fā)展歷史較短，以及“新航”自上而下的生成機(jī)制，在其身上既有國(guó)內(nèi)外第三部門普遍存在的失靈問題，更有我國(guó)第三部門特有的失靈問題，還有“新航”個(gè)性化的失靈問題，使第三部門這個(gè)被稱為“20世紀(jì)最偉大的社會(huì)創(chuàng)造”[注]薩拉蒙曾經(jīng)針對(duì)第三部門的迅猛發(fā)展評(píng)價(jià)道：“如果說代議制是18世紀(jì)的偉大社會(huì)發(fā)明，而官僚政治是19世紀(jì)的偉大社會(huì)發(fā)明，那么可以說，第三部門的興起則代表了20世紀(jì)最偉大的社會(huì)創(chuàng)造?！?Laster M. Salamon , “The Rise of the Nonprofit Sector”, Foreign Affairs, 1994, 73 (4), p. 16)的實(shí)然效應(yīng)的發(fā)揮打了折扣。

1. 官民二重結(jié)構(gòu)模式下的獨(dú)立性缺失

從目前的情況看,“新航”呈現(xiàn)出中國(guó)第三部門普遍存在的官民二重性，再加上其特有的出身和單一的經(jīng)費(fèi)來源，管理行政化和工作機(jī)關(guān)化等問題更加明顯。

(1)管理上的行政化。基德倫、克萊默和薩拉蒙等學(xué)者[10]對(duì)政府與第三部門的關(guān)系進(jìn)行了廣泛深入的跨國(guó)比較，在此基礎(chǔ)上從服務(wù)的資金籌集和授權(quán)(financing and authorizing of services)、實(shí)際配送(actual delivery)這兩個(gè)維度提出了政府與第三部門的四種關(guān)系模式：

一是政府主導(dǎo)模式。該模式中，政府對(duì)資金籌措和服務(wù)配送都具有支配性地位，既是服務(wù)所需資金的主要提供者，也是服務(wù)的實(shí)際主要提供者。

二是第三部門主導(dǎo)模式。該模式中，第三部門對(duì)資金籌措和服務(wù)配送都具有支配性地位。

三是雙重模式。在政府與第三部門關(guān)系的連續(xù)統(tǒng)一體中，上面兩種模式分別處于兩個(gè)極端。而雙重模式中，政府和第三部門都極大程度地參與資金籌措和服務(wù)提供，但在實(shí)際運(yùn)作中又彼此涇渭分明、鮮有合作。

四是合作模式。該模式中，政府和第三部門合作提供公共服務(wù)，但二者又不是各自為政。其中最為常見的是政府提供資金、第三部門配送服務(wù)。這種模式又有兩種方式：①“合作供應(yīng)商”模式(collaborative-vendor model)。第三部門受政府委托開展項(xiàng)目，擁有的自主性相對(duì)不足；②“合作伙伴關(guān)系”模式(collaborative-partnership model)。雖然第三部門接受政府委托，但自身也擁有極大的自主決策和發(fā)表意見的權(quán)利，而不是機(jī)械地管理項(xiàng)目。

在上海社區(qū)矯正工作中，“新航”屬于典型的“合作供應(yīng)商”模式，因?yàn)樗旧砭褪钦趧?dòng)員社會(huì)力量參與預(yù)防和減少犯罪而組建的，“二政府”特征明顯。從目前的情況看，“新航”除了通過購(gòu)買服務(wù)獲得政府的資助外，幾乎沒有其他收入來源。而在政府這一面，由于“我出錢我就要管你”的傳統(tǒng)觀念，很難把“新航”看成是自己的平等伙伴。尤其在基層街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，社工工作站與司法所大多集中辦公，司法所基本上把社工當(dāng)作自己的科室成員來使用和管理，再加上基層司法行政力量的相對(duì)不足，“新航”的專業(yè)社工有時(shí)被要求承擔(dān)了過多的刑罰執(zhí)行職能，而對(duì)矯正對(duì)象的柔性轉(zhuǎn)化職能反而退居其次。

反過來，由于其獨(dú)特的自上而下的生成機(jī)制，“新航”自身的獨(dú)立意識(shí)也明顯不足。在工作中，“新航”及其社工很少有意識(shí)地運(yùn)用談判、說服、動(dòng)員的方法去爭(zhēng)取社會(huì)支持，碰到困難時(shí)也習(xí)慣于請(qǐng)求政府出面解決，致使“新航”及其社工于政府而言更像是依附者，而不是平等的合作伙伴，而“新航”及其社工一定程度上也樂享這種角色定位。

(2)工作上的機(jī)關(guān)化。第三部門人員的工作模式和理念應(yīng)該不同于政府公職人員。在開展社區(qū)矯正工作時(shí)，從理論上講，司法社工應(yīng)花費(fèi)更多的時(shí)間和精力與矯正對(duì)象接觸交流，這樣才能充分了解社區(qū)服刑人員的思想和心理動(dòng)態(tài)，從而對(duì)癥下藥、精準(zhǔn)幫教。但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分司法社工的主要時(shí)間不是用在深入社區(qū)、深入一線上，而是坐在辦公室里，通過撥打矯正對(duì)象或居委會(huì)工作人員的電話來了解矯正對(duì)象的狀況，或者填寫大量報(bào)表，與矯正對(duì)象的實(shí)際接觸有限；再加上與上文提到的管理行政化互為強(qiáng)化，工作機(jī)關(guān)化呈現(xiàn)固化傾向。

2. 志愿失靈下的社會(huì)支撐不夠

社會(huì)學(xué)家霍爾指出，第三部門能否有效開展工作，既取決于自身努力，還需要恰當(dāng)?shù)摹吧鐣?huì)支撐物”(social moorings)[11]。社區(qū)矯正的本質(zhì)就在于社會(huì)支持。美國(guó)犯罪學(xué)家卡倫也認(rèn)為社會(huì)支持的增加能有效減少犯罪發(fā)展、增進(jìn)矯正效果。[12]但從相關(guān)理論和社區(qū)矯正實(shí)踐看，“新航”存在明顯的薩拉蒙提出的“志愿失靈”(voluntary failure)[13]問題，獲取的社會(huì)支撐不夠。

(1)慈善供給不足。就是第三部門所需要的開支與其所能募集到的資源之間往往存在較大缺口。這是世界各國(guó)第三部門面臨的一個(gè)共性問題。我國(guó)由于相對(duì)缺乏捐贈(zèng)傳統(tǒng)，再加上第三部門管理不夠規(guī)范、社會(huì)公信力不高，向社會(huì)募集資金更加困難。“新航”的經(jīng)費(fèi)開支基本局限于政府財(cái)政。政府保證的僅僅是社區(qū)矯正的“人頭費(fèi)”和辦公費(fèi)，社工除了奉獻(xiàn)自己的勞動(dòng)外，無力開展需要社會(huì)動(dòng)員或資金支出的活動(dòng)。

(2)社會(huì)扶助力量欠缺。對(duì)于社區(qū)矯正的成效，雖然社工本人的努力很重要，但也離不開其他人的配合支持，尤其是相關(guān)志愿者的參與，從而形成團(tuán)隊(duì)工作模式。相較監(jiān)獄矯正，由于社區(qū)矯正對(duì)象居住地的相對(duì)分散性和人身的相對(duì)自由性，更需要志愿者協(xié)助開展日常監(jiān)管和教育轉(zhuǎn)化。由于特有的歷史傳統(tǒng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，我國(guó)屬于阿爾蒙德(Gabriel A．Almond)分析的典型的“依附型參與文化”[14]，民眾大多習(xí)慣于將公域之事寄托于政府[注]杜亞泉早在20 世紀(jì)初就指出，“歐美之社會(huì)有組織之能力……崇尚公德，熱心公益。故政府即不為之謀，社會(huì)亦能起而自謀之”；但在中國(guó)，“官與民顯然劃為公私兩界，民除其家之私事而外，一切有公益于一鄉(xiāng)一邑者，皆相率退爾諉之于官”。(許紀(jì)霖：《公共性與公民觀》，江蘇人民出版社，2006年，第34-35頁(yè))，特別是社區(qū)矯正之于普通民眾而言的“間接受益性”[15]特征，社會(huì)認(rèn)同和公眾參與的熱情更低。

2017年1月—2月，筆者圍繞社會(huì)公眾和專業(yè)社工對(duì)社區(qū)矯正的認(rèn)知以及社會(huì)參與情況，分別開展了問卷調(diào)查。其中，對(duì)社會(huì)公眾發(fā)放問卷3000份，回收有效問卷2782份，調(diào)查顯示：公眾對(duì)于社區(qū)矯正的了解還不深，真正參與的比例更低。(見表1)在對(duì)150名社工的問卷調(diào)查中，有94.66%的受訪者認(rèn)為社會(huì)對(duì)于社區(qū)矯正的支持不足(選擇“缺乏社會(huì)支持”“有但還不夠”的分別為23.33%，71.33%)。

表1 受訪者對(duì)社區(qū)矯正的認(rèn)知及參與度

3. 壟斷經(jīng)營(yíng)下的應(yīng)有競(jìng)爭(zhēng)缺乏

在政府與第三部門的合作關(guān)系中，政府應(yīng)設(shè)法成為“精明的購(gòu)買者”，而成為“精明的購(gòu)買者”需要一組條件，其中“存在幾個(gè)潛在的競(jìng)爭(zhēng)者”是非常重要的一個(gè)。因?yàn)樘岣吖卜?wù)效率的關(guān)鍵“不在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而是壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)”，政府要努力將公共服務(wù)“競(jìng)爭(zhēng)出去”。[6]74-76“競(jìng)爭(zhēng)出去”不僅適用于市場(chǎng)營(yíng)利組織，也同樣適用于第三部門。如果在公共物品配送過程中缺乏競(jìng)爭(zhēng)，由一家第三部門壟斷，政府即使不滿意第三部門提供服務(wù)的質(zhì)量，選擇余地也不大——要么容忍這家組織繼續(xù)低效地提供公共物品，要么參照監(jiān)獄矯正的模式仍由政府親力親為、獨(dú)家承擔(dān)。

但大多數(shù)第三部門幾乎都是壟斷經(jīng)營(yíng)[16]，“新航”更不例外，它不依靠市場(chǎng)來維持生存和發(fā)展，加之其領(lǐng)導(dǎo)人也主要來自于公共部門臨近退休年齡的人員，作為政府代表的社區(qū)矯正管理局很難使用“強(qiáng)制合同”(forcing contract)來迫使其選擇自己希望的行動(dòng)。競(jìng)爭(zhēng)壓力和生存危機(jī)感的缺乏，一定程度影響了“新航”，不利于其主動(dòng)進(jìn)行管理創(chuàng)新、提升組織能力、降低運(yùn)營(yíng)成本并更加注重績(jī)效。筆者對(duì)于社區(qū)矯正管理局一處室領(lǐng)導(dǎo)的訪談也進(jìn)一步證實(shí)了上述判斷。

4. 內(nèi)外激困境下的有效激勵(lì)不足

盡管使命感、奉獻(xiàn)精神以及不以營(yíng)利為目的等異于市場(chǎng)營(yíng)利組織的特點(diǎn)為第三部門參與提供了應(yīng)然理由，但上述特點(diǎn)并不必然體現(xiàn)于第三部門的每個(gè)成員身上，也許有些人僅僅把工作當(dāng)成一份差事?？赡堋案鼮樵愀獾氖牵捎诘谌块T一般工作人員的薪酬通常比市場(chǎng)營(yíng)利組織低，一些人就可能將在這里就職當(dāng)作‘中轉(zhuǎn)站’，使得不少第三部門人員流動(dòng)性很大，影響了這些組織的對(duì)外形象和工作效率”[17]54。從上海的實(shí)踐看，由于司法社工基本上是領(lǐng)薪的受雇者，也無法保證他們?nèi)炕谑姑卸鴱氖律鐓^(qū)矯正工作，而是可能將加入“新航”當(dāng)作權(quán)宜之計(jì)。我們的抽樣調(diào)查也印證了上述論斷(見表2)。

表2 受訪社工關(guān)于工作目的的選擇

如表2所示：在受訪的150名社工中，認(rèn)為社工“就是一份工作”的占36.67%，“說不清”的占17.33%；而在進(jìn)一步有關(guān)“如有機(jī)會(huì)，您是否會(huì)考慮更換工作”的答題中，選擇“不會(huì)”“會(huì)”“說不清”的分別占37.78%，38.12%，24.10%。這表明，只有不到一半(46%)的受訪社工是基于“助人自助”的使命而選擇“新航”，有超過一半的社工還無法將自己的職業(yè)同事業(yè)、興趣和任務(wù)結(jié)合起來。這容易造成內(nèi)在激勵(lì)不足，工作的積極性、主動(dòng)性不夠。再者，由于資金限制無法吸引專業(yè)人員，導(dǎo)致第三部門的“業(yè)余性”[18]，社工參與社區(qū)矯正更多地體現(xiàn)在刑罰執(zhí)行和行政事務(wù)層面[19]，而幫助對(duì)象“再社會(huì)化”則做得不夠。

四、 矯正第三部門參與上海社區(qū)矯正失靈的路徑

1. 厘清政府與第三部門的責(zé)任邊界

清晰的職能和責(zé)任邊界是良好的治理、平等的伙伴關(guān)系和較高的工作績(jī)效的前提。社區(qū)矯正作為一項(xiàng)公共事務(wù)，是由一系列從宏觀到微觀的連續(xù)統(tǒng)一的責(zé)任體系和工作要素組成的。政府的職能主要集中在宏觀和基礎(chǔ)要素方面，而社工的職責(zé)則主要集中在相對(duì)微觀和輔助要素的層面(見圖2)。

從圖2可見，在社區(qū)矯正過程中，政府最為緊要的是營(yíng)造良好的社會(huì)和法治環(huán)境；其次是為受托的第三部門提供財(cái)政資助和租稅減免；第三是通過合同約定把社區(qū)矯正的輔助職能委托出去；在此基礎(chǔ)上，最后還要對(duì)合同的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。不僅如此，為了確保刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性和社會(huì)的安全性，政府還要切實(shí)承擔(dān)起對(duì)具體矯正對(duì)象的管控，比如給社區(qū)矯正對(duì)象佩戴“電子手銬”，掌握其行動(dòng)軌跡。反過來，第三部門第一步是要通過競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)取到政府的項(xiàng)目，開展柔性的服務(wù)和幫教；其次，還要發(fā)揮積極能動(dòng)性，為政府制定和執(zhí)行公共政策提供專業(yè)化建議；復(fù)次是要開展社會(huì)活動(dòng)，加強(qiáng)與社會(huì)各方的協(xié)調(diào)溝通，積極爭(zhēng)取社會(huì)資源；最后，可以根據(jù)社區(qū)矯正推進(jìn)情況提出自己的議題。這些不僅要寫在紙上，更重要的是雙方都要按照約定落實(shí)在行動(dòng)上。特別是政府要嚴(yán)守自己的責(zé)任邊界，改變“我出錢我就要管你”的思維。第三部門也要積極參與政策過程，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，證明自身的價(jià)值，贏得更多的資源支持和獨(dú)立性。

圖2 公共部門與社工組織的職責(zé)邊界和角色互動(dòng)

2. 強(qiáng)化人力和資金等社會(huì)支撐

社區(qū)矯正是行刑社會(huì)化的典型體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)罪犯矯正既是國(guó)家的刑罰執(zhí)行職能，又是一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，需要“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理格局的支撐。而要形成“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的工作局面，更多的社會(huì)資金支持和志愿者的參與至關(guān)重要。

(1)拓展社會(huì)支持資金來源?？傮w上看,第三部門的資金來源主要有四個(gè)渠道：社會(huì)捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)、政府補(bǔ)貼和國(guó)外援助。除了政府資金，第三部門還應(yīng)最大限度爭(zhēng)取社會(huì)資金支持，以減少對(duì)政府的過度依賴，增強(qiáng)自主性，提升自身能力。上文已經(jīng)分析過，“新航”的收入來源基本是政府購(gòu)買服務(wù)，要在鞏固這部分收入的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步在以下三個(gè)方面下功夫：其一，在堅(jiān)持不懈塑造自身形象、加強(qiáng)“聲譽(yù)建構(gòu)”[20]的基礎(chǔ)上，積極爭(zhēng)取社會(huì)捐贈(zèng)，努力突破薩拉蒙提出的“慈善不足”；其二，在社區(qū)矯正之外，積極承接其他主體委托的業(yè)務(wù)，拓展購(gòu)買服務(wù)的渠道；其三，開發(fā)一些社會(huì)成員直接付費(fèi)的項(xiàng)目。由于罪犯矯正的敏感性，對(duì)于國(guó)外援助則應(yīng)慎重爭(zhēng)取和接受。

(2)加強(qiáng)對(duì)志愿者的發(fā)動(dòng)。斯蒂澤爾和費(fèi)勒[21]89-90的研究表明：無論是居委會(huì)成員還是社區(qū)民警，都不是志愿者的最佳人選，而是需要社會(huì)動(dòng)員，盡可能吸收其他一些專業(yè)志愿者的參與。這又要求充分了解志愿服務(wù)的動(dòng)機(jī)問題，并據(jù)此對(duì)癥下藥。根據(jù)SRI國(guó)際組織(SRI International)的研究，社會(huì)公眾參與志愿活動(dòng)的動(dòng)機(jī)大致可分為三類[22]10：

第一類是物質(zhì)需求驅(qū)動(dòng)型(need-driven)，這種類型的人的行為選擇更多是基于自身的物質(zhì)需求而非精神價(jià)值。

第二類是外在認(rèn)同驅(qū)動(dòng)型(outer-directed)，他們追隨社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值觀念，從而在參與志愿服務(wù)活動(dòng)中獲得一份歸屬感。

第三類是內(nèi)心驅(qū)動(dòng)型(inner-directed)，這種類型的志愿者既不是基于物質(zhì)需求也不是隨大流而從事志愿服務(wù)，而是為了追求人生的內(nèi)在價(jià)值，踐行“助人自助”的社會(huì)理念。

基于上述分析，要發(fā)動(dòng)更多的社會(huì)成員參與社區(qū)矯正，從長(zhǎng)計(jì)議，需通過廣泛宣傳，大力弘揚(yáng)志愿精神，積極培塑人人參與、人人奉獻(xiàn)的社會(huì)氛圍；從近中期看，需要通過適當(dāng)?shù)牟呗?，加大“新航”品牌開發(fā)和維持的資源投入[23]，“新航”的知名度和可識(shí)別性提高了，對(duì)志愿者的吸引力自然隨之增強(qiáng)。在此基礎(chǔ)上，再有針對(duì)性地發(fā)展社區(qū)矯正志愿者隊(duì)伍。首先是最大限度地把第三種——“內(nèi)心驅(qū)動(dòng)型”——社會(huì)成員吸收到志愿者隊(duì)伍中來。其次，可以通過支付一定的報(bào)酬和補(bǔ)貼，吸納“物質(zhì)需求驅(qū)動(dòng)型”的社會(huì)成員參與進(jìn)來。最后則是把“外在認(rèn)同驅(qū)動(dòng)型”的社會(huì)成員吸納進(jìn)志愿者隊(duì)伍。

3. 建立內(nèi)外結(jié)合的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

“新航”作為一種政府和市場(chǎng)之外的第三部門，我們?cè)谧鸪缙浞瞰I(xiàn)精神、利他主義動(dòng)機(jī)的同時(shí)，無論是從作為組織的集體還是司法社工的個(gè)體層面，都需要賦予必要的競(jìng)爭(zhēng)，從而提高其工作績(jī)效、提升其組織能力和工作能力。

外部：培養(yǎng)更多的競(jìng)爭(zhēng)主體盡管實(shí)現(xiàn)完全競(jìng)爭(zhēng)過于理想，我們不得不接受“一個(gè)不完全競(jìng)爭(zhēng)的世界”[24]134這一現(xiàn)實(shí)，但無論是提高社區(qū)矯正工作質(zhì)量，還是促進(jìn)社工組織的健康發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)都是必要的。從上海目前的情況看，十多年來，與政府合作從事社區(qū)矯正的第三部門組織只有“新航”一家。從政府這一邊來看，由于沒有其他第三部門的競(jìng)爭(zhēng)，可能產(chǎn)生如下兩種結(jié)果：一是出現(xiàn)委托代理問題，由于沒有可以比較的對(duì)象，政府往往對(duì)“新航”的服務(wù)質(zhì)量難以準(zhǔn)確客觀評(píng)價(jià)，而只能依靠后者提供的報(bào)告、報(bào)表來衡量。

這又可能進(jìn)一步鼓勵(lì)社工的投機(jī)行為，使之把精力花在美化數(shù)據(jù)和報(bào)表上。二是當(dāng)“新航”的工作質(zhì)量無法達(dá)到政府預(yù)期時(shí)，要么回到從前的老路——由政府獨(dú)家承擔(dān)，要么仍然繼續(xù)與其合作。

社區(qū)矯正的輔助要素主要涉及的是社工和對(duì)象之間面對(duì)面的關(guān)系，屬于奧克森分析的“勞動(dòng)密集型”[25]15公共物品，其生產(chǎn)單位的規(guī)模效應(yīng)不明顯。據(jù)此，可結(jié)合客觀實(shí)際，通過如下途徑發(fā)展更多的生產(chǎn)者，培育有限但有效的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，把政府的服務(wù)“競(jìng)爭(zhēng)出去”：一是把“新航”進(jìn)行拆分。可以考慮按照各區(qū)的地域分布把“新航”拆分成3～4個(gè)獨(dú)立從事社工工作的第三部門。二是引入中國(guó)現(xiàn)有的運(yùn)作比較成功的第三部門，與“新航”形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。比如中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、基督教青年會(huì)等。三是為增加競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度，可以把上述兩種方式結(jié)合以來、綜合應(yīng)用。

通過以上舉措，政府在合同外包時(shí)，就具有了多元的競(jìng)爭(zhēng)主體。中標(biāo)的第三部門就可以與政府一道，既確保對(duì)矯正對(duì)象的監(jiān)督和管理到位，又能夠通過及時(shí)的、有針對(duì)性的服務(wù)和幫教，矯正對(duì)象的心理和行為偏差，解決其個(gè)性化困難，促使其順利回歸社會(huì)。(見圖3)

圖3 有效的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)與服務(wù)績(jī)效的改進(jìn)

內(nèi)部：暢通隊(duì)伍進(jìn)出口通道社區(qū)矯正面臨著5種服刑人員的復(fù)雜性、多樣性問題，需要社會(huì)工作、法學(xué)、犯罪學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)等專業(yè)的各類人才。鑒于此，一方面要暢通出口，吸引上述學(xué)科畢業(yè)生和其他一些第三部門有志于從事社區(qū)矯正工作、真正具有奉獻(xiàn)精神的成員進(jìn)入“新航”；另一方面要暢通出口，淘汰那些工作態(tài)度和工作能力無法勝任社區(qū)矯正工作的社工。通過持續(xù)動(dòng)態(tài)的調(diào)整，不斷優(yōu)化提升“新航”的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，不斷完善社區(qū)矯正工作培訓(xùn)制度、督導(dǎo)制度、評(píng)估制度，通過邊工作邊培訓(xùn)邊學(xué)習(xí)，持續(xù)提高“新航”隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)和工作水平。

4. 完善內(nèi)外激相互作用的有效激勵(lì)

物質(zhì)效用和非物質(zhì)效用對(duì)不同組織員工的激勵(lì)效果是有差異的。要改進(jìn)社區(qū)矯正工作成效，需要建立對(duì)社工——“非營(yíng)利組織唯一最重要資產(chǎn)”[26]的有效激勵(lì)，在優(yōu)化其薪酬結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)有效的非貨幣激勵(lì)。[27]

(1)提高物質(zhì)待遇，強(qiáng)化社工的外在激勵(lì)。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的情況看，第三部門工作人員與政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員相比，收入差距并不大，第三部門成員主要依靠更高的工作效率和更強(qiáng)的使命感，從而在某些領(lǐng)域比后者的工作效率和效果更好。而“新航”社工的薪酬整體水平不高，薪酬調(diào)整不夠及時(shí)，還在一定程度上存在“大鍋飯”現(xiàn)象，與司法社工個(gè)人的工作績(jī)效關(guān)系不大。為了增強(qiáng)社工的激勵(lì)強(qiáng)度，要建立“新航”社工薪酬的自然增長(zhǎng)機(jī)制，并從組織內(nèi)部管理上改變目前的“大鍋飯”薪酬結(jié)構(gòu)[注]從2003年成立到2015年，“新航”社工的薪酬水平很少變化。2016年進(jìn)行了一次大幅度調(diào)薪后，社工的薪酬水平每月在4000～7000元之間，雖有一定差別，但主要與學(xué)力、工作年限和社工師資格等級(jí)掛鉤，與其工作態(tài)度、表現(xiàn)、成效基本沒有關(guān)系，缺乏必要的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。，根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果，適度拉開收入檔次，雙管齊下進(jìn)一步增強(qiáng)社工的外激強(qiáng)度。

(2)提高身份認(rèn)同，強(qiáng)化社工的內(nèi)在激勵(lì)。Buelens和Van den Broeck[28]的研究表明，相較于市場(chǎng)營(yíng)利組織，內(nèi)在激勵(lì)對(duì)非營(yíng)利組織和政府員工更具意義。第三部門成員以使命感、責(zé)任感和成就感為導(dǎo)向的內(nèi)在工作動(dòng)機(jī)激勵(lì)，如果能與組織以薪酬、制度和文化塑造為導(dǎo)向的外在制度激勵(lì)結(jié)合起來，就容易產(chǎn)生心理學(xué)上的“皮格馬利翁效應(yīng)”(Pygmalion Effect)，從而產(chǎn)生強(qiáng)有力的激勵(lì)效果。“新航”作為一種第三部門，也是一種“事業(yè)共同體”，對(duì)其成員如果用單純的物質(zhì)激勵(lì)，成效往往比市場(chǎng)營(yíng)利組織要低。所以除了物質(zhì)激勵(lì)，還應(yīng)該通過增強(qiáng)社工的職業(yè)身份認(rèn)同(professional identity)，促使其個(gè)人目標(biāo)能夠與組織目標(biāo)相統(tǒng)一，不斷增強(qiáng)司法社工的內(nèi)激強(qiáng)度和工作自豪感、使命感，從而使“新航”從理事長(zhǎng)到一線員工都能夠?qū)ι鐓^(qū)矯正凝聚共識(shí)，把工作當(dāng)成使命而非差事。

五、 結(jié) 語

上海市關(guān)于社區(qū)矯正的探索，從刑罰執(zhí)行的微觀視角看，是刑事司法領(lǐng)域行刑理念的轉(zhuǎn)變，而從公共經(jīng)濟(jì)和公共政策的宏觀視角看，則是順應(yīng)公共事務(wù)治理之道的變革。應(yīng)建立一種政府與第三部門合作提供公共物品的新模式，從而有效解決政府集公共物品的安排者和生產(chǎn)者于一身時(shí)容易出現(xiàn)的低效和差異化、回應(yīng)性不足等問題。理論之樹常青，但現(xiàn)實(shí)是灰色的?！靶潞健币约捌渌∈杏嘘P(guān)社會(huì)力量在參與社區(qū)矯正工作過程中(可能)存在的失靈問題，之于當(dāng)下中國(guó)的第三部門——尤其是對(duì)那些基于政府所需自上而下建立的第三部門而言——并不是一個(gè)例外，而是有其普遍性。這種失靈背后的深層次原因，既有國(guó)內(nèi)外第三部門普遍存在的社會(huì)動(dòng)員力不足問題，也有其“二政府”的出身而引致的動(dòng)力不足問題；既有政府的父愛主義(paternalism)而導(dǎo)致的關(guān)系不對(duì)等問題，也有社會(huì)領(lǐng)域發(fā)育不足問題。對(duì)此，需要第三部門、政府和社會(huì)切實(shí)形成合力，才能更有效地發(fā)揮第三部門在彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)提供公共物品時(shí)出現(xiàn)的失靈問題。反之，如果諸如“新航”這樣的第三部門在身份上只是政府的附屬，在功能上只是政府的延伸，更多情況下是政府在編制硬約束下不得不將部分職能委托出去的權(quán)宜之計(jì)，久而久之，不僅會(huì)引起越來越多對(duì)第三部門參與社區(qū)矯正必要性的質(zhì)疑，國(guó)家層面有關(guān)“專門的國(guó)家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下”開展社區(qū)矯正的制度設(shè)計(jì)的執(zhí)行效果也必然要打折扣，需要采取針對(duì)性的措施予以矯正。站在公共物品的有效供給和公共事務(wù)的有效治理的更寬廣的視角上來看，第三部門的參與必不可少，但也需高度關(guān)注并有效矯正其失靈問題，從而建構(gòu)并不斷完善政府和社會(huì)的良性互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)真正的合作治理。